II SA/Gl 1772/23

II SA/Gl 1772/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124,  art. 142
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi S. Z. (Z.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 września 2023 r. nr NWXIV.7581.4.38.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej – organ odwoławczy, Wojewoda) decyzją z dnia 15 września 2023 r. nr NWXIV.7581.4.38.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 9a w związku z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm. - dalej u.g.n.), po rozpoznaniu odwołania S. Z. (dalej – Skarżący, Zobowiązany), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 9 maja 2023 r. nr [...], którą ograniczono sposób korzystania z nieruchomości usytuowanej w S. przy ul. [...], nr 1 o powierzchni 2.382 m2, obręb [...] - [...], zapisanej w rejestrze ewidencji gruntów pod nr [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącej własność: S. Z. poprzez zezwolenie S. S.A. (dalej – Inwestor, Spółka) na założenie i przeprowadzenie przez opisaną nieruchomość, w odległości ok. 1,62 m od północnej granicy nieruchomości, sieci kanalizacji sanitarnej wykonanej z polietylenu dużej gęstości (PE-HD), o długości ok. 43,30 m, średnicy 355x21,1 mm, o przebiegu wskazanym na załączniku graficznym do decyzji, celem realizacji inwestycji pod nazwą: "[...] w S. ".
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 9 maja 2022 r. Inwestor zwrócił się do organu I instancji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1, poprzez zezwolenie na realizację inwestycji celu publicznego, tj. zaprojektowanie i wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości sieci kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu podania wskazano, że projektowana kanalizacja ma służyć przekierowaniu ścieków z O. w S. i ma przebiegać m.in. przez działkę Skarżącego. Podniesiono także, że m.in. dla tej działki w dniu 12 stycznia 2022 r. została wydana decyzja nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto Inwestor podał, iż w jego imieniu B. Sp. z o.o. z siedzibą w L. prowadziło rokowania w sprawie uzyskania zgody na wykonanie robót na nieruchomości, które zakończyły się niepowodzeniem.
Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 14 października 2022 r. orzekło zgodnie z wnioskiem Inwestora. Wskutek odwołania Zobowiązanego, Wojewoda decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia 9 maja 2023 r. Prezydent Miasta ponownie ograniczył sposób korzystania z nieruchomości usytuowanej w S. przy ul. [...], nr 1 o powierzchni 2.382 m2, obręb [...] – [...] poprzez zezwolenie Inwestorowi na założenie i przeprowadzenie przez opisaną nieruchomość, w odległości ok. 1,62 m od północnej granicy nieruchomości, sieci kanalizacji sanitarnej, celem realizacji inwestycji pod nazwą: "[...] w S. ". W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki dla zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Wskazano również, iż przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego, które jest zgodne z decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. nr [...]. Wyjaśniono ponadto, że poprowadzenie kanalizacji przez działkę Skarżącego jest rozwiązaniem najbardziej korzystnym z punktu widzenia technicznego i ekonomicznego. Organ I instancji uznał także, że umocowani przedstawiciele Inwestora przeprowadzili z Zobowiązanym rokowania, które nie przyniosły pozytywnych efektów.
W odwołaniu z dnia 5 czerwca 2023 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
a) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w szczególności przyjęcie przez organ, iż rokowania przeprowadzone w sprawie rzeczywiście miały miejsce i były prawidłowo przeprowadzone, co skutkowało wydaniem decyzji uwzględniającej wniosek Inwestora;
b) art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, a szczególności niewskazanie dowodów na podstawie których organ I instancji poczynił ustalