II SA/GL 182/23

II SA/Gl 182/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 376/23 - Postanowienie NSA z 2023-06-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 9,  art. 15,  art. 20,  art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 25 czerwca 2007 r. nr XII/216/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miasta Katowice (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) w dniu 25 czerwca 2007 r. podjęła uchwałę nr XII/216/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice w obszarze dzielnicy Kostuchna w rejonie ulic: Hierowskiego, Zabłockiego i Krupińskiego w zakresie wprowadzenia funkcji mieszkaniowej (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2007 r. poz. 2502 – dalej uchwała).
Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ nadzoru) w skardze z dnia 24 stycznia 2023 r. wniósł o stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej uchwale zarzucono:
1) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie - t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 – dalej u.p.z.p.) przez nieustalenie obligatoryjnego wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW, terenu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami o symbolu MW,U, terenów indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej o symbolach MN1 i MN2, terenów indywidulanej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami o symbolach MN,U, MN,U1 i MN,U2, terenu usług z towarzyszącymi parkingami zielenią urządzoną o symbolu U,KS,ZU, terenów usług sportu wraz z towarzyszącymi innymi usługami i parkingami o symbolach US,U,KS1 i US,U,KS2 oraz terenu obsługi komunikacji i usług o symbolu KS,U;
2) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – dalej rozporządzenie):
a) przez nieustalenie maksymalnej wysokości zabudowy dla obiektów budowlanych niebędących budynkami,
b) przez nieustalenie wysokości zabudowy dla terenów usług sportu wraz z towarzyszącymi innymi usługami i parkingami o symbolach US,U,KS1 i US,U,KS2,
c) przez nieustalenie wysokości zabudowy w metrach, a jedynie w ilości kondygnacji dla terenów zorganizowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej o symbolach M1, M2 i M3, terenów indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej o symbolach MN1 i MN2, terenów indywidulanej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami o symbolach MN,U, MN,U1 i MN,U2, terenu usług z towarzyszącymi parkingami zielenią urządzoną o symbolu U,KS,ZU,
d) przez nieustalenie maksymalnej wysokości zabudowy dla terenu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami o symbolu MW,U;
3) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia:
a) przez brak określenia linii zabudowy na terenie indywidulanej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami o symbolu MN,U,
b) niejednoznaczne określenie linii zabudowy w § 29 ust. 5 pkt 2 dla terenu obsługi komunikacji i usług handlu o symbolu KS,U i terenu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami o symbolu MW,U przez brak wrysowania na rysunku planu linii zabudowy po zlikwidowaniu linii energetycznej, co uniemożliwia powiązanie tekstu i rysunku planu, a tym samym narusza ponadto art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p. i § 8 pkt 2 rozporządzenia;
4) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia przez brak określenia wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy a wyłącznie wskazanie parametrów i wskaźników dla rozbudowy i przebudowy obiektu;
5) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia przez nieustalenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w tym między innymi szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego dla działki budowlanej zamiast dla działki ewidencyjnej;
6) naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. przez wprowadzenie do miejscowego planu ustaleń niezgodnych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice, przyjętego przez Radę Miasta Katowic uchwałą Nr XLV/420/97 z dnia 25 sierpnia 1997 r. z późn. zm.
W motywach skargi wskazano na art. 15 ust. 2 u.p.z.p., który wymienia elementy obowiązkowe planu miejscowego. Wyjaśniono jednocześnie, że dopuszcza się odstępstwo od tej zasady, tj. plan winien zawierać wszystkie te elementy, które są niezbędne ze względu na charakterystykę danego obszaru. Następnie uzasadniono każdy z zarzutów. W zakresie pkt 1 de facto powtórzono jego treść.
