II SA/Gl 18/22

II SA/Gl 18/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2327/22 - Wyrok NSA z 2025-04-16
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 3, art. 20
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 18 czerwca 2020 r. nr XXI/300/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Jaworznie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, w skrócie: "u.p.z.p."), w dniu 18 czerwca 2020 r. podjęła uchwałę nr XXI/300/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pieczyska" w Jaworznie, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.
Pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. K. D. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., złożyła skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej jej § 29 ust 2 i 4, w zakresie w jakim na terenach zieleni, oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 10 ZE, który to teren obejmuje nieruchomość skarżącej, czyli działkę zabudowaną nr [...] obręb [...], położoną w J. przy ul. [...] [...] , ustanawia zakaz wszelkiej nowej zabudowy, natomiast dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej już istniejącej dopuszcza jedynie remonty i przebudowę mającą na celu utrzymanie jej w należytym stanie technicznym. Zarzuciła organowi uchwałodawczemu naruszenie: art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "Mpzp") w sytuacji, w której jest on niezgodny z uprzednio obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna uchwalonego uchwałą Nr IV/17/2015 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 stycznia 2015 r. (w skrócie: "Studium"); art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p, polegające na ograniczeniu prawa własności nieruchomości wbrew zasadzie proporcjonalności; art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie do Mpzp całkowitego zakazu nowej zabudowy dla terenu zakwalifikowanego jako tereny zieleni oznaczone symbolem ZE; art. 15 ust. 2 pkt 6) i 9) u.p.z.p. w związku z art. 5 pkt 21) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 916, w skrócie: "u.o.p."), poprzez wprowadzenie zasad zagospodarowania sprzecznych z definicją terenów zieleni i ich charakterystyką; art. 15 ust. 3 pkt 3) u.p.z.p., poprzez nieokreślenie granic terenu zieleni oznaczonego symbolem ZE (10 ZE), zwłaszcza brak wartości granicznej minimalnej, jak i górnej umożliwiającej określenie powierzchni terenu wyłączonego spod zabudowy, mimo istnienia obiektywnej potrzeby w tym zakresie; art. 10 ust. 1 pkt 7 a) i art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., poprzez brak analiz środowiskowych uzasadniających potrzebę ochrony środowiska na obszarze oznaczonym symbolem 10 ZE; zasady zaufania obywateli do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP); zasady ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W uzasadnieniu skargi poinformowała, że jest właścicielką działki nr [...], zabudowanej domem mieszkalnym, położonej w J. przy ul. [...] [...], która w Mpzp oznaczona jest symbolem - 2MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca), a ogólnie "B" jako działka budowlana i od takiej też odprowadza podatek od nieruchomości. Działka skarżącej zakwalifikowana została prawie w połowie wielkości jako teren zieleni o funkcji ekologicznej i oznaczona symbolem 10 ZE. Zdaniem skarżącej, wprowadzenie zakazu całkowitej zabudowy na terenach ZE pozostaje w jawnej sprzeczności z uzasadnieniem Mpzp, w którym się mówi, iż: "W interesie publicznym jest ochrona obszarów istotnych ze względu na walory środowiska przyrodniczego i krajobrazu (doliny wód, lasy, naturalne ukształtowanie terenu), stąd też w planie wprowadza się ochronę (m.in. przed dalszą niekontrolowaną zabudową) doliny [...], jako terenów zieleni o funkcji ekologicznej (ZE).". Wybór nadrzędnego interesu publicznego w postaci ochrony środowiska znalazł zastosowanie do jej działki, a także trzech innych działek sąsiednich, ale nie miał już zastosowania do położonych w bezpośrednim sąsiedztwie innych działek będących w ciągu korytarza ekologicznego o nr [...], [...], [...], czy [...] i kolejnych następnych, usytuowanych co istotne po tej samej stronie cieku wodnego "[...]", jak i wobec działek dalszych będących po drugiej stronnie cieku wodnego. Analiza procesu planistycznego, dokonana przez skarżącą nie daje odpowiedzi na pytanie - dlaczego niektóre z prywatnych posesji sąsiednich zostały wyłączone z terenu oznaczonego symbolem ZE? W materiałach z procesu planistycznego dostępnych na stronie BIP UM Jaworzna brak jest uwag czy wniosków właścicieli wszystkich wyłączonych z obszaru ZE działek. Zatem brak jest uzasadnienia dla przyjęcia różnych rozwiązań planistycznych wobec działek usytuowanych analogicznie. Takie działanie stanowi w przekonaniu skarżącej przekroczenie władztwa planistycznego i narusza zasadę równości obywateli wobec prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Op 174/20). Zgodnie bowiem z § 15 pkt 2.2.3. Studium (niezmienionym), ujętym w dziale zatytułowanym "Dopuszczalny zakres i ograniczenia zmian przeznaczenia terenów oraz wytyczne ich określania w miejscowych planach" zamierzano wprowadzić zakaz nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej i produkcyjnej. Co więcej, w § 15 pkt 3.3.2. Studium, w dziale "Parametry i wskaźniki urbanistyczne" założono, że w Mpzp określone zostaną konkretne wskaźniki urbanistyczne. Zdaniem skarżącej, kompleksowa analiza Studium, w zakresie § 15 pozwala przyjąć, że celem było wprowadzenie na terenach ZE ograniczeń w nowej zabudowie (zakaz zabudowy konkretnego rodzaju i przeznaczenia: mieszkaniowej, usługowej i produkcyjnej), a nie całkowitego zakazu zabudowy (por. pkt 4.4.8.). Oznacza to, że planowana przez skarżącą budowa domku narzędziowego, który należałoby traktować jak obiekt gospodarczy w rozumieniu Studium, pozostawała w zgodzie z ustaleniami samego Studium, jednak obecnie ze względu na treść § 29 ust. 2 pkt 1) i ust. 4 Mpzp nie jest możliwa. Rozbieżność jest niedopuszczalna i nie sposób ocenić jej jako nieistotnej, tym bardziej że godzi w indywidualne uprawnienia właścicielskie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2069/19). Całkowity zakaz zabudowy stoi również w sprzeczności z ustawową istotą terenów zielonych, zawartą w art. 5 pkt 21) u.o.p., według której tereny zieleni to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Definicja ta pozostaje częściowo w zgodzie z definicją terenów zieleni przyjętych w Studium. Publiczny charakter terenów zielonych wynikający z definicji ustawowej nie odpowiada zasadom zagospodarowania, jakie przewidziano w Mpzp, ani też ze stanem faktycznym. W przypadku wprowadzenia ograniczeń zabudowy terenu prywatnego, w szczególności całkowitego zakazu zabudowy istnieje w przekonaniu skarżącej obiektywna potrzeba ustalenia powierzchni, jakiej zakaz ten faktycznie dotyczy, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3) u.p.z.p. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym (por. przywołany już wcześniej wyrok WSA w Opolu z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt 11 SA/Op 174/20). Wytyczne dotyczące szerokości otuliny cieków wodnych wzdłuż cieku wodnego "[...]" zawarte zostały w Studium w § 15 pkt 4.4.3 a) i przewidywały jej minimalną szerokość - 5 m. Górna granica nie została określona ani w Studium, ani w Mpzp (w tym ostatnim nie odniesiono się nawet do szerokości minimalnej), a mimo to decyzją Prezydenta Miasta J. odmówiono skarżącej wyrażenia zgody na roboty budowlane polegające na budowie domku narzędziowego. Jedyne opracowanie pod tytułem "Prognoza oddziaływania na środowisko MPZP Pieczyska", jakie zostało udostępnione do wglądu wraz z wyłożeniem Mpzp na stronach internetowych zawiera dwa razy podanie nazwy "[...]", natomiast sporządzony do tego opracowania rysunek, strefę ochrony wyznaczył w granicach działek należących do Miasta J. i Skarbu Państwa. Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w opisanej powyżej części i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jaworznie wniosła o jej oddalenie i nie kwestionowała posiadania przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, ponieważ jest właścicielem nieruchomości objętej postanowieniami Mpzp.
Na rozprawie w dniu 11 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej akcentował, że działka nr [...] miała określone warunki zabudowy i została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę, dlatego nie jest prawdą, że dopiero Mpzp nadał jej status działki budowlanej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest uchwała nr XXI/300/2020 z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pieczyska" w Jaworznie (Mpzp).
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 u.p.z.p.
Działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W myśl przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04; z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04). Legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje nie temu podmiotowi, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego w tym trybie skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą rzeczywiście naruszać istniejący i przysługujący konkretnemu podmiotowi interes prawny w dacie podejmowania uchwały. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego podmiotu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (publ. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przy czym, w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nawet nieistotne - por. art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz. U. poz. 1777, obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 485).
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Należy powiązać je ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy, które jest kompetencją do samodzielnego i zgodnego z interesami gminy kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje zatem samodzielne ustalanie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zasady proporcjonalności.
Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń (por. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt lI OSK 518/13 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 624/17).
Na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodatkowo art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu planu), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, co na dzień podjęcia zaskarżonej w części uchwały określało wydane na podstawie art. 10 ust. 4 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), które zastąpione zostało obecnie obowiązującym od dnia 24 grudnia 2021 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404); - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.
W tym miejscu należy zaakcentować, że naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Chodzi zatem o sytuację, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 1973/14. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń (por. NSA w wyroku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 235/15).
Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2136/16, zgodnie z którym ochrona prawa własności przewidziana w art. 64 Konstytucji RP "nie może być rozumiana krańcowo, bowiem Gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy, interesu publicznego i interesu indywidualnego. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesu indywidualnego) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów" (cytat).
Poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w procesie planistycznym uwzględniania wymagają również inne niż prawo własności wartości, do których zalicza się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego.
Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych i oba interesy - indywidualny i publiczny - muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Władztwo planistyczne gminy stanowi natomiast uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości i do jej zagospodarowania, z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 698/11). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem.
Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10).
W tym aspekcie na uwagę zasługuje jednolicie prezentowany w judykaturze pogląd, że (cytat): "w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). (...) stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. (...) studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. (...) choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium" (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2992/14).
Zwrócić też należy uwagę na stanowisko, wedle którego "studium z założenia ma być aktem elastycznym, który zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Wobec tego przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym nie może być inne niż studium i niedopuszczalne jest naruszanie jego postanowień" (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 28/20).
W tym miejscu należy odwołać się do stanowiska, że dopiero przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad jego sporządzania i może prowadzić do stwierdzenia jego nieważności, zwłaszcza jeżeli inne jest przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym (por.: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Warszawa 2002, s. 86 i nast., także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt lI OSK 1794/18, oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 393/19). Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu.
Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy, a stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 43/20). A zatem, "organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy" (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 35/20).
Mając powyższe na uwadze należy zaznaczyć, że naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1973/14 i z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 235/15).
Zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia Mpzp § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m. in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art 72 i art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Jako podstawę działań w planowaniu przestrzennym uznaje się zasady zrównoważonego rozwoju oraz wymaga się zapewnienia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, czyli do pogodzenia wszystkich komponentów środowiska, gdyż ochrona środowiska przyrodniczego jest jednym z celów leżących w interesie publicznym, który musi być pogodzony z wieloma innymi celami i zadaniami jednostek samorządu terytorialnego.
Treść ustaleń Studium zawiera ogólną politykę przestrzenną, która jest dookreślona w Mpzp z uwzględnieniem warunków lokalnych, w tym również korytarza herpetologicznego jako potrzeby wolnej przestrzeni w obszarze ekologicznym.
Zapis Studium w § 15 ZE oznaczonym jako obszary zieleni o funkcji ekologiczno-krajobrazowej (Część B: Kierunki zagospodarowania przestrzennego. II. Kierunki i wskaźniki zagospodarowania terenów, strona 117 Studium) wyznacza podstawowy kierunek przeznaczenia terenów i dopuszcza tereny zieleni naturalnej, w tym użytki ekologiczne (pkt 1 lit. a) oraz zawiera parametry i wskaźniki urbanistyczne w udziale biologicznie czynnego minimum 90% obszaru wyodrębnionego na rysunku Studium (pkt 3.3.1). Ten sam § 15 w punkcie 4 określa obszary o szczególnych zasadach zagospodarowania, tak aby nie kolidować z wiodącą funkcją przyrodniczą (pkt 4.4.1. i 2). Istotnym jest, że na tym terenie inwestycje mogą być dopuszczane pod warunkiem utrzymania naturalnej biologicznej otuliny rzek i cieków w pasach o szerokości co najmniej 5 m od brzegu koryta (pkt 4.4.3). Również w § 15 pkt 4.4.8. Studium zauważono, iż istniejąca zabudowa, w tym mieszkaniowa, może podlegać rozbudowie lub nadbudowie w granicach istniejącej działki budowlanej, a także uzupełnieniu o garaże i obiekty gospodarcze.
