II SA/Gl 1773/23

II SA/Gl 1773/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-02-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Nowak
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 824
art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna,, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr 118/2023 w przedmiocie odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr 118/2023, znak PŚ.II.7023.31.2023.ŁK, skierowanym do Prezesa Zarządu A. Sp. z o.o. z siedzibą w B., Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ"), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 824, dalej w skrócie: "u.o.i.o.ś."), oraz ustaleń udokumentowanych protokołem kontroli z dnia 31 lipca 2023 r., nr [...], sygnatura [...], przeprowadzonej w C. na terenie prowadzonej działalności, w dniach od 27 kwietnia do 31 lipca 2023 r., nakazał na bieżąco: prowadzić ewidencję wytwarzanych i przetwarzanych odpadów (pkt 1), uregulować stan formalno-prawny instalacji do przetwarzania odpadów (pkt 2), przekazywać odpady do uprawnionych podmiotów (pkt 3), oraz w przypadku wytwarzania i przetwarzania odpadów uaktualnić wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) dla kontrolowanego miejsca (pkt 4). Jak wynika z uzasadnienia powyższego zarządzenia przedmiotem kontroli była zgodność prowadzonych przez Spółkę prac z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odnosząc się do nakazu z pkt 1 zarządzenia wyjaśnił, że Spółka posiada decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 31 marca 2022 r., nr [...], udzielającą zgodę na wydobywanie odpadów ze zwałowiska odpadów pogórniczych zlokalizowanych na działkach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 oraz części działki 9 w rejonie ulic [...] i [...] w C., takich jak: 01 01 02 - odpady z wydobywania kopalin innych niż rudy metali z ilości 2538000 Mg oraz 01 04 12 - odpady powstające przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin inne niż wymienione w 01 04 07 i 01 04 11 w ilości 846000 Mg. W trakcie kontroli ustalono, że Spółka nie prowadzi pełnej ewidencji wydobywanych i przetwarzanych odpadów, uznając, że materiał antropogeniczny określany jako łupkoryt (lub inaczej łupek czerwony lub łupkoporyt lub przepalony łupek przywęglowy) nie posiada statusu odpadu, w związku z udokumentowaną jego przydatnością do zastosowania w budownictwie i drogownictwie (por. uwagi do protokołu przez co naruszono art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, dalej w skrócie: "u.o.o."). Kontrola dotyczyła rzeczywistego stanu zastanego i była oparta na oględzinach oraz ocenach morfologicznych w rzeczywistym czasie. W zakresie nakazu z pkt 2 zarządzenia organ uznał, że Spółka nie przeprowadziła oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak też nie uzyskała zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w związku z prowadzoną na urządzeniach kruszących i przesiewaczach obróbką, przez co naruszyła art. 41 u.o.o. oraz art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, w skrócie: "u.i.ś."). W zakresie nakazu z pkt 3 i 4 zarządzenia organ podał, że Spółka wydobywa materiał, który ma status odpadu i z tego powodu powinien być on przekazywany podmiotom posiadającym uregulowania formalno-prawne do zagospodarowania tego typu odpadów 01 01 02 i 01 04 12, oraz ma w tym zakresie uaktualnić wpis (por. art. 27, art. 50 i art. 59 u.o.o.). Stąd też powinna prowadzić pełną ewidencję wydobywanych i przetworzonych odpadów. W toku kontroli Spółka nie zgodziła się z ustaleniami kontrolujących i przedłożyła własne stanowisko w uwagach do protokołu. Nie mniej jednak organ uznał, że nie przedstawiła nowych faktów, które istotnie wpłynęłyby na poczynione w toku kontroli ustalenia, co do statusu wydobywanego materiału. W uwagach odniesiono się wyłącznie do badań i ocen przeprowadzonych przed faktycznym wydobyciem odpadów ze zwałowiska, a kontrola dotyczyła rzeczywistego stanu zastanego w wyniku ich pozyskania oraz została oparta na oględzinach i ocenach morfologicznych w czasie rzeczywistym. W ocenie organu przetwarzanie na użytkowanych przez Spółkę urządzeniach, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (por. § 3 ust. 1 pkt 82), można zakwalifikować jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. instalacje związane z przetwarzaniem, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.o., oraz inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47 rozporządzenia, które mogą wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym również wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Do dnia kontroli Spółka nie przeprowadziła oceny oddziaływania na środowiska, ale również nie uzyskała zezwolenia na przetwarzanie opadów w związku z prowadzoną obróbką na urządzeniach. Wgląd na indywidualne elektroniczne konto Spółki w rejestrze wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (dalej BDO) o nr [...] wykazał, że utworzone miejsce prowadzenia działalności w C. przy ul. [...] i [...] ma status nieaktywnego oraz brak jest w tym zakresie wpisu wytwarzanych odpadów 01 01 02 i 01 04 12, na terenie prowadzonej przez Spółkę działalności. Jednak pod wskazaną lokalizacją wytwarzane są odpady, dlatego wpis do rejestru powinien być uaktualniony.
Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "Spółka") wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów. W skardze zarzucono naruszenie:
1) art. 3 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 41 ust. 1 i art. 66 ust. 1 u.o.o., poprzez błędne uznanie, że łupkoryt jest odpadem;
2) art. 41 u.o.o. w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 71 u.i.ś., poprzez błędne uznanie, że Spółka prowadzi instalacje do przetwarzania odpadów, która może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
3) art. 27 u.o.o., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy do materiałów budowlanych nie będących odpadem nie stosuje się przepisów u.o.o., zatem wydobywany łupkoryt może być przekazywany odbiorcom nie posiadającym zezwoleń na przetwarzanie odpadów;
4) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), poprzez pominięcie stanowiska Spółki i ekspertyz akredytowanej jednostki badawczej, oraz jednostronne uznanie, że łupkoryt jest odpadem.
W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że wykonuje umowę zawartą z miastem C. i likwiduje zwałowisko odpadów pogórniczych oraz przygotowuje grunt na cele budowlane. Samoczynnie powstały w skutek naturalnego zjawiska łupkoryt znajduje się w zwałowisku i po wydobyciu przez kruszarki jest sortowany. Jest to podyktowane wyłącznie względami ekonomicznymi, ponieważ w zależności od gabarytu jego wartość rynkowa wzrasta dwukrotnie. Dzielony jest też na 3 frakcje i sprzedawany w 4 asortymentach, jako efekt procesu recyklingu. Nie jest zatem odpadem tylko materiałem budowlanym, a jego wykorzystywanie w procesie produkcyjnym nie wymaga zezwolenia. Nadto, Spółka nie prowadzi instalacji do przetwarzania odpadów tylko dokonuje samoczynnego pełnego odzysku w procesie zachodzącym w zwałowisk, a łupkoryt jest materiałem bezpiecznym pod względem ekochemicznym, spełniającego wymagania norm PKN nr PN-B-23003:1996 i PN-S-02205, oraz technicznie i handlowo jest identyfikowany jako kruszywo sztuczne ze zwałów klasy I (krzemowo-glinowo-żelazistych) o odpowiednim uziarnieniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do zarzutów i podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Zdaniem organu niezgodne z prawdą są zawarte w skardze twierdzenia, że Spółka przekazała odpady komunalne wydobyte ze zwałowiska do M. Sp. z o.o. w S., gdyż na koncie BDO znajdują się karty przekazania wyłącznie odpadów o kodzie 17 09 04, tj. zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01-3, które to kody, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), ich nie obejmują. Nadto, oparła własną argumentację wyłącznie na badaniach i ocenach przeprowadzonych przed faktycznym rozpoczęciem przekazywania odpadów ze zwałowiska innym podmiotom, natomiast stanowisko organu oparte jest na oględzinach i ocenach morfologicznych. Na terenie rekultywowanego zwałowiska Spóła prowadzi działalność polegającą na wydobyciu koparkami, rozdrabnianiu i przesiewaniu kruszyw, przeznaczonych między innymi dla celów drogownictwa i budownictwa. Zdaniem organu, Spółka sama w skardze przyznała, że dopiero po kontroli utworzyła w systemie BDO na swoim indywidualnym koncie miejsce prowadzenia działalności - C. ul. [...]