II SA/WR 415/23

II SA/Wr 415/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędzia WSA Adam Habuda, Protokolant: Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skarg B. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr SKO/GN-415/2/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargi w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg B. S. i R. S. (dalej: skarżący) jest wskazana w sentencji decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, organ) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. (dalej: Naczelnik) z dnia 29 marca 1989 r., nr 7420/5/89, w sprawie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie L. jako działka nr [...], z działkami nr [...], nr [...] i nr [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W piśmie z dnia 22 września 2016 r. B. S. i R. S. wnieśli o skontrolowanie prawidłowości wskazanej wyżej decyzji z dnia 29 marca 1989 r. gdyż w ich ocenie, została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest z naruszeniem art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Wnioskodawcy wyjaśnili, że obecnie są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Naruszenia art. 24 k.p.a. dopatrują się natomiast w tym, że w dacie wydania decyzji współwłaścicielem działki nr [...] oraz właścicielem nowo wydzielonej działki nr [...] był Urząd Gminy M. Zwrócili też uwagę, że ze szkicu podstawowego nr 1 z dnia 17 marca 1989 r. wynika, że zmianie uległy granice działki nr [...], której szerokość od strony drogi wojewódzkiej wynosi 14m (dotychczas 19m), a od strony działki nr [...] – 16m. Z kolei w wyniku podziału działki nr [...] pozbawiono jednego z ówczesnych współwłaścicieli tej działki - R. M. (po podziale właściciela działki nr [...]) dostępu do drogi publicznej zmniejszając równocześnie wielkość nowoutworzonej działki (udział współwłaściciela przed podziałem wynosił 1/2. Nadto naruszono prawo własności ówczesnych właścicieli działki nr [...] (której aktualnie wnioskodawcy także są właścicielami), gdyż położenie jej granic i punktów granicznych zostało zmienione, odbiegają od pierworysu i ww. szkicu podstawowego, na podstawie którego geodeta dokonał podziału działki nr [...].
Postanowieniem z dnia 22 września 2016 r. – w związku z wnioskiem B. S. – Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika (wniosek R. S. został pozostawiony bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia braków formalnych). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w świetle dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości prawomocne decyzje organów administracji mają moc wyroków sądowych. Co za tym idzie, wzruszenie decyzji Naczelnika może nastąpić wyłącznie według zasad przewidzianych przepisami prawa cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym.
W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 30 października 2017 r. nr SKO/GN-415/42/2017 Kolegium utrzymało w mocy opisane wyżej orzeczenie.
Wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 68/18, powyższe postanowienia SKO zostały uchylone. Sąd nie podzielił stanowiska organu o wykluczeniu drogi administracyjnej co do stwierdzenia nieważności omawianej decyzji.
W związku z powyższym SKO wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia i wezwało B. S. do dostarczenia umowy sprzedaży i oświadczenia o ustanowieniu hipoteki z dnia 27 stycznia 2012 r., wraz z okazanymi do tej umowy wypisami z rejestru gruntów i wyrysami z mapy ewidencyjnej.
Wraz z dokumentami na potwierdzenie prawa własności do nieruchomości wnioskodawczyni przedłożyła dokumenty znajdujące się w Sądzie Rejonowym w J. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, potwierdzające, że jej poprzednik prawny R. M. już w 1958 r. był właścicielem działki nr [...]. W ocenie B. S., z powyższej dokumentacji jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była podzielona już przed 1959 r. W księdze wieczystej dla działki [...] brak jest jakichkolwiek zmian do czasu jej zbycia w 1989 r. na rzecz kolejnych właścicieli. Z tych ustaleń wnioskodawczyni wywiodła brak podstaw do dokonania rozgraniczenia spornej działki, która już wcześniej była podzielona. Zaznaczyła, że działki nr [...] i nr [...] stanowiły gospodarstwo rolne, zaś na gruncie ówcześnie obowiązującego prawa polskiego (rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1968 r.) przenoszenie własności, znoszenie współwłasności, podział i dziedziczenie gospodarstw rolnych podlegały specjalnym regulacjom i ochronie – co nie zostało uwzględnione w postępowaniu zakończonym decyzją o rozgraniczeniu.
B. S. wnosząc dodatkowe uwagi i materiały dowodowe podniosła, że w sprawie została wypełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. gdyż decyzja Naczelnika w dniu jej wydania była niewykonalna i ma charakter trwały – do dnia dzisiejszego bowiem nie wytyczono na gruncie nowych punktów granicznych i nie wytyczono nowego przebiegu granic. Właściciele, którzy nabyli działkę [...] w 1989 r. jako gospodarstwo rolne, użytkowali ją w granicach wynikających ze stanu posiadania ich poprzedników. Ustalone wówczas punkty graniczne – jak wskazała wnioskodawczyni – istnieją do dziś. Okoliczności te zaś potwierdza zawiadomienie z dnia 13 lutego 2015 r. o czynnościach wznowienia, na zlecenie Gminy M., znaków granicznych dotyczących działek nr [...] i nr [...]. Czynność ta nie została wykonana – termin jej wykonania został wyznaczony na 31 grudnia 2020 r.
Ponadto wnioskodawczyni zwróciła uwagę na analizę dokumentacji dotyczącej rozgraniczenia działki nr [...], dokonaną przez Starostwo Powiatowe w J., która potwierdza szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego w toku procedury rozgraniczenia dokonanego w 1989 r. Mianowicie protokół graniczny z 29 marca 1989 r. nie stanowi zgodnego oświadczenia woli, gdyż na jego drugiej stronie znajduje się opis granic, które w tym dniu nie istniały. Poza tym w protokole zawarte jest stwierdzenie geodety o granicach przebiegających niezgodnie z dokumentami ewidencyjnymi. Geodeta niezgodnie z prawem zmienił wielkość udziału pierwszych właścicieli. W dokumentacji rozgraniczeniowej brak jest wypisów i wyrysów potwierdzających wielkość, położenie granic i spokojnego stanu posiadania pozostałych działek w czasie rozgraniczenia, których decyzja też dotyczyła. Wnioskodawczyni zwróciła również uwagę na brak podpisu pierwszego właściciela na protokole mimo, że jest wymieniony wśród osób obecnych w trakcie procedury rozgraniczenia. Z kolei geodeta, który podpisał protokół, potwierdził nieprawdę, gdyż granice te nie zostały wówczas wytyczone na gruncie, a nadto ich wytyczenia dokonano niezgodnie z prawem.
Wnioskodawczyni podniosła także, że wydając decyzję z 1989 r. Naczelnik zatwierdził ustalone w toku postępowania rozgraniczeniowego granice zewnętrzne działki nr [...] na odcinku z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] bez przeprowadzenia analizy prawidłowości przebiegu tych granic – do czego był zobowiązany – mimo, że w protokole granicznym stwierdzono, że granice te przebiegają niezgodnie z dokumentami ewidencyjnymi i pierworysem. Autorka pisma zwróciła uwagę na szybkość procedury, w której powyższa decyzja została wydana. W dniu 15 marca 1989 r. wydano postanowienie o wszczęciu postępowania, które zostało doręczone stronom 19 marca 1989 r. Termin stawienia się stron wyznaczono na 29 marca 1989 r., w tym samym dniu został sporządzony protokół graniczny i wydana decyzja. Zdaniem wnioskodawczyni świadczy to o braku zbadania zgodności granicy z dokumentacją ewidencyjną.
Decyzją z dnia 24 lipca 2019 r. nr SKO/GN-415/9/2019 Kolegium umorzyło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uznając, że B. S. nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do inicjowania postępowania nadzwyczajnego.
Na skutek skargi wnioskodawczyni Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 689/19 uchylił opisaną wyżej decyzję Kolegium stwierdzając, że B. S. ma w sprawie interes prawny. Skarga kasacyjna na to orzeczenie wywiedziona przez SKO została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2580/20.
W toku dalszego postępowania SKO decyzją z dnia 20 września 2021r., nr SKO/GN-415/39/2021 orzekło o umorzeniu z mocy prawa postępowania nieważnościowego. Organ powołał się na art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491 – dalej: ustawa nowelizująca), zgodnie z którym, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 617/21, w którym Sąd stwierdził, że wskazany przepis w niniejszej sprawie nie miał zastosowania, gdyż postępowanie zostało wszczęte przed upływem 30 lat. W ocenie Sądu, nie mogło też znaleźć zastosowania wprowadzone ww. nowelizacją unormowanie art. 158 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W związku z powyższym rozpoznając merytorycznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu, w pierwszej kolejności SKO poczyniło uwagi ogólne co do tego trybu nadzwyczajnego. Następnie przywołało przepisy będące podstawą prawną badanej decyzji, zawarte w dekrecie z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1948, Nr 53 poz. 298 - uchylonego z dniem 1 lipca 1989 r., zwanego dalej: "dekretem") i stwierdziło, że powyższy akt prawny przewidywał trzy sposoby zakończenia sprawy o rozgraniczenie, w tym w drodze odpowiedniej decyzji organu administracyjnego – w razie braku sporu (art. 8 ust. 1). Decyzję otrzymali do wiadomości zainteresowani, wymienieni przez organ z imienia i nazwiska.
Kolegium zauważyło, że ze znajdującego się w aktach protokołu z dnia 14 marca 1989 r. z okazania granic działki nr [...] wynika, że granice tej działki na gruncie są niezgodne z danymi ewidencyjnymi. Okoliczność ta była przyczyną wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.
Do przeprowadzenia czynności ustalenia granic ww. nieruchomości upoważniono S. W. Zgodnie z treścią protokołu granicznego z dnia 29 marca 1989r. sporządzonego celem rozgraniczenia i podziału działki nr [...] obecni w ww. dniu przy ustalaniu granic byli: R. M., P. K., S. R., E. N., J. S., M. D., J. W., S. P., Z. H., K. W., E. D., J. D., H. A., W. Z., J. P., R. W., S. D., S. W.(1), M. W., A. W. oraz przedstawiciel Urzędu Gminy M. oraz dwóch przedstawicieli Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych Rejonowego Oddziału w J. - geodeta K. W.(1) i S. W. W protokole granicznym z 29 marca 1989 r. , w cz. A opisano granice istniejące na gruncie odnośnie działki nr [...] oraz działek sąsiednich ([...], [...] i [...]). W tym miejscu protokołu zawarto również część graficzną, która w czytelny sposób obrazuje poszczególne punkty graniczne. W części tej wskazano również na dodatkowe punkty odnoszące się do podziału działki nr [...] - tj. pkt.: [...], [...], [...] i [...], które - jak wskazano - zastabilizowano palikami drewnianymi. W części graficznej ukazano je kolorem czerwonym. Ta część graficzna protokołu wskazuje również na podział działki nr [...], stanowiącej współwłasność Gminy M. i R. M. w udziałach po 1/2, na działkę nr [...] z adnotacją "Urząd Gminy M." i nr [...] z adnotacją "R. M.". [...] Na następnej stronie protokołu wskazano z kolei, że przy dochodzeniach, czy wyżej opisane granice zgadzają się z dokumentami katastralnymi stwierdzono, iż na odcinku między punktami nr [...], [...], [...], [...] (tj. na granicy działek: [...], [...] oraz [...] - przyp. Kolegium) granica przebiega niezgodnie z dokumentami ewidencyjnymi. Dalej podniesiono, że na odcinku między punktami nr [...], [...], [...] (tj. na granicy działek: [...], [...], [...] - przyp. Kolegium) granica przebiega niezgodnie z pierworysem. Ponadto, na odcinku między punktami nr [...], [...], [...], [...], [...] (tj. na granicy działek: [...], [...], [...] - przyp. Kolegium) granica jest także niezgodna z pierworysem. Pod powyższym zawarto następującą treść: ,Jako interesowani oświadczamy, że wyżej opisane granice uznajemy za prawnie obowiązujące w stosunku do naszych sąsiadów i pod warunkiem nie tworzenia na nich nowych załamań, zgadzamy się na wykopanie nowych graniczników na tych granicach". Dalej z protokołu wynika, że został on przeczytany, przyjęty i podpisany. Pod ww. treścią protokół ten został podpisany przez obecnych w czynnościach. Pozycje od nr 2 do nr 22 zostały podpisane, przy nr 1 brak jest podpisu. Z kolei w cz. B protokołu pn. "Nowe granice" opisano, w jaki sposób przebiegają granice podziału działki nr [...] na nr. [...] i [...] (od pkt. nr [...], przez pkt. nr. [...] i [...] do pkt. nr [...]). Poza powyższą dokumentacją w aktach sprawy znajduje się ponadto szkic polowy nr [...] z dnia 31 marca 1989 r. obrazujący ustalone w protokole punkty graniczne oraz podział działki nr [...] oraz szkic podstawowy nr [...] z dnia 14 marca 1989 r. dla działki nr [...]. Szkic podstawowy zawiera objaśnienia, z którego wynika, iż kolor czarny odnosi się do liczby "pomiaru pierwotnego z 1958 r. z operatu odnowienia ewidencji gruntów", zaś kolor czerwony to liczba "pomiaru uzupełnień", graficznie z pierworysu 1:4000 z 1958 r.". W aktach znajduje się również szkic wyznaczenia projektowanych działek - tj. nr [...] i nr [...]; ponadto sprawozdanie techniczne z dnia 31 marca 1989 r. z rozgraniczenia i podziału oraz obliczenie powierzchni w użytkach działek nr [...] i nr [...] z dnia 31 marca 1989 r.
W oparciu o powyższą dokumentację Kolegium uznało, że decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia 29 marca 1989 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Organ odniósł się także do podnoszonych w toku postępowania przez wnioskodawczynię zarzutów dotyczących niezgodności z prawem decyzji rozgraniczeniowej jak również podziału działki nr [...] na działkę nr [...] i nr [...].