Nie ulega wątpliwości, że część B Studium oznaczona jako Kierunki zagospodarowania przestrzennego IX. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w punkcie 2 "Ogólne wytyczne do projektów planów miejscowych" zawiera jednoznaczny zapis, iż Mpzp ma ustalać i uwzględniać kierunki zmian struktury przestrzeni określone w rozdziale B.I oraz uściślać ustalenia Studium zawarte w rozdziale B.II - przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego określonych w części A Studium, a nawet w przypadkach uzasadnionych realizacją przyjętych celów i kierunków polityki przestrzennej dopuszcza się modyfikację i uściślenie rozwiązań zawartych w dalszych rozdziałach Studium (IX pkt 2.2.1. Studium Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego).
Powyższe zapisy Studium są spójne z oznaczonymi obszarami i zasadami ochrony środowiska zawartymi w części B IV pkt 2-4 Studium dotyczącymi zasad ochrony terenów zieleni i wód.
Analiza przywołanych zapisów Studium oraz zebranych w toku procesu planistycznego dokumentów dowodzi, iż Mpzp wyznaczył granicę korytarza herpetologicznego jako potrzebę wolnej przestrzeni w obszarze ZE, w tym 10 ZE opisaną w Studium dla obszarów ekologicznych.
W rozpatrywanej sprawie, w odpowiedzi na zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia Mpzp wpłynęły wnioski mające wpływ na jego ustalenie w zakresie ochrony środowiska: Marszałek Województwa Śląskiego pismem z dnia 25 maja 2017 r. wnioskował o uwzględnienie w projekcie uwarunkowań wynikających z ustaleń Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Śląskiego 2020+, w szczególności w zakresie m.in, obszaru ochrony i kształtowania zasobów wodnych; Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. wnioskował o zamieszczenie w tekście planu następującej treści: "konieczność zapewnienia dostępu do wody przez właścicieli nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych zgodnie z art. 27 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.)" oraz "warunki grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych zgodnie z art. 27 ustawy Prawo wodne (Dz. U, z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.)", a także zwrócił uwagę na "konieczność wyznaczenia pasów ochronnych wolnych od zabudowy wzdłuż cieków szerokości min, 5 m od brzegów cieku (...)"; Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach pismem z dnia 25 maja 2017 r. wnioskował o ujęcie w opracowywanym planie następujących warunków: wydzielenie obszaru zajętego przez koryto cieku [...] i oznaczenia go jako wody płynące powierzchniowe (Wp) w granicach linii brzegów cieku, w którym wprowadzony będzie całkowity zakaz zabudowy w wyłączeniem obiektów zwieranych z realizacją programu ochrony przed powodzią oraz infrastrukturą techniczną obiektów; wyznaczenia obszaru ochronnego (zieleni łęgowej) wyznaczonego w dolinie cieku [...] na którym wprowadzony będzie: zakaz lokalizacji nowej zabudowy stałej i tymczasowej za wyjątkiem obiektów związanych z realizacją programu ochrony przed powodzią oraz infrastrukturą techniczną; zakaz grodzenia działek w odległości 1,50 m od krawędzi cieków, nakaz zapewnienia dostępu do koryta cieku".
Na podstawie dokumentu pn. "Opracowanie ekofizjograficzne do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pieczyska" w Jaworznie" (grudzień 2017 r.) określono wnioski w zakresie objętym skargą, które zostały przedstawione w dokumentacji prac planistycznych, tj. poza obszarami wskazanymi do pełnienia funkcji przyrodniczych, możliwy jest ograniczony rozwój funkcji mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami; konieczne jest wskazanie terenów, których zagospodarowanie i użytkowanie z uwagi na cechy zasobów środowiska i ich rolę w strukturze przyrodniczej obszaru, powinno być podporządkowane potrzebom zapewnienia prawidłowego funkcjonowania środowiska i zachowania różnorodności biologicznej: dolina [...] (zakaz zmian ukształtowania terenu, bezwzględna ochrona zbiorowisk przywodnych, ochrona i wzmacnianie funkcji doliny jako korytarza ekologicznego). Opracowanie to opisuje następujące uwarunkowania (w zakresie objętym skargą) do uwzględnienia w Mpzp: Dolina [...] stanowi ponadlokalny korytarz herpetologiczny - korytarz ten oznaczono na załączniku mapowym do pełnienia funkcji przyrodniczych w obszarze planu wskazuje się tereny leśne w północnej części terenu opracowania oraz dolinę [...], a jedną z kluczowych kwestii w obszarze opracowania jest zachowanie, ochrona i wzmocnienie funkcji korytarza ekologicznego doliny [...]. Dla ochrony drożności oraz warunków siedliskowych konieczne jest wprowadzenie zakazu zabudowy w obszarze doliny oraz nakazu zachowania naturalnego ukształtowania powierzchni oraz zbiorowisk przywodnych. Skutkowało to wskazaniami: zakaz zabudowy, zakaz zmian ukształtowania terenu, bezwzględna ochrona zbiorowisk przywodnych, ochrona i wzmacnianie funkcji doliny jako korytarza ekologicznego.