/[...], z którego w dniu 29.09.2023 r. przekazała do innego podmiotu na podstawie kart przekazania odpadów, pierwsze 4 transporty odpadu o kodzie 01 01 02. Organ rozpoznał wszystkie przedłożone przez Spółkę dowody, opinie i badania jakie zgromadziła na poparcie swojego stanowiska, w tym opinię Głównego Instytutu Górnictwa oraz przeprowadził własne dowody w sprawie, tj. oględziny terenu, badania materiału, ocenę morfologiczną odpadu oraz zgromadził dodatkowe informacje dotyczące pochodzenia materiału i genezy powstania zwałowiska. Całość zgromadzonych dowodów bezsprzecznie wskazuje, że w momencie wydobycia, przedmiotowy materiał łupkoryt posiada status odpadu, a jego dalsze przetwarzanie wymaga uzyskania zezwolenia. Zdaniem organu, od początku całego przedsięwzięcia zarówno zleceniodawca, jak i zleceniobiorca (Spółka) prac likwidacji zwałowiska mieli świadomość, że prace będą dotyczyć wydobycia i zagospodarowania materiału o statusie odpadu, zważywszy na jego genezę na bazie odpadów z przemysłu górniczego, które zawierają węgiel i tylko w części uległy zapożarowaniu, a wcześniej zostały wymieszane z glebą i odpadami komunalnymi. Dokumentacja pracy badawczo-usługowej - opinia dotycząca klasyfikacji kruszywa w postaci przepalonego łupka przywęglowego wytwarzane w wyniku eksploatacji nasypów zwałowiska zlokalizowanego w rejonie ulic [...] i [...] w C., wykonana przez Główny Instytut Górnictwa w dniu 29 września 2022 r., oparta została na dołączonych do opinii badań A1., wykonanych na próbach pobranych i przekazanych do dnia 4 sierpnia 2022 r. (jak wskazano w załączonych raportach z badań). Natomiast zgodnie z wykazem faktur przedłożonych do protokołu kontroli, sprzedaż materiału rozpoczęła się dopiero od dnia 8 sierpnia 2022 r. Dokumentacja pracy naukowo-badawczej - opinia ekologiczna, dotycząca możliwości bezpiecznego dla środowiska stosowania kruszywa, na bazie materiału nasypowego, pochodzącego z eksploatowanego zwałowiska, wykonana przez Główny Instytut Górnictwa w dniu 31 lipca 2023 r. opiera się na badaniach sprzed sierpnia 2022 r. oraz na badaniach zleconych przez organ w trakcie kontroli. W trakcie faktycznego wydobycia i przekazywania materiału innym podmiotom, nie wykonywano ponownie żadnych badań i ocen, potwierdzających stan faktyczny z pierwotnymi założeniami Spółki. Dokumentacja wykonana przez Główny Instytut Górnictwa w dniu 29 września 2023r., dotyczy wyłącznie materiału w kolorze od brunatno-czerwonego do jasnoceglastego, czyli tylko jednego z rodzajów wydobywanych odpadów, co potwierdzają oględziny dokonane przez organ. W przekazanej organowi najaktualniejszej opinii Głównego Instytutu Górnictwa nie ponowił on swojej oceny, co do statusu przedmiotowego materiału, bowiem w przeciwieństwie do organu, nie jest to podmiot ustawowo do tego uprawniony. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 10 u.o.i.o.ś. określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką. Przedmiotem wydobycia ze zwałowiska są odpady pogórnicze, których zasięg pionowy i poziomy udokumentowano na podstawie badan geotechnicznych. Są to odpady pogórnicze nie przeobrażone jak i przeobrażone termiczne w wyniku zapożarowania, różniące się z tego powodu charakterem, ale bezsprzecznie deponowane były w tym miejscu jako odpad z przemysłu górniczego, dla których ówczesny wytwórca nie znalazł innego zastosowania. W ocenie organu przeprowadzone badania, w tym opinia daje podstawy do uznania utraty statusu odpadów określonej w art. 14 u.o.o., jednak badania i ekspertyzy powinny dotyczyć materiału faktycznie wytwarzanego i przekazywanego w czasie rzeczywistym. Niezrozumiałym jest fakt, iż przedkładając dowody na spełnianie warunków art. 14 ust. 1 pkt 1 u.o.o., Spółka jednocześnie neguje podstawowy warunek utraty statusu odpadu wskazany w art. 14 ust. 1 u.o.o., tj. konieczność poddania ich recyklingowi lub innemu odzyskowi. Na uwagę zasługuje fakt, iż przepisy u.o.o. jednoznacznie wskazują listę procesów odzysku, w których np. pod procesem R12, zdefiniowane są procesy jakim faktycznie poddawane są wydobywane odpady. W skardze Spółka powołując się na art. 14 u.o.o. podważa jego ustawową przesłankę, tj. "określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich recyklingowi lub innemu odzyskowi". Kolejny raz błędnie trwa na stanowisku, że samoczynny proces termiczny, jaki zaszedł na zwałowisku jest jednoznaczny z zajściem procesu recyklingu lub odzysku, warunkującym rozpoczęcie dalszej procedury utraty statusu odpadu. Faktycznie wydobywany materiał jest niejednorodny, na co wskazują chociażby widoczne w nim zmieszane frakcji różnego koloru, w tym nie ujęte w kartach charakterystyki produktu w postaci kruszyw, jakie przedstawiła Spółka. Właściciel terenu i zlecający prace (Miasto C.) podaje, że przedmiotem wydobycia ze zwałowiska są odpady pogórnicze, a wszystkie dotychczasowe opracowania projektowe terenu dotyczą zwałowiska odpadów, czyli miejsca zdeponowania odpadów. W masywie hałdy znajduje się również materiał, powstały po termicznym przeobrażeniu odpadów, ale w żadnym opracowaniu nie udowodniono, że był to materiał nie posiadający statusu odpadu. Miasto C. jako faktyczny posiadacz odpadu na zwałowisku, zlecilo likwidację zwałowiska, z intencją jego pozbycia się. W uwagach do protokołu i w skardze Spółka powołała się na orzeczenie tut. Sądu z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 268/21 wydane w podobnej sprawie, w której organ dokonał oceny charakteru kwestionowanego materiału oraz nadał mu kod odpadu, zgodnie z ustawowymi uprawnieniami jakie posiada.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla zaskarżony akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności, bądź też może uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Przy tym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonuje także z urzędu kontroli legalności, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Kwestionowane przez skarżącą zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym strona skarżąca dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Termin ten w rozpatrywanej sprawie został zachowany.
Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.i.o.ś. Jak stanowi art. 1 u.o.i.o.ś., inspekcja ochrony środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Zadanie to wykonuje poprzez kontrole planowe i pozaplanowe (art. 9 ust. 1 u.o.i.o.ś.), a ich efektem jest protokół, którego jeden egzemplarz doręcza się kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Ustalenia kontrolne mogą stanowić następnie podstawę różnego rodzaju działań wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, a jednym z nich jest zarządzenie pokontrolne, czyli indywidualny akt administracyjny o charakterze władczym, rozstrzygający sprawę indywidualnego podmiotu, który wpływa na jego prawa i obowiązki, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje treść art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.i.o.ś. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 70/23 i powołane w nim inne orzeczenia). Ocena zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego polega na sprawdzeniu, czy w świetle przepisów prawa, w ustalonym w danej sprawie stanie faktycznym, istniały podstawy do jego wydania, zarówno jeśli chodzi o kwestie materialnoprawne, jak i procesowe. Na mocy art. 12 ust. 2 u.o.i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie nie jest decyzją administracyjną, gdyż na gruncie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.o.ś. ta forma działania została wyraźnie odróżniona od decyzji, wymienionej w pkt 2 tego przepisu. Nie nakłada też na adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93).
Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, jako stanem spełniającym wymogi zgodności działania z przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli, poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.
Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń, w zgodzie z art. 7-8, art. 15, art. 77 i art. 107 k.p.a. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 723/12; z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1706/18 i z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21). Nie mniej jednak z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., podmiot kontrolowany może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.
Poczynione dotychczas rozważania są konieczne z uwagi na zarzuty zawarte w skardze.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, iż użyte w art. 12 ust. 1 u.o.i.o.ś. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli, powoduje, że szczególne znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny jego prawidłowości, ma protokół kontroli. Wobec tego powinien on wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21).
Ustalenia stanu faktycznego należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.o.i.o.ś.), co w niniejszej sprawie miało miejsce.
Istota sporu sprowadza się do kwestii posiadania przez łupkoryt statusu odpadu, zgodnie z przepisami u.o.o., jak również, czy ustalenia faktyczne poczynione w trakcie kontroli i wynikające z protokołu tej kontroli, korespondują z nakazami przyjętymi w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym.
Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie, organ prawidłowo zakwalifikował skutki umowy zawartej z Miastem C. z dnia [...] r., dotyczącej likwidacji czynnego termicznie zwałowiska odpadów pogórniczych zlokalizowanych w rejonie ulic [...] i [...] w C. oraz przygotowania gruntów na cele budowlane (zmienianej kolejnymi aneksami), jako pozbycie się odpadów pochodzenia wydobywczego, w tym również łupkorytu i innych materiałów znajdujących się na zwałowisku, co uzasadniało uznanie ich za odpad, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. W konsekwencji wiązało się z obowiązkiem prowadzenia w tym zakresie ewidencji. Zarówno powstanie zwałowiska, jak i konieczność jego likwidacji, była spowodowana podstawową ustawową przesłanką, definiującą odpad, czyli koniecznością pozbycia się zbędnych odpadów pochodzenia górniczego, dla których ich właściciel (Miasto C.), nie znalazł zastosowania z uwagi na nieprzydatność. Potwierdza to umowa zawarta ze Spółką. Z jej zapisów jednoznacznie wynika, że zakresem przeprowadzenia likwidacji zwałowiska jest m.in. przygotowanie projektu i wykonanie rozbiórki zwałowiska odpadów pogórniczych wraz z przygotowaniem gruntów na cele budowlane, usunięcie drzew i krzewów, uzyskanie decyzji wynikających z ustawy o odpadach w szczególności zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz zgody na wydobywanie odpadów. W związku z powyższym Spółka uzyskała, na jej własny wniosek, decyzję wydaną przez Marszałka Województwa Śląskiego nr [...] z dnia 31.03.2022 r., udzielającą zgodę na wydobywanie odpadów ze zwałowiska odpadów pogórniczych. Decyzja została wydana na podstawie art. 144 ust. 1 pkt. 2, ust. 3 i 6 u.o.o. i dopuszcza wydobycie odpadów takich jak: 01 01 02 - odpady z wydobywania kopalin innych niż rudy metali z ilości 2538000 Mg 01 04 12 - odpady powstające przy płukaniu i oczyszczaniu kopalin inne niż wymienione w 01 04 07 i 01 04 11 w ilości 846000 Mg.
W decyzji zobowiązano Spółkę do prowadzenia ewidencji wytwarzanych odpadów i przekazywaniu do zagospodarowania podmiotom zewnętrznym posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami. Powyższe okoliczności również wskazują, że cały pozyskany w wyniku likwidacji i rekultywacji zwałowiska materiał, którym gospodaruje, jest odpadem.