Natomiast zajmując się pkt 2 zasygnalizowano, że konkretyzacją art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jest § 4 pkt 6 rozporządzenia. W tym zakresie wskazano, że plan miejscowy winien określać wysokość m.in. obiektów budowlanych niebędących budynkami. Tymczasem zaskarżony akt nie reguluje tej kwestii odnośnie konstrukcji wsporczych linii energetycznych, jak również obiektów małej architektury. W opinii Wojewody, określenie wysokości budynków w planie miejscowym również dalekie jest od precyzji. Otóż dla terenów usług sportu wraz z towarzyszącymi innymi usługami i parkingami (symbole US,U,KS1 i US,U,KS2) w § 15 ust. 13 pkt 6 lit. b i c uchwały zawarto stwierdzenie, że wysokość jest ustalana indywidualnie z uwzględnieniem wymagań technicznych. Podobnie odniesiono się do gabarytów i spadku połaci dachowych budynków. Jak zaznaczył organ, w akcie prawa miejscowego nie odniesiono się ponadto do warunków realizacji na tym obszarze innych budynków. Z kolei w przepisach dotyczących terenów zorganizowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej (symbole M1, M2 i M3), terenów indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej (symbole MN1 i MN2), terenów indywidulanej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (symbol MN,U, MN,U1 i MN,U2), terenu usług z towarzyszącymi parkingami zielenią urządzoną (symbol U,KS,ZU) wysokość budynków wyznaczana jest ilością kondygnacji, podczas gdy § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) posługuje się metodą metryczną. Wojewoda dostrzegł również, że dla wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (symbol MW,U) wyznaczono w § 15 ust. 6 pkt 4 lit. c uchwały wysokość minimalną budynku wynoszącą 25 m, natomiast nie wyznaczono wysokości maksymalnej. Według organu, możliwość realizacji tak wysokich budynków pozostaje w sprzeczności z podmiejskim charakterem terenów, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Argumentując zarzut z pkt 3 podniesiono, że w myśl § 7 pkt 8 rozporządzenia linie zabudowy winny być wrysowane na rysunku planu miejscowego. Ponadto zaznaczono, że część tekstowa musi być powiązana z częścią graficzną. Tymczasem Wojewoda wskazał, że brak jest wyrysowanej wspomnianej linii dla terenu indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (symbol MN,U). Natomiast w odniesieniu do terenu obsługi komunikacji i usług handlu (symbol KS,U) i terenu wielorodzinnej zabudowę mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (symbol MW,U) oprócz wyznaczonego na rysunku planu linii zabudowy dopuszczono możliwość wyznaczenia innego jej przebiegu "po skablowaniu linii średniego napięcia". Jednak – jak zauważył organ - nie została ona odwzorowana na części graficznej planu, a ponadto treść § 29 ust. 5 pkt 2 uchwały rodzi wątpliwości co do tego, od jakiego punktu należy odmierzać wskazaną w tym przepisie odległość.
W pkt 4 skargi zwrócono uwagę, że w § 15 ust. 8 uchwały dla terenu o symbolu MN2 sprecyzowano jedynie wskaźniki i parametry rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów, podczas gdy nie wykluczono w tym obszarze lokowania nowej zabudowy.
Wojewoda w pkt 5 skargi podniósł, że regulacja § 35 uchwały nie jest pełna, a tym samym nie pozwala na przeprowadzenie podziału lub scalenia działek na wniosek. Podkreślono, że jedynym przepisem, który wprost odnosi się do tej materii jest § 35 ust. 4 pkt 1 uchwały, który nakazuje, aby w miarę możliwości podziału terenu dokonywać prostopadle do ulicy lub równolegle do działek sąsiednich. Pozostałe natomiast punkty ustępu 4 dotyczą działek budowlanych, które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej. Dodano również, że ustawa o gospodarce nieruchomościami posługuje się pojęciem "działki gruntu". W konsekwencji wyrażono pogląd, że naruszono art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez brak określenia parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnej lub maksymalnej szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.