Granica korytarza herpetologicznego wskazana w opracowaniu ekofizjograficznym i Studium została uwzględniona w Mpzp, na podstawie opracowania sporządzonego w ramach Planu zagospodarowania przestrzennego województwa Śląskiego (granice naniesiono na rysunku Rys. A13: "Elementy struktury przyrodniczej i powijania z otoczeniem"), a dalej w Prognozie oddziaływania na środowisko, była podstawą do wyznaczenia granicy terenu mieszkaniowego oznaczonego symbolem 2MN, w którym częściowo położona jest działka skarżącej. Opracowanie ekofizjograficzne miało przełożenie na Prognozę oddziaływania na środowisko ustaleń projektowego planu miejscowego, która została pozytywnie zaopiniowana przez właściwe instytucje, a także wyłożona do publicznego wglądu wraz z projektem planu. Z powyższych względów zasady zagospodarowania terenu oznaczone symbolem 10 ZE zostały ustalone zgodnie z zasadami etapu planistycznego, według których organ powinien przeprowadzić analizę środowiskową uzasadniającą potrzebę ochrony środowiska na obszarze oznaczonym symbolem ZE (w tym 10 ZE) w tak szerokim zakresie jaki wynika z oznaczeń graficznych naniesionych na mapę. Na rysunku Mpzp w otoczeniu [...] wyznaczono granicę doliny, ale też na tym samym rysunku jasno wskazano granicę korytarza herpetologicznego, jak też linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu, w tym też tereny ZE i 10 ZE (por. legenda).
Wielkość wyznaczonego terenu dla każdego z przywołanych oznaczeń jest możliwa do ustalenia po dokonaniu obliczeń skali rysunku. W tej sytuacji zasady zagospodarowania zawarte w § 29 Mpzp są czytelne i nie pozwalają na dowolność interpretacyjną, uwzględnione zostały i dookreślone warunki lokalne, w tym przypadku korytarza herpetoiogicznego. W spawie zastosowano również art. 17 u.p.z.p, który określa poszczególne etapy sporządzenia projektu, ale też uwzględniono ogólne zasady określone w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., według których za podstawę działań należy przyjąć ład przestrzenny i zrównoważony rozwój oraz wymagania obszarów o szczególnych zasadach zagospodarowania, czyli ekofizjograficzne zawarte w mapie w skali 1:10 000 (por. część B. Kierunki zagospodarowania przestrzennego ustalenia ogólne II pkt 1-6 (studium str. 95-96 II kierunki i wskaźniki zagospodarowania terenów).
Sąd podziela poglądy doktryny, że strefy ochronne stanowią przykłady obszarów specjalnych, tworzonych na potrzeby ochrony środowiska gruntowo-wodnego, rozumianych jako przestrzeń, na której obowiązuje specyficzny reżim prawny, na których obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów (por. J. Stelmasiak, Instytucja obszaru specjalnego w materialnym prawie administracyjnym na przykładzie obszarów specjalnych o charakterze ekologicznym) oraz R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.). System Prawa Administracyjnego. Tom 7. Prawo administracyjne materialne, C.H. Beck, Warszawa 2017).
Zważywszy na poczynione powyżej rozważania, Sąd, nie podziela stanowiska skargi w zakresie niezgodności treści Mpzp z zapisami Studium.
W sprawie niniejszej nie można stwierdzić, że ingerencja w interes prawny skarżącej nastąpiła poza granicami prawa, tj. z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania Mpzp, w tym z przekroczeniem granic władztwa planistycznego i prognozy oddziaływania na środowisko jego ustaleń.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).