Pod uwagę należy wziąć historyczne dane dotyczące eksploatacji omawianego terenu, dokonane na bazie pomiarów termicznych i otworów geotechnicznych oraz zasięg występowania zjawisk termicznych w masywie (ok. 6 ha). W przeszłości wschodnia część terenu znajdowała się w zasięgu oddziaływania obszaru górniczego powiązanego z eksploatacją dziś nieistniejącej K. a pozostała część zlokalizowana była w granicach byłego obszaru górniczego związanego z ruchem K1. Po zakończeniu ich eksploatacji, w odkrywkowym wyrobisku składowane były odpady po górnicze i komunalne. Natomiast do dziś w zachodniej części terenu odnotowuje się czynne zjawiska termiczne, w bryle zwału, z wydobywaniem się pary wodnej, w którym znajduje się ok. 21 tyś. Mg przepalonego łupka. Nie ulega zatem wątpliwości, że poprzedni właściciel składował na zwałowisku zbędne odpady, a wiele lat później Miasto C. zdecydowało o jego likwidacji.
W rzeczywistości, jak wynika z protokołu kontroli, aktualnie przeprowadzana likwidacja zwałowiska ma doprowadzić do przywrócenia terenu zdegradowanego do nowych funkcji, jakie zostały określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zabudowa mieszkaniowa). W toku kontroli jednoznacznie wykazano, że łupkoryt, to materiał pozyskany ze zwałowiska i usunięty z terenu prowadzonej rekultywacji, bowiem nie znaleziono dla niego zastosowania w miejscu jego pochodzenia, a wręcz jest to materiał, który polecono usunąć z tego terenu i Miasto C. wyraziło na to zgodę.
Nie ulega też wątpliwości, że każdorazowo obowiązek prawidłowej klasyfikacji wydobytego odpadu spoczywa na jego właścicielu lub posiadaczu (samoistnym lub zależnym), bowiem to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (por. art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 44 u.o.o.). Może to być wytwórca odpadów zarówno osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będące w posiadaniu odpadów. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o., poprzez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Według Słownika języka polskiego "pozbycie się" oznacza "uwolnienie się od czegoś niepotrzebnego, uciążliwego".
Z powyższej definicji wynika, że relewantną cechą pojęcia "odpadu" jest "pozbycie się" go. Dla oceny, czy doszło do "pozbycia się", w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. danego przedmiotu, jest istotna przyczyna dokonania tej czynności i intencje, które skłoniły posiadacza rzeczy do jej wyzbycia się.
Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3379/19 "pozbyciem się przedmiotu będzie też przekazanie innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w ten zasadniczo odmienny sposób (odmienny od jego pierwotnego przeznaczenia, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany)".
Kluczowym elementem definicji "odpadów" jest pojęcie wyrażone jako usuwa, czy też pozbywa się. Oznacza to, że wspólnotowa regulacja prawna dotycząca gospodarki odpadami posługuje się pojęciem "odpady" w znaczeniu "subiektywnym" (a nie "obiektywnym"), skoro "odpadem" jest w zasadzie każda substancja lub przedmiot, jeżeli posiadacz je "usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć". W konsekwencji rozstrzygnięcie o tym, czy w konkretnym wypadku w odniesieniu do określonej substancji lub przedmiotu powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące "odpadów", zależne jest od tego, czy w danym wypadku można zasadnie twierdzić, że posiadacz tę substancję lub przedmiot "usuwa, zamierza usunąć lub jest obowiązany usunąć" (A. Wasilewski, Podstawowe zasady gospodarki odpadami. Europejski Przegląd Sądowy, sierpień 2008, s. 4 -.13). Tym samym interpretacja definicji odpadu w rozpatrywanej sprawie musi odnieść się do rysu historycznego powstałego kilkadziesiąt lat temu i obecnie eksploatowanego zwałowiska.