W ostatnim zarzucie skargi organ podniósł niezgodność planu miejscowego z obowiązującym w tamtym czasie Studium. Mianowicie ustalono w Studium standard udziału przestrzeni niezabudowanej na działkach usytuowanych w strefie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych (dalej – ESOCh) w wysokości min. 75%. Tymczasem współczynnik ten został zachowany wyłącznie dla terenu oznaczonego symbolem Z1 i Z2. Ponadto wskazano, że brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), terenu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MW,U), terenów indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej (MN1 i MN2), terenów indywidulanej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MN,U, MN,U1 i MN,U2), terenu usług z towarzyszącymi parkingami zielenią urządzoną (U,KS,ZU), terenów usług sportu wraz z towarzyszącymi innymi usługami i parkingami (US,U,KS1 i US,U,KS2) oraz terenu obsługi komunikacji i usług (KS,U) wyklucza porównanie, czy zostały spełnione standardy wskazane w Studium narzucające ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów mieszkaniowych w przedziale od 0,5 do 1,5, a dla usług od 0,4 do 1,1. Ponadto wskazano, że niezgodne ze Studium są ustalenia, które określają maksymalną powierzchnie zabudowy, czyli wyłącznie powierzchnię wyznaczoną przez rzut poziomy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię działki budowlanej bez wliczania powierzchni pod innymi obiektami budowlanymi niebędącymi budynkami, co dotyczy § 15 ust. 4 pkt 4, ust. 5 pkt 4, ust. 6 pkt 4 lit. a, ust. 7 pkt 2 lit. b, ust. 8 pkt 2 lit. a, ust. 9 pkt 4 lit. b, ust. 10 pkt 3 lit. b, ust. 11 pkt 3 lit. b, ust. 12 pkt 3 lit. a, ust. 13 pkt 6 lit. a uchwały.
W odpowiedzi na skargę z dnia 3 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Katowice przyznał, że część z podnoszonych w skardze zarzutów, w tym dotyczących braku ustalenia wymaganych wskaźników i parametrów zagospodarowania i zabudowy niektórych terenów (m.in. maksymalnej wysokości i intensywności zabudowy), może zasługiwać na uwzględnienie. Jego wątpliwości budzi natomiast sama treść skargi i żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały. W tej kwestii Prezydent Miasta podniósł, że plan miejscowy obejmuje obszar ponad 17 ha i stanowi podstawę dla wydawania pozwoleń na budowę w rozwijającej się dzielnicy, gdzie dla większości terenów ustalenia przewidziane w tym akcie zostały zrealizowane. Zasygnalizowano, że uchwała została podjęta wiele lat temu, gdy obowiązywały inne standardy i metody zapisów ustaleń planów miejscowych. Skutkuje to też tym, że zarzuty skargi wymagają wielowątkowej analizy materiałów archiwalnych (m.in. obowiązującego w tamtym czasie Studium). Zauważono również, iż aktualna zasada niesprzeczności ustaleń planu ze studium wynika ze zmiany przepisów prawa, której źródłem jest orzecznictwo sądowo-administracyjne w przedmiocie zastosowania zasady zgodności projektu planu ze studium. W związku z tym – w opinii Prezydenta Miasta - zarzut w tej materii winien być rozpatrywany z uwzględnieniem tych okoliczności. Dodał jednocześnie, że zaskarżona uchwała została podjęta po stwierdzeniu zgodności jej projektu z ustaleniami Studium przez Radę Miasta Katowice.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Katowice z dnia 25 czerwca 2007 r. nr XII/216/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice w obszarze dzielnicy Kostuchna w rejonie ulic: Hierowskiego, Zabłockiego i Krupińskiego w zakresie wprowadzenia funkcji mieszkaniowej.
Przystępując do rozważań dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta, podnieść należy, że w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 – dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zestawienie tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że wyłącznie istotne naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Należy zaznaczyć, że tryb stwierdzania nieważności uchwały rady gminy i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym. Należy natomiast przyjąć, że art. 28 u.p.z.p. modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023, art. 28). Niewątpliwie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono przypadki stwierdzenia nieważności w stosunku do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., nie każda bowiem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. M. Wincenciak [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 28). Tytułem porządku wskazać należy, że wspomniany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Przystępując do oceny negowanej uchwały w pierwszej kolejności zając się należy zarzutem jej niezgodności ze Studium. Zaznaczyć przy tym należy, że w dacie uchwalania przedmiotowego aktu prawa miejscowego obowiązywały dwa istotne uregulowania z punktu widzenia rozważanego zagadnienia, tj. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zajmując się już wspomnianym zagadnieniem wskazać przyjdzie, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Analiza tych uregulowań prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21, Lex nr 3321133). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19, Lex nr 3242011).