Co do zarzutu wskazującego, że badana decyzja rażąco narusza art. 24 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy wyłączeniu od udziału w postępowaniu podlega pracownik organu administracji publicznej, który jest jednocześnie stroną postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie to nie Naczelnik Gminy M. był stroną postępowania, a sama Gmina jako współwłaściciel działki nr [...].
Następnie wskazał, że w świetle akt sprawy, pozbawione uzasadnienia jest stanowisko wskazujące na istnienie sporu granicznego. Zdaniem Kolegium, nie może o tym świadczyć wyłącznie brak podpisu pod oświadczeniem o przeczytaniu, przyjęciu i podpisaniu protokołu granicznego przez ówczesnego współwłaściciela działki nr [...] – R. M., skoro podpisy w tym protokole złożyły wszystkie pozostałe strony i uczestnicy postępowania (wymienieni w protokole od pkt 2- do pkt 22) a w treści tego protokołu nie odnotowano żadnych zastrzeżeń zgłoszonych przez uczestniczących w czynności osób. Istotne także jest, że w trakcie postępowania żadna ze stron nie składała oświadczenia kwestionującego zasadność tego postępowania i jego przebiegu, zaś od decyzji nie wniesiono odwołania.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów kwestionujących przebieg granicy zewnętrznej działki nr [...] z działkami z nią sąsiadującymi, SKO zastrzegło, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie dokonuje się żadnych nowych ustaleń w kwestiach merytorycznych, objętych właściwością organu wydającego kwestionowaną decyzję. SKO nie jest zatem uprawnione - w ramach postępowania nadzwyczajnego - do gromadzenia lub uzupełniania dowodów i badania, czy granice w ramach rozgraniczenia zostały wyznaczone prawidłowo, a jedynie, czy decyzja wydana w tym przedmiocie nie zawiera wyjątkowo ciężkiej wady. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że zarzuty stawiane przez B. S. wobec decyzji rozgraniczeniowej w istocie zmierzają do powtórnej weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego oceny, a w konsekwencji, do ponownego rozpoznania co do istoty, sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną.
Kolegium zaznaczyło, że ocena decyzji o rozgraniczeniu w oparciu o przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wykazała, że decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu prawidłowego – stosownie do przepisów dekretu – postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto decyzja ta została oparta na dokumentach, które nie były kwestionowane przez strony postępowania rozgraniczeniowego. Ich analiza w toczącym się aktualnie postępowaniu również nie budzi wątpliwości organu.
Za niezasadne uznano również zarzuty wnioskującej wskazujące na nieistnienie, w jej ocenie, działki nr [...] na dzień wydania kwestionowanej decyzji rozgraniczeniowej. Jak bowiem wynika z pism wnioskującej, w szczególności z pisma z dnia 11 sierpnia 2020 r., do którego B. S. dołączyła szereg dokumentów (vide: załącznik nr 1 - nr 13), działki nr [...] i nr [...] powstały już w latach pięćdziesiątych po podziale działki nr [...].
Zdaniem Kolegium przedłożone przez wnioskującą dokumenty nie stanowią bezspornego i jednoznacznego dowodu za takim stanowiskiem. W konfrontacji z dokumentacją zgromadzoną w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie można bowiem uznać za słuszne twierdzenia, że działka nr [...] w 1989 r. nie istniała, a w konsekwencji nie można było dokonać rozgraniczenia jej granic jak również dokonać jej podziału. Ewentualne badanie podnoszonej przez wnioskującą kwestii przekracza również możliwości organu w niniejszym postępowaniu o nadzwyczajnym charakterze.
Kolegium wyjaśniło także, że kwestionowana decyzja rozgraniczeniowa nie mogła w swej treści zawierać rozstrzygnięcia co do podziału działki nr [...], albowiem podziału nieruchomości dokonuje się w oparciu o inne przepisy prawa i podział ten zatwierdzany jest odrębnie. Fakt, że w aktach sprawy brak jest decyzji w tym przedmiocie nic w sprawie nie zmienia, skoro niniejsze postępowanie nadzwyczajne dotyczy wyłącznie decyzji wydanej na podstawie dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości.
Badając podniesione przez stronę zarzuty Kolegium nie dopatrzyło się podstaw do stwierdzenia nieważności spornej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzja ta była wykonalna – na jej podstawie bowiem dokonano rozgraniczenia. Wprawdzie w ocenie wnioskującej nie wytyczono nowych punktów granicznych i nowego przebiegu granic, jednak SKO zauważyło, że postępowanie rozgraniczeniowe nie było wszczęte i prowadzone w celu wyznaczenia nowych punktów granicznych na zewnętrznej granicy działki [...] z działkami sąsiednimi. Postępowanie to prowadzone było z uwagi na to, że analiza dokumentacji (pierworys) i danych ewidencji przedmiotowych gruntów wykazała niezgodność z granicą działki na gruncie, na co Naczelnik wskazywał w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego z dnia 15 marca 1989 r. Stąd SKO wywiodło, że w powyższym postępowaniu przeprowadzona była analiza dokumentacji, której rezultatem stała się konieczność ustalenia granicy. Zauważyło przy tym, że zgodnie z kwestionowaną decyzją, jedną z podstaw jej wydania był przepis art. 6 ust. 2 dekretu, na mocy którego granicę ustalano według zgodnego oświadczenia stron w sytuacji, gdy nie tylko brakowało znaków, śladów granicznych, planów i dokumentów, ale również wtedy, gdy były one niewystarczające lub sprzeczne.
Badając przedmiotową decyzję na tle przesłanek stwierdzenia nieważności, SKO stwierdziło, że nie zostały wypełnione przesłanki zarówno powołane przez wnioskującą, jak i pozostałe wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że ww. akt nie został wydany bez podstawy prawnej – podstawę stanowił art. 8 ust. 1 dekretu, nie dotyczył też sprawy, która wcześniej byłaby rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Decyzja rozgraniczeniowa została również skierowana do osób będących stronami tego postępowania, a jej wykonanie nie mogło wywołać czynu zagrożonego karą. Decyzja też nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Z powyższych powodów SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu z dnia 29 marca 1989 r.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem B. S. oraz R. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, oprotestowali je składając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odrębne skargi. Skarga B. S. została zarejestrowana pod sygn.akt II SA/Wr 415/23 a skarga R. S. pod sygn.akt II SA/Wr 416/23.
B. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1, at. 10 § 1, art. 12, art. 28, at. 35, art. 75, art. 76 § 1, art. 77 § 1, 2 i 4, at. 78 § 1, art. 79a, art. 80-81a, art. 105 §1, art.135, art. 145, art. 156, art. 158 § 1, art. 159 k.p.a., a także konstytucyjnego prawa własności z art. 64 § 3 Konstytucji RP, wynikającego z ksiąg wieczystych działek nr [...] i nr [...] oraz innych działek, zasady demokratycznego państwa prawa zgodnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz przepisów art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: kc). W ocenie skarżącej, powyższe naruszenia miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błąd w ustaleniach Kolegium. Organ nie dostrzegł bowiem, że Naczelnik stwierdził prawomocność spornej decyzji z dniem 15 marca 1989 r., w sytuacji, gdy została ona wydana dopiero 29 marca 1989 r., co wprowadziło strony w błąd i wykluczyło możliwość wniesienia odwołania. Błędnie też organ przyjął, że przedmiotem tej decyzji była działka nr [...], podczas gdy z dokumentacji przedłożonej przez skarżącą wynika, że działki takiej nie ma, są natomiast działki nr [...] i nr [...]. Tym samym, to jest z uwagi na brak przedmiotu rozgraniczenia, decyzja była niewykonalna w sposób trwały.
Zdaniem skarżącej rażącym naruszeniem prawa było wydanie decyzji z 1989 r. w oparciu o przepis art. 6 pkt 2 dekretu, podczas gdy obowiązujące wówczas prawo geodezyjne ustalało ściśle zasady rozgraniczenia i pierwszeństwo miały wszelkie ślady, znaki graniczne oraz istniejąca dokumentacja geodezyjna.
Skarżąca ponownie wskazała na podstawy do wyłączenia ze sprawy Naczelnika Gminy M. na podstawie art. 24 § 1 i art. 25 k.p.a. i błędne stanowisko SKO, że to Gmina M. była stroną postępowania jako współwłaściciel działki nr [...], a nie Naczelnik. Zwróciła też uwagę, że w ocenianej decyzji z 29 marca 1989 r. Naczelnik nie powołał i nie zatwierdził granic z działką drogową nr [...] mimo, że geodeta w protokole granicznym wyznaczał punkty nr [...], [...], [...] i [...] oraz zmieniał przebieg linii granicznej działki nr [...] z działkami [...], [...] i [...]. Ponadto o postępowaniu rozgraniczeniowym nie zawiadomiono należycie właściciela działki nr [...] oraz innych stron postępowania – właściciela działki nr [...].
Podniesiono również, że w postępowaniu rozgraniczeniowym Naczelnik działał na korzyść właścicieli działki nr [...] – żona właściciela tej działki była bowiem pracownikiem Urzędy Gminy M. Skarżąca zauważyła, że na podstawie zebranej dokumentacji i stanu faktycznego, Gmina użytkowała część nieruchomości nr [...] od strony działki nr [...] poprzez korzystanie z infrastruktury technicznej (szamba i śmietnika) w pasie 5m stanowiącym dla Gminy dostęp do drogi publicznej. Pas ten został przekazany na rzecz działki nr [...]. Ponadto według protokołu granicznego działka nr [...] miała [...] ha, zaś po podziale na równe części działki [...] miała [...] ha, a działka [...] – [...] ha. Znacznemu pomniejszeniu uległa też działka nr [...] – z [...] ha na [...] ha, co spowodowało pogorszenie funkcjonalności prowadzonego na tej działce gospodarstwa rolnego oraz całkowitą utratę takiej funkcjonalności przez działkę nr [...]. W powyższym skarżąca upatruje szkodę Skarbu Państwa jako ówczesnego współwłaściciela tej działki, co stanowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a.
Opisane wyżej zmniejszenie działek skarżąca zakwalifikowała jako ograniczenie prawa własności, a tym samym naruszenie art. 64 § 3 Konstytucji RP. Zwróciła przy tym uwagę, że dokonane decyzją Naczelnika rozgraniczenie pozbawiło działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej i możliwości wejścia do budynku, ponieważ nowe granice zostały wyznaczone po ścianach budynku z trzech stron – co stanowiło naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżąca podniosła nadto, że zaskarżona decyzja narusza: 1/ zasadę prawdy obiektywnej poprzez nieuwzględnienie przez SKO wniosków dowodowych, szczególnie dokumentów z ksiąg wieczystych oraz okoliczności ograniczenia prawa własności; 2/ zasadę zaufania do władzy publicznej poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika i załatwienia sprawy zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności; 3/ zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadę równości poprzez stawianie organów państwa w uprzywilejowanej sytuacji nierespektowania obowiązujących przepisów prawa.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, wyeliminowanie w całości decyzji Naczelnika z 29 marca 1989 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła powyższą argumentację z przytoczeniem orzecznictwa sądowego.
W skardze wniesionej przez R. S., zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wr 416/23, pełnomocnik sformułował pod adresem Kolegium zarzuty naruszenia:
1/ art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z dnia 29 marca 1989r., podczas gdy decyzja ta została zredagowana z rażącym naruszeniem przepisu 107 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającym na wskazaniu w rozstrzygnięciu jako przedmiotu rozgraniczenia nieistniejącej działki nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do trwałej niewykonalności przedmiotowej decyzji od dnia jej wydania;
2/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 marca 1989r pomimo, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie:
- art. 6 ust. 2 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości przez dowolne ustalenie granic działki nr [...] na mocy oświadczenia stron, podczas gdy art. 6 ust. 1 wprowadza zasadę bezwzględnego pierwszeństwa ustalania granic w oparciu wszelkie ślady, znaki graniczne oraz istniejące dokumenty geodezyjne które mają moc dowodową przy ustalaniu granic zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy wydanym w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości o mocy dowodowej planów i dokumentów przy ustalaniu granic nieruchomości z dnia 10 listopada 1948 r. (Dz.U. Nr 55. poz. 439),
- art. 5 ust. 1 pkt 3 dekretu w zw. z art. 1 i art. 18 dekretu przez brak oznaczenia i utrwalenia granic na gruncie i ujawnieniu ich w księgach wieczystych;
- art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przez wydanie decyzji przez Naczelnika Gminy M., który jako reprezentant współwłaściciela działki nr [...], Gminy M. podlegał wyłączeniu z mocy prawa od udziału we wszczętym na swój własny wniosek, postępowaniu sprawie rozgraniczenia przedmiotowej działki.
Pełnomocnik zarzucił także organowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, w szczególności poprzez:
a. pominięcie przedłożonych przez wnioskodawców dokumentów urzędowych, z których wynika, że działka nr [...] została podzielona na działkę [...] i [...] w 1958r.,
b. niewyjaśnienie czy w aktach sprawy rozgraniczeniowej znajduje się potwierdzenie skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, wystosowanego przez geodetę wezwania do stawiennictwa na gruncie oraz decyzji Naczelnika, ówczesnemu właścicielowi działki nr [...] R. M.,
c. nieuwzględnienie dokumentacji znajdującej się w aktach niniejszej sprawy, która potwierdza, że wydanie decyzji Naczelnika spowodowało niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutek w postaci naruszenia prawa własności właściciela działki nr [...] polegającego na zmniejszeniu powierzchni działki nr [...].
Zarzucając powyższe autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerne wywody wskazujące na zasadność podniesionych zarzutów z powołaniem orzecznictwa sądowego.