Nie ulega wątpliwości, że w kwestii sposobu interpretacji oraz stosowania w praktyce tak ujętej definicji prawnej "odpadów" w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wyrażono szereg poglądów prawnych. I tak w wyroku z 18 grudnia 2007 r" w sprawie C - 194/05, Trybunał Sprawiedliwości przyjął, iż "zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako odpadu w rozumieniu art. 1 lit.a dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia pojęcia usuwać. Pojęcia te należy interpretować nie tylko w świetle celu dyrektywy, którym zgodnie z motywem trzecim jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie odpadów, ale również w świetle art. 174 ust. 2 WE, który stanowi, że polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i że opiera się ona na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Wynika stąd, że pojęcia te, a co za tym idzie pojęcie odpady nie mogą być interpretowane w sposób zawężający. Fakt, że dana substancja jest rzeczywiście odpadem w rozumieniu art. 1 lit. a dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, winien być potwierdzony w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie może zostać podważona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na usuwaniu, zamiaru usunięcia lub zobowiązania do usunięcia substancji lub przedmiotu w rozumieniu tego przepisu. (...). Jako że dyrektywa 75/442 w sprawie odpadów nie proponuje żadnego kryterium ujawnienia woli usunięcia substancji lub przedmiotów przez posiadacza, państwa członkowskie wobec braku przepisów wspólnotowych mają swobodę wyboru sposobu dowodzenia okoliczności zdefiniowanych w dyrektywach, których transpozycji dokonują, o ile nie podważa to skuteczności prawa wspólnotowego. Państwa członkowskie mogą zatem dla przykładu określić różne kategorie odpadów, zwłaszcza w celu ułatwienia organizacji 1 kontroli gospodarki odpadami, przy czym obowiązki wynikające z dyrektywy lub innych przepisów prawa wspólnotowego dotyczących odpadów winny być przestrzegane, a kategorie ewentualnie wyłączone z zakresu stosowania aktów dokonujących transpozycji obowiązków wynikających z dyrektywy, są wyłączone zgodnie z jej art. 2 ust. 1".
Tak jak już wspomniano, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej; TSUE) zakwalifikowanie jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i z rozumienia pojęcia "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C-624/17, EU;C;2019;564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" wynika, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UĘ.L z 2008 r. Nr 312, s. 3, dalej w skrócie: "dyrektywa odpadowa"), którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Zatem z pojęcia "pozbywać się" i pojęcia "odpadów", w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 tej dyrektywy.
Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy są to "odpady" w rozumieniu dyrektywy odpadowej, należy potwierdzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą odpadową ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których właściciel pozbywa się, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (por. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Cpmmune de Mesguer, C-188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C-113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
W wyroku z dnia 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE wskazał ponadto, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Ten przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy odpadowej, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad w sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku 11 do dyrektywy odpadowej. W kontekście tych rozważań TSUE podkreśla konsekwentnie, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych w ramach rozpoznawanych przez nich spraw i ustalenie czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".
Podkreślić trzeba, że działalność Spółki stanowi gospodarowanie odpadami, co z mocy przepisów u.o.o. jest działalnością reglamentowaną. Przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.o.). Prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (art. 41 ust. 1 u.o.).
Nie można się przy tym zgodzić z argumentacją, jakoby różne masy wydobyte ze złoża zwałowiska i rozplantowane nie stanowiły odpadów, w tym wyselekcjonowany łupkoryt jako gotowy produkt, bowiem już w okresie przebywania w zwałowisku nastąpiło jego przekształcenie w produkt naturalny.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2022,r. sygn. akt III OSK 1239/21, Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy:
1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;
2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;
3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że wskazane wymogi zostały w niniejszej sprawie spełnione. Niewątpliwie kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ. Nie budzi także wątpliwości, że treść nakazów sformułowanych w zaskarżonym zarządzeniu koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Co do trzeciej kwestii, stwierdzenie, czy zarządzenie znajduje oparcie w przepisach prawa, musi być związane z dokonanymi przez organ ustaleniami faktycznymi. Skoro, postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.o.i.o.ś., to stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli.
Przeprowadzone dotychczas rozważania prowadzą do wniosku, że przywołana na wstępie treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego jest prawidłowa i została oparta o ustalenia zawarte w protokole kontroli. Wszystkie stwierdzone naruszenia zostały w nim wskazane i szczegółowo opisane. Pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym a ustaleniami kontroli istnieje logiczny i spójny związek.
Prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne potwierdziły nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami i uzasadniały wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Nakazy zawarte w punktach od 1 do 4 stanowią w istocie przypomnienie praw i obowiązków, wynikających z przepisów u.o.i.o.ś. i u.o.o.
Z przytoczonych przyczyn, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.