Uwzględniając poczynione wyżej uwagi stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy przyjmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wykroczył poza ramy określone w Studium. Nadmienić należy, że uchwała nr XLV/420/97 z dnia 25 sierpnia 1997 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice ulegała zmianom. Otóż do czasu przyjęcia zaskarżonego planu miejscowego była znowelizowana: uchwałą nr VLVII/604/02 z dnia 25 marca 2002 r., uchwałą nr XLIII/927/05 z dnia 25 lipca 2005 r., uchwałą nr LXIII/1483/06 z dnia 31 lipca 2006 r. oraz uchwałą nr XII/221/07 z dnia 25 czerwca 2007 r. Najistotniejsze zmiany z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy wprowadzone zostały uchwałą nr LXIII/1483/06 z dnia 31 lipca 2006 r. Mianowicie na mocy § 1 ust. 2 pkt 3 tej uchwały dokonano zmiany Studium dla terenu w rejonie ulicy: Hierowskiego (teren 3), polegającej na zmianie kierunków zagospodarowania przestrzennego w celu likwidacji projektowanej drogi głównej i włączenia całego terenu do strefy zainwestowania miejskiego o średniej i niskiej intensywności. W ramach tych zabiegów dokonano zmniejszenia obszaru ESOCh o znaczeniu lokalnym, tj. wyłączono z niego teren badanego planu miejscowego. Zmianę tą zobrazowano na załączniku graficznym. W tej sytuacji standardy intensywności zabudowy, jak również standard udziału przestrzeni niezabudowanej wyznaczony w Studium dla obszaru ESOCh nie znajduje zastosowania do terenów objętych planem miejscowym. W konsekwencji przyjąć należy, że nie zachodzi wskazywana przez Wojewodę niezgodność kontrolowanego aktu prawa miejscowego ze Studium.
Przystępując do dalszych rozważań podnieść przyjdzie, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obowiązkowe elementy planu miejscowego, co nie oznacza niedopuszczalności odstępstwa od tej zasady w uzasadnionych przypadkach. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż uwzględnienie w planie miejscowym danych elementów jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie owej potrzeby należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 424/10, Lex nr 673872; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 814/12, Lex nr 1166998).
Wśród owych elementów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego) przewiduje parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Dopiero nowelizacją z 2010 r. nadano obecnie obowiązującą treść tego przepisu, który jako element obowiązkowy planu miejscowego wymienia zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Do tego przepisu nawiązuje także § 4 pkt 6 rozporządzenia (który w okresie obowiązywania nie uległ nowelizacji), zgodnie z którym ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.
Rozstrzygając o prawidłowości ustaleń planu miejscowego w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu należy pamiętać, że determinują one bezpośrednio treść decyzji wydawanych w sprawie realizacji konkretnych obiektów budowlanych na danym terenie. W sytuacji, gdy na określonym obszarze uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestorzy nie uzyskują decyzji o warunkach zabudowy, dlatego tak ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. były wyznaczane w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę. Ponadto co do zasady przyjąć należy, że brak określenia któregokolwiek z elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wpływa negatywnie na zachowanie ładu przestrzennego, a nawet może prowadzić do niewykonalności uchwalonego planu miejscowego.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu braku wyznaczenia dla poszczególnych funkcji terenu wskaźnika intensywności zabudowy. Definicja tego wskaźnika zawarta w § 3 pkt 14 uchwały wskazuje, że jest to stosunek powierzchni całkowitej budynków do powierzchni działki budowlanej. Wyjaśniono również pojęcie powierzchni zabudowy przyjmując, że jest to powierzchnia wyznaczona przez rzut poziomy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię działki budowlanej (§ 3 pkt 11 uchwały). Analiza postanowień planu miejscowego prowadzi do wniosku, że organ uchwałodawczy w odniesieniu do poszczególnych użytków określa wskaźnik "dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej". W rzeczywistości jest to współczynnik intensywności zabudowy. Jedynie tytułem przykładu należy przywołać § 15 ust. 5 pkt 4 uchwały, który stanowi, że dla terenu oznaczonego symbolem MW ustala się powierzchnię zabudowy - nie więcej niż 30% powierzchni działki budowlanej. W konsekwencji zarzut ten należy uznać za nietrafny.