W odpowiedzi na obie skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W odniesieniu do obu skarg stanowisko zajął uczestnik postępowania Gmina M., która w piśmie procesowym z dnia 4 września 2023 r. wniosła o ich oddalenie. Uczestnik podniósł, że całkowicie nieuprawnione są twierdzenia skarżących o nieistnieniu działki nr [...] w dniu wydania decyzji. Zaznaczył, że celem postępowania rozgraniczeniowego była jedynie konieczność ostatecznego uregulowania i doprecyzowania danych ewidencyjnych dla działki nr [...] - co wynika z pisma z dnia 9 marca 1989 r ówczesnego Urzędu Gminy M. do WBGiTR.). Zdaniem Gminy skarżący pomijają także, że działka nr [...] powstała po podziale została nabyta przez ich poprzedników prawnych w maju 1989 r. na polepszenie ich ówczesnego gospodarstwa rolnego w granicach i o powierzchni które ustalone zostały w wyniku dokonanego podziału. Żaden z poprzednich właścicieli nie kwestionował ustalonego w 1989 r. przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...].
Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), połączył sprawy z powyższych skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Wr 415/23. Skarżący działając osobiście oświadczyli, że podtrzymują skargi wraz z zawartą w nich argumentacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych ramach kognicji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszeń, które nakazywałyby jej uchylenie.
W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że przedmiotem sądowej kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia 29 marca 1989 r. orzekającej o rozgraniczeniu. Skarżona decyzja nie była zatem wydana w wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym lecz w postępowaniu nadzwyczajnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi bowiem nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego w którym organ nie bada sprawy merytorycznie powtórnie, w tym nie gromadzi dowodów i nie czyni na ich podstawie ustaleń faktycznych. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem postępowaniem w kolejnej instancji więc takim w toku którego bada się sprawę merytorycznie. W tym nadzwyczajnym postępowaniu ustalenia organu sprowadzają się wyłącznie do tego, czy decyzja ostateczna jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., których katalog w tym przepisie jest zamknięty (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 2818/23 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co za tym idzie, co do wydanej decyzji w tym trybie nie można co do zasady skutecznie formułować zarzutów braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wadliwej oceny dowodów czy też błędnych ustaleń faktycznych. Zarzuty takie mogą być podnoszone i ewentualnie usuwane w razie ich zasadności w toku postępowania zwykłego. Nie można ich jednak kwalifikować jako naruszeń rażących (tak NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r. II OSK 2004/15, CBOSA).
Nie oznacza to oczywiście, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie może uwzględniać nowych dowodów. Musi jednak mieć na uwadze różnicę procedowania w trybie zwykłym i w trybie nadzwyczajnym, która – jak już zaakcentowano - związana jest z tym, że inne są cele przeprowadzania dowodów przez organ rozpoznający sprawę w postępowaniu zwykłym a inne przez organ nadzoru badający ważność decyzji. W związku z tym, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. czynności wyjaśniające mogą być podejmowane przez organ nadzoru w celu wyjaśnienia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości kwestionowanej decyzji, a nie na użytek ponownego rozpoznania zakończonej już sprawy.
W konsekwencji organ dokonuje oceny ważności decyzji w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w dacie wydania badanej decyzji, co nie oznacza, że nie uwzględnia się dowodów ujawnionych w postępowaniu nadzwyczajnym. Zastrzec jednak trzeba, że dowody zgromadzone w postępowaniu nadzwyczajnym nie służą wyłącznie ustaleniu stanu faktycznego istotnego dla subsumcji dokonywanej w świetle unormowania stanowiącego podstawę prawną kontrolowanej decyzji, lecz mają być wykorzystane do oceny ważności decyzji
Konieczne jest też zaakcentowanie, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., która służy ochronie takich wartości jak ochrona porządku publicznego, ochrona praw nabytych, pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tych powodów decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności, a tryb jej unieważnienia może być zastosowany wyłącznie w sytuacji bezspornego ustalenia istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Nadto wykładnia tych przesłanek – z uwagi na ochronę wartości której służy zasada trwałości decyzji ostatecznej – nie może mieć charakteru rozszerzającego, co oznacza, że nie każde naruszenie prawa może być podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1440/20 – dost. jw.). Poza tym w orzecznictwie sądowym jest już utrwalony pogląd, że po znacznym upływie czasu wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy oceniać na korzyść legalności tej decyzji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do tego, że w sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja rozgraniczeniowa z dnia 29 marca 1989 r. była dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Trafnie Kolegium przyjęło, że przy kontroli legalności decyzji o rozgraniczeniu z dnia 29 marca 1989 r. punktem odniesienia musiał był stan faktyczny i prawny z dnia wydania tej decyzji. Stan faktyczny poprzedzający wydanie wskazanej wyżej decyzji wynika z akt postępowania rozgraniczeniowego, natomiast stan prawny kształtował przywołany już wcześniej dekret z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości.
Wbrew zarzutom skarżących Kolegium dokonało prawidłowych i wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo także organ zinterpretował przepisy prawnomaterialne stanowiące podstawę wydania decyzji, które zawarte zostały we wspomnianym już wcześniej dekrecie o rozgraniczeniu obowiązującym w latach 1946-1989.
Kontrolowana decyzja o rozgraniczeniu wydana została na podstawie art. 8 ust. 1 przywołanego wcześniej dekretu. Wskazany przepis stanowi, że po dokonaniu czynności wymienionych w art. 4-6 powiatowa władza miernicza orzeka o rozgraniczeniu. Z akt sprawy wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte zostało na wniosek Skarbu Państwa jako współwłaściciela działki nr [...], po stwierdzeniu podczas czynności okazania granic, że przebieg granicy ww. działki nie odpowiada stanowi ujawnionemu w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. dekretu postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się na wniosek osób zainteresowanych, zatem przyjęty tryb wszczęcia postępowania nie naruszał prawa. Decyzję o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego organ podaje do wiadomości stronom (art. 4 ust. 2 dekretu) co w niniejszej sprawie także miało miejsce. Postanowieniem z dnia 15 marca 1989 r. organ wszczął postępowanie rozgraniczeniowe o czym zawiadomiono właścicieli działki nr [...] oraz właścicieli działek nr [...], nr [...], nr [...]. Lektura akt wskazuje, że właściwa władza miernicza – tu naczelnik gminy – zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu wyznaczył geodetę do przeprowadzania czynności rozgraniczeniowych, który wezwał strony do stawienia się na gruncie osobiście lub przez pełnomocnika w dniu 29 marca 1989 r. W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające doręczenie przez geodetę stosowanych zawiadomień. Z protokołu granicznego spisanego w dniu 29 marca 1989 r. wynika, że przy ustaleniu granic obecni byli właściciele działek nr [...], [...], [...] oraz współwłaściciel działki nr [...] – Skarb Państwa reprezentowany przez upoważnionego pracownika Urzędu Gminy. Wobec braku podpisu pod protokołem współwłaściciela działki nr [...] R. M. przyjąć należy, że nie brał on udziału w czynnościach, pomimo, że został w nim wymieniony. Wobec treści art. 5 ust. 3 dekretu nieobecność jednej ze stron mimo, że została wezwana, nie wstrzymywała czynności mierniczego. Wyznaczony geodeta przeprowadził zatem czynności na działce nr [...] celem ustalenia granic oraz sporządził protokół graniczny. Protokół obejmuje opis granic działki nr [...] i działek sąsiednich istniejących na gruncie. Zawiera także szkic który obrazuje poszczególne punkty graniczne. W tej części protokołu wskazano również na dodatkowe punkty w związku z planowanym podziałem działki nr [...] - tj. pkt.: [...], [...], [...] i [...], które, jak wskazano, zastabilizowano palikami drewnianymi – zaznaczono je kolorem czerwonym. Z protokołu granicznego wynika, że przy dochodzeniach, czy opisane granice zgadzają się z dokumentami katastralnymi stwierdzono, że na odcinku między punktami nr [...], [...], [...], [...] (tj. na granicy działek: [...], [...] oraz [...]) granica przebiega niezgodnie z dokumentami ewidencyjnymi. Zaznaczono także, że na odcinku między punktami nr [...], [...], [...] granica przebiega niezgodnie z pierworysem podobnie jak na odcinku między punktami nr [...], [...], [...], [...], [...] (tj. na granicy działek: [...], [...], [...].). Strony uczestniczące w czynności podpisały oświadczenie, że opisane w protokole granice uznają za prawnie obowiązujące w stosunku do swoich sąsiadów. W oparciu o tak dokonane czynności Naczelnik wydał decyzję orzekającą o zatwierdzeniu ustalonych protokolarnie w toku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego granic zewnętrznych działki nr [...], położonej we wsi L., gmina M. na odcinku przylegającym do działek nr: [...], [...], [...].
Mając na uwadze opisane okoliczności jak też biorąc pod uwagę brzmienie przepisów dekretu o rozgraniczeniu Sąd zgodził się z oceną Kolegium, że w niniejszej sprawie możliwe było zakończenie postępowania decyzją rozgraniczeniową wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu. Trafnie wywiodło Kolegium, że dekret o rozgraniczeniu przewidywał trzy sposoby zakończenia sprawy o rozgraniczenie: po pierwsze, w razie braku sporu - w drodze odpowiedniej decyzji organu administracji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1, po drugie, w razie sporu - albo w drodze zawarcia ugody (art. 7 ust. 1 i 2) albo w razie jej niezawarcia - przez przekazanie sprawy sadowi (art. 7 ust. 3). Wydanie decyzji o rozgraniczeniu możliwe więc było tylko w przypadku braku sporu, po dokonaniu czynności określonych w 4-6 dekretu. W niniejszej sprawie, jak wskazują akta sprawy, przesłanki te zostały spełnione.
Według art. 6 ust. 1 dekretu, przy ustaleniu granicy bierze się pod uwagę ślady graniczne, odpowiednie plany i dokumenty oraz punkty dowiązania. Jeżeli brak jest danych wymienionych w ust. 1 lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się granicę mocą zgodnego oświadczenia obu stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie złoży (ust. 2 ww. przepisu). Z treści protokołu granicznego wynika, że granica ustalona w terenie na odcinku pomiędzy punktami [...], [...], [...], [...] (tj. na granicy działek: [...], [...] oraz [...]) przebiega niezgodnie z dokumentami ewidencyjnymi, na odcinku między punktami nr [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...] niezgodnie także z pierworysem. Treść protokołu granicznego wskazuje zatem, że geodeta, zgodnie z przywołanym przepisem, dochodził do ustalenia granicy przy uwzględnieniu odpowiednich planów i dokumentów. Okazało się jednak, że granice wynikające z ewidencji oraz z pierworysu są sprzeczne z istniejącymi. W tej sytuacji granicę ustalono na mocy zgodnego oświadczenia stron uczestniczących w czynnościach jej ustalenia – co zgodne jest z art. 6 ust. 2 dekretu. Ustalenie granicy w oparciu o ten przepis wymagało jej zaakceptowania przez wszystkie podmioty uczestniczące w czynności jej ustalenia. Z protokołu granicznego wynika, że wymóg ten także został spełniony - wszystkie podmioty uczestniczące w tej czynności wyraziły zgodę na przebieg granicy wskazany w protokole, czego wyrazem było podpisanie protokołu bez uwag.
W tej sytuacji trafnie Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie brak jest jednoznacznych przesłanek do przyjęcia jako uzasadnionego twierdzenia, że nie zaistniały warunki do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie art. 8 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 lub 2 dekretu. Należy zgodzić się z Kolegium, że wobec braku sporu granicznego organ mógł zakończyć postępowanie rozgraniczeniowe decyzją o której stanowi art. 8 ust. 1 dekretu.
Odnosząc się natomiast do zarzutów wskazujących na występowanie przesłanek nieważności, Sąd nie zgodził się twierdzeniem skarżących, że decyzja Naczelnika wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co wypełniałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty powyższe powiązane zostały z nieuwzględnieniem przez SKO danych, które wynikały z dokumentacji przedłożonej przez skarżącą w toku postępowania nieważnościowego, mającej wykazać, że działka nr [...] w dacie wydania decyzji o rozgraniczeniu nie istniała, gdyż już w 1958 r. podzielona została na działki nr [...] i [...] (dokumenty załączone do pisma z dnia 6 kwietnia 2019r. oraz pisma z dnia 11 sierpnia 2020r., w tym orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia 16 września 1958r. o wykonaniu aktu nadania, z 13 lipca 1957 r., zapisy w rejestrze pomiarowym nr [...] wsi L., gr. M., pow. J., woj. W. sporządzonym przez mierniczego A. S. w 1958r., dot. ogółem wsi L., mapa całego obrębu L., według stanu na dzień 16 stycznia 1986 r.). Podniesione zostało wręcz całkowite pominięcie tych dowodów i naruszenie przez Kolegium art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zarzuty takie nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw. Kolegium nie pominęło bowiem żadnych z udostępnionych przez skarżących dokumentów. Wręcz przeciwnie – organ wydając zaskarżoną decyzję dowody te zbadał i poddał ocenie. To, że nie uznał ich za wystarczające do stwierdzenia, że przedmiot rozgraniczenia – działka nr [...] – nie istniał w dacie wydania decyzji z dnia 29 marca 1989 r. nie oznacza, że dowody przedłożone przez strony w toku postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zostały pominięte, tyle tylko, że ocena ich mocy dowodowej dokonana przez SKO jest odmienna od oczekiwanej przez skarżących.