Przechodząc do zagadnień zawartych w pkt 2 skargi stwierdzić należy, że powszechną praktyką przy wyznaczaniu w studium lub planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy jest używanie jednostek miary oraz ewentualnie dodatkowo ilości kondygnacji (zob. wyroki NSA: z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 81/16, Lex nr 2377941; z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2901/16, Lex nr 2653829; z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 2988/17, Lex nr 2490834; z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 3050/17, Lex nr 2449145; z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II OSK 1562/18, Lex nr 2578588). Podanie jednak w planie miejscowym wysokości budynków poprzez wskazanie wyłącznie ilości kondygnacji nie musi automatycznie przesądzać o nieważności aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 695/19, Lex nr 3039431). Tak ustalono wysokość zabudowy na terenach zabudowy mieszkaniowej wielo i jednorodzinnej (M1, M2, M3 - § 15 ust. 4 pkt 3 lit. a i b uchwały), indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej (MN1 i MN2 - § 15 ust. 7 pkt 2 lit. c i ust. 8 pkt 2 lit. a uchwały), indywidualnej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (MN,U, MN,U1, MN,U2 - § 15 ust. 9 pkt 4 lit. b, ust. 10 pkt 3 lit. b, ust. 11 pkt 3 lit. b uchwały), zabudowy usługowej z towarzyszącymi parkingami i zielenią urządzoną (U,KS,ZU - § 15 ust. 12 pkt 3 lit. b uchwały). O ile w odniesieniu do budynków mieszkaniowych jednorodzinnych w sposób jednolity określono ich wysokość poprzez podanie ilości kondygnacji, to w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej parametr ten jest określany różnie, tj. poprzez wskazanie ilości kondygnacji (M1, M2, M3, MN2), a także przez dodatkowe zakreślenie wysokości maksymalnej (MW i KS,U), bądź poprzestaniu na wyznaczeniu wysokości minimalnej (MW,U). Podkreślić również należy, iż dla obiektów sportowych nie wyznaczono jakichkolwiek granic wysokości zabudowy (US,U,KS1 i US,UKS2). Zauważyć należy, że § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały nakazuje dostosowanie parametrów nowych budynków do parametrów budynków sąsiednich m.in. w zakresie wysokości gzymsów. Analiza tych uregulowań pozwala na stwierdzenie, że są one nieprecyzyjne i niejednorodne, a w następstwie tego nie pozwalają na zapewnienie ładu przestrzennego na obszarze objętym planem miejscowym. Zauważyć przy tym należy, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy poprzez samo ustalenie dopuszczalnej liczby kondygnacji nadziemnych nie precyzuje faktycznego pionowego wymiaru zabudowy ze względu na otwarty charakter pojęcia "kondygnacja", a tym samym nie wskazuje górnej jej wysokości, co prowadzi do nieokreślenia maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków. Pod uwagę należy wziąć także to, że faktyczna wysokość budynku warunkowana jest jeszcze formą i wysokością dachu, co będzie dodatkowo różnicować budynku o tej samej ilości kondygnacji. Zatem jest to naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przemawiające za stwierdzeniem nieważności tych uregulowań planu miejscowego, które w opisany sposób określają wysokość budynku.
Organ uchwałodawczy zajął się również kwestią wysokości innych obiektów niebędących budynkami. Otóż w § 15 ust. 6 pkt 4 lit. f uchwały, gdzie przyjęto, że anteny przekaźnikowe telefonii komórkowej należy montować w centralnej części budynku, a ich wysokość nie może przekraczać 25% wysokości budynku. Ponadto w § 27 ust. 5 uchwały zakazano lokalizacji wolnostojących masztów i wież przekaźnikowych telefonii komórkowej. Z kolei w § 15 ust. 18 pkt 2 uchwały zakazano lokalizacji wolnostojących wielkogabarytowych nośników reklamowych, a więc obiektów o wysokości powyżej 5 m (§ 3 pkt 21 uchwały). Prowadzi to do wniosku, że chybionym był zarzut nie ustalenia wysokości obiektów innych niż budynki. Dodać należy, że kwestia wysokości konstrukcji wsporczych dla linii elektroenergetycznych jest warunkowana przez normy, które gwarantują bezpieczeństwo oraz trwałość ich użytkowania.
Określenie maksymalnej wysokości zabudowy jest bez wątpienia obowiązkiem organu gminy. Nie zastępuje go określenie minimalnej wysokości zabudowy (powyżej 25m) bowiem ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wyraźnie zobowiązuje do określenia maksymalnej wysokości zabudowy. Niewątpliwie, zauważając rolę planu miejscowego jako aktu normatywnego wpisującego się w determinantę prawną decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym, akt ten musi zawierać ustalenia precyzyjne i jednoznaczne, gdyż w przeciwnym razie utraci tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję. Rozstrzygnięcia organów stawałyby się nieprzewidywalne i nacechowane uznaniowością. Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie zaskarżonego przepisu planu, który dopuszcza zabudowę kubaturową o nieokreślonej maksymalnej wysokości, a więc w wysokości dowolnej, minimum 25m. Takie określenie analizowanego parametru pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą uwzględniania w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Konkludując, treść § 15 ust. 6 pkt 4 lit. c uchwały nosi cechy istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.
Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, a także linie zabudowy i gabaryty obiektów. Wprowadzenie w planie miejscowym zapisu ustalającego przebieg linii zabudowy jest zatem obligatoryjne (zob. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2196/19, Lex nr 3398001). Tymczasem jak twierdzi Wojewoda, taka linia nie została wyznaczona dla terenu o symbolu MN,U. Odnosząc się do tego twierdzenia zauważyć należy, że obszar ten jest położony z dala od istniejących lub projektowanych ciągów komunikacyjnych. Tym czasem linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2695/22, Lex nr 3457388). W tej sytuacji nie można przyjąć, aby brak linii zabudowy w takim przypadku stanowił o naruszeniu prawa.
Natomiast przychylić się należy do stanowiska organu, że alternatywna linia zabudowy wzdłuż ul. Hierowskiego, o której mowa w § 29 ust. 5 pkt 2 uchwały, winna być odwzorowana na rysunku planu. Jednocześnie trafnie zauważono, że Rada Miasta nie określiła jednoznacznych wskazań dla wytyczenia przebiegu linii zabudowy w sytuacji zlikwidowania linii elektroenergetycznej. Otóż miałaby ona przebiegać 8 m od ulicy Hierowskiego, gdy tym czasem żaden przepis nie definiuje pojęcia "ulicy". Co rodzi wątpliwości co do punktu, od którego należy odmierzać wskazane 8 m. Poddając ocenie § 29 ust. 5 pkt 2 uchwały uznać należy, że nie pozwala na wyznaczenie alternatywnej linii zabudowy, a tym samym narusza art. 1 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
W kwestii zarzutu dotyczącego § 15 ust. 8 uchwały podnieść należy, że obszar MN2 (jak wynika z rysunku planu) w chwili przyjęcia planu miejscowego był zagospodarowany w takim zakresie, który uniemożliwiał realizację nowej zabudowy. Prawdopodobnie takie założenie legło u podstaw tego uregulowania. Nie mniej jednak nie można wykluczyć sytuacji, w której po rozbiórce dotychczasowej zabudowy zajdzie potrzeba wydania pozwolenia na budowę dla całkiem nowego budynku (plan miejscowy nie przewiduje w tym obszarze zakazu lokowania nowej zabudowy). Wtedy treść § 15 ust. 8 pkt 2 uchwały przekreśla taką możliwość. Dlatego też i ten przepis pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Odnosząc się do zagadnienia przedstawionego w pkt 5 skargi podnieść należy, że ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez uszczegółowionych planem miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury (zob. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15). Kwestia ta została uregulowana w § 35 ust. 2-4 uchwały. Z ich treści wywieść należy, że nie określa ona szerokości frontu wydzielonej działki. Już ten fakt przesądza o tym, że przepis ten narusza w stopniu istotnym art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia. Ten ostatni przepis uszczegóławia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowiąc, iż ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Brak natomiast któregokolwiek z elementów zaliczanych do szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości niweczy możliwość przeprowadzenia scalenia i podziału działek objętych planem na zasad określonych w art. 101 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami. To z kolei przesądza o tym, że § 35 ust. 2-4 uchwały nie może ona pełnić swojej roli.
Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że zdecydowana większość zarzutów skargi okazała się zasadna. Zaskarżone przepisy naruszają delegację zawartą w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w sposób istotny. Sąd nie może jednak poprzestać na usunięciu zakwestionowanych przepisów planu miejscowego z obrotu prawnego. Wynika to z faktu, że na skutek takiego zabiegu regulacja prawa miejscowego stałaby się niekompletna. Inaczej mówiąc, zaskarżony plan miejscowy nie określałby wszystkich elementów, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia. Dlatego – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) - konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.