W tym miejscu zaznaczyć także trzeba, że Sąd zgadza się oceną organu, że dowody te, dotyczące stanu jaki istniał w latach 1958 i 1986, nie mogły zostać uznane za wystarczające dla przyjęcia, że w dacie dokonania rozgraniczenia działka nr [...] nie istniała. Z dokumentów tych taka okoliczność w sposób jednoznaczny nie wynika. Nie odnoszą się one bowiem do stanu istniejącego w marcu 1989 r. Mogą więc stanowić jedynie potwierdzenie dla stanu zaistniałego w ewidencji we wskazanych wyżej latach – tj. w 1958 i 1986 r. Nie stanowią zatem wystarczającego dowodu dla podważenia, wynikającego z akt, stanu ustalonego w postępowaniu rozgraniczeniowym na dzień jego wszczęcia i zakończenia. SKO dysponowało uwierzytelnionymi kopiami dokumentów z postępowania rozgraniczeniowego, zawierającymi dokumentację przyjętą do ewidencji gruntów która potwierdzała istnienie działki nr [...] na dzień orzekania organu – między innymi, w aktach znajduje się przyjęty do ewidencji gruntów wykaz zmian gruntowych z marca 1989 r., w którym jako stan dotychczasowy wskazano działkę nr [...]. Faktu istnienia działki nr [...] nie kwestionował także żaden z uczestników postępowania rozgraniczeniowego. Dysponując takimi dokumentami organ nadzoru, nie był więc zobowiązany do czynienia dodatkowych ustaleń faktycznych dla potwierdzenia faktu istnienia działki nr [...] w dacie wydania decyzji o rozgraniczeniu. Co więcej, w postępowaniu nadzwyczajnym, do takich czynności procesowych Kolegium nie było uprawnione. Jak już wcześniej zaznaczono, w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma proceduralnej możliwości poszerzanie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zwykłym. Stoi temu na przeszkodzie przede wszystkim wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji ostatecznych, które objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Jeżeli więc w postępowaniu nieważnościowym brak jest jednoznacznych dowodów podważających ustalenia zawarte w decyzji ostatecznej, to ten brak stanowi negatywną przesłankę do wzruszenia tej decyzji. Rolą Kolegium w postępowaniu nieważnościowym nie jest bowiem rekonstruowanie od nowa stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją rozgraniczeniową lecz ocena legalności badanego rozstrzygnięcia w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności, jednak realizacja tego obowiązku dowodowego nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności niepewnych, wątpliwych czy też spornych. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być bowiem stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2014/20 dost. jw.).
W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać zarzuty wskazujące, że decyzja Naczelnika Gminy z 1989 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. gdyż nie zawiera jednego z konstytutywnych elementów decyzji - czyli prawidłowego oznaczenia nieruchomości która była przedmiotem rozgraniczenia, co powoduje także wadliwość oznaczenia przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami. Analiza treści rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji wskazuje, że zawiera ona wszystkie elementy wymagane treścią art. 107 § 1 k.p.a. W szczególności decyzja zawiera oznaczenie nieruchomości między którymi orzeczono o rozgraniczeniu i brak uzasadnionych podstaw do kwestionowania prawidłowości ich oznaczenia geodezyjnego przyjętego w decyzji. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że decyzja o rozgraniczeniu nie mogła być zredagowana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. choćby z tego względu, że przepis w marcu 1989 r. jeszcze nie obowiązywał.
Idąc dalej, na skutek nieuznania powyższych zarzutów, nieuzasadniony okazał się również zarzut oparty na powyższej argumentacji, wskazujący na wydanie decyzji trwale niewykonalnej ze względu na wadliwe oznaczenie nieruchomości oraz błędne wskazanie granicy.
W podobny sposób Sąd ocenia podniesiony przez pełnomocnika skarżącego zarzut niepoczynienia przez SKO ustaleń celem wyjaśnienia, czy w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i o "rozprawie" granicznej, ówczesnemu współwłaścicielowi działki nr [...] R. M. W aktach administracyjnych dokumentujących postępowanie rozgraniczeniowe znajdują się bowiem potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień o wszczęciu postępowania oraz o rozprawie granicznej pochodzących od wszystkich uczestników postępowania, w tym od R. M. Fakt, że podpis na zaadresowanym do niego zwrotnym potwierdzeniu odbioru jest nieczytelny, nie oznacza, że doręczenie nie było skuteczne. Nadzwyczajny tryb administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności ani tym bardziej postępowanie sądowoadministracyjne nie jest natomiast postępowaniem, w którym organ, czy też Sąd, byłby uprawniony czy doszło do sfałszowania podpisu (skarżący sugerują bowiem, że podpis na z.p.o przesłanym do R. M. należy do przedstawiciela ówczesnego Urzędu Gminy). Zauważyć także wypada, że wzruszenie decyzji poprzez wykazanie, że została ona wydana w wyniku przestępstwa (wynikającego w tym przypadku z sugerowanego przez skarżących sfałszowania podpisu) stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego a więc innego trybu nadzwyczajnego w jakim może dojść do wzruszenia decyzji ostatecznej. W związku z tym przypomnieć trzeba, że tryby te są względem siebie niekonkurencyjne. Odrębną przesłanką wznowienia postępowania jest także fakt nie brania przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu. Jest to wada kwalifikowana ale tkwiąca w postępowaniu a nie w samej decyzji. Ze względu na wspomnianą niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych, przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Uzupełniająco Sąd zauważa, że zastrzeżenia w powyższej kwestii zostały poczynione przez skarżących dopiero na etapie skargi co czyni je spóźnionymi. Trudno bowiem w takiej sytuacji czynić organowi zarzut, że nie odniósł się wcześniej do tych kwestii.
Zdaniem Sądu uzasadnienia nie znajduje także zarzut wskazujący na wydanie decyzji rozgraniczeniowej z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 2 dekretu. W ocenie skarżących granica ustalona została na podstawie zgodnego oświadczenia stron (art. 6 ust. 2 dekretu) podczas gdy mierniczy powinien ją ustalić zgodnie z art. 6 ust. 1 dekretu (w oparciu o ślady, znaki graniczne oraz inne dokumenty geodezyjne). Skarżący podnieśli, że przepisy dekretu przewidywały ściśle określone zasady według których, należało przeprowadzić rozgraniczenie a pierwszeństwo w tym względzie miały właśnie wszelkie ślady, znaki graniczne oraz istniejąca dokumentacja geodezyjna. Zgromadzony materiał aktowy nie daje jednak podstaw dla przyjęcia w sposób tak kategoryczny i jednoznaczny (jak czynią to skarżący), że geodeta wykonując czynności techniczne ustalania przebiegu granic nie brał pod uwagę znaków, śladów granicznych czy też dokumentów geodezyjnych. Jak już zauważono, w protokole granicznym wprost odnotowano, że granica ustalona na gruncie jest sprzeczna z granicą wynikającą z dokumentacji geodezyjnej, także z pierworysem. Powyższe wskazuje, że geodeta przy ustalaniu granicy uwzględniał odpowiednie plany i inne dokumenty geodezyjne ale nie stwierdził możliwości ustalenia granicy w oparciu o kryteria z art. 6 ust. 1. Zgodnie z art. 6 ust. 2 dekretu odtworzenie granicy na podstawie zgodnych oświadczeń stron było natomiast dopuszczalne nie tylko w przypadku braku danych o których mowa w ust. 1 ale także, gdy okazały się one niewystarczające albo sprzeczne. Ocena w tym zakresie należała do mierniczego. Kwestie o których stanowi art. 6 ust. 1 i ust 2 dekretu związane z odtworzeniem granicy, stanowią bowiem czysto techniczny aspekt postępowania rozgraniczeniowego (por. NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r. II OSK 647/14, CBOSA). W związku z tym brak jednoznacznych podstaw do podważenia w trybie nieważności zastosowanej przez geodetę podstawy odtworzenia granicy. Zastosowanie art. 6 ust. 2 wymagało zaakceptowania granic przez uczestniczące w czynnościach jej odtworzenia strony w sposób opisany w protokole granicznymi i przedstawiony na szkicu, Warunek ten został spełniony co potwierdzają widniejące w protokole podpisy. Nie jest natomiast rolą organu nadzoru szczegółowa weryfikacja i odtwarzanie czynności geodety jeżeli z akt wynika, że geodeta działał z zachowaniem art. 6 ust. 1 i ust. 2. Procedowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności nie zastępuje bowiem postępowania instancyjnego o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy i przeprowadza dowody uzupełniające tak jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
Skarżąca w toku postępowania podnosiła także zarzuty odnośnie protokołu granicznego z 29 marca 1989 r., szczegółowo odnosząc się do jego zapisów i twierdząc, że nie stanowi on o zgodnym oświadczeniu uczestników co do przebiegu granicy ponieważ zawiera zapisy o punktach granicznych, które były niezgodne z istniejącymi punktami granicznymi, zmieniono powierzchnię działek, brak na nim podpisu R. M., zaś geodeta potwierdził nieprawdę, gdyż granice zostały wytyczone na gruncie, a nadto ich wytyczenia dokonano niezgodnie z obowiązującymi przepisami..
Do tych zarzutów szczegółowo także odniosło się SKO w kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji. Nie powtarzając już tej części wywodów organu, Sąd ocenia je za słuszne i prawidłowe. Zatem również co do tej kwestii zasadnie SKO nie dopatrzyło się w decyzji rozgraniczeniowej wad warunkujących stwierdzenie nieważności na mocy art. 156 § 1 kpa. Co do samego protokołu z czynności rozgraniczenia wypada tylko zauważyć , że zawiera on dane niezbędne do dokonania rozgraniczenia oraz stosowny szkic a ustalone dane znalazły odzwierciedlenie w decyzji rozgraniczeniowej. Trafnie również Kolegium wywiodło, wskazując na art. 8 ust. 1 dekretu, że sporna decyzja wydana została na skutek braku sporu co do wytyczonych granic przy udziale wszystkich zainteresowanych stron, które nie zgłosiły zastrzeżeń i nie skorzystały z prawa do wniesienia odwołania. Ustalenia takie mogą tylko potwierdzać zgodność co do wytyczonych granic decyzją Naczelnika. Z akt postępowania rozgraniczeniowego wynika także, że czynności wymagane przepisami dekretu, poprzedzające wydanie tej decyzji, zostały wykonane. W efekcie brak jest podstaw do stwierdzenia, aby to postępowanie oraz decyzja, która została wydana w jego wyniku dotknięte były rażącym naruszeniem prawa.
Także okoliczność, którą skarżąca powołuje w odrębnym zarzucie, że Naczelnik nie zatwierdził przebiegu granicy działki nr [...] z drogą nr [...], nie znajduje jakichkolwiek podstaw – o ile bowiem geodeta w trakcie oględzin stwierdził w protokole wszystkie zastane okoliczności faktyczne, to zarówno treść postanowienia wszczynającego postępowanie rozgraniczeniowe, jaki spornej decyzji wyraźnie wskazuje, że postępowanie to dotyczyło granic z działkami nr [...], [...] i [...], a nie z działką nr dr [...].
Powyższe wywody wskazują, że podnoszone przez skarżących naruszenia, nie tylko nie miały postaci kwalifikowanej, to nadto – w ustalonych okolicznościach braku sporu pomiędzy stronami postępowania rozgraniczeniowego – nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Poza tym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest rolą organu kwestionowanie postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli sama decyzja nie zawiera wyjątkowo ciężkiej wady (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 15/15 dost. jw.). Powtórzenia też wymaga, że wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej chronionej zasadą trwałości, nieuprawnione jest "podciąganie" pod przesłankę rażącego naruszenia prawa każdego uchybienia, zwłaszcza takiego, które wymagałoby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już podkreślane, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, występuje wtedy, gdy można stwierdzić wyraźne, oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
W świetle dotychczasowych uwag co do instytucji stwierdzenia nieważności oraz jednej z przesłanek do jej zastosowania, jaką jest rażące naruszenie prawa, jako całkowicie bezpodstawne Sąd ocenia zarzuty wskazujące na rażące naruszenie przepisów dotyczących wyłączenia organu, czy też faktu, że żona właściciela działki nr [...] była pracownikiem Urzędu Gminy M., co skutkowało – zdaniem skarżących – dokonaniem rozgraniczenia na korzyść jednej ze stron postępowania, w rezultacie utratą funkcjonalności gospodarstwa rolnego należącego częściowo do Gminy i tym samym - będącym czynem zabronionym - działaniem na niekorzyść Skarbu Państwa. Przede wszystkim wskazywana przez skarżącą wada, polegająca na prowadzeniu postępowania przez organ (pracownika) podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a. aczkolwiek kwalifikowana (jeżeli występuje) nie stanowi w podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lecz jest podstawą dla ewentualnego wznowienia postępowania na gruncie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji zarzut rażącego naruszenia art. 24 k.p.a. już choćby z tego względu nie ma uzasadnionych podstaw. Także w pozostałym zakresie wywody i wnioski skarżącej Sąd ocenia jako idące zbyt daleko, których nie można zrównać z kwalifikowanym naruszeniem prawa i na ich podstawie badać nieważność decyzji.
Mając na uwadze, że kontrolowanej przez Kolegium decyzji o rozgraniczeniu nie można przypisać kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, w konsekwencji nie było też podstaw do uznania zasadności pozostałych zarzutów nawiązujących do naruszeń przepisów Konstytucji stanowiących gwarancję ochrony prawa własności.
SKO dokonało rzetelnej oceny wszystkich podnoszonych zarzutów, zbadało dokumenty na potwierdzenie stanowiska wniosku o stwierdzenie nieważności zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i przeanalizowało wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa na tle okoliczności niniejszej sprawy.
Wobec powyższego, nie stwierdzając uchybień warunkujących uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd obie skargi oddalił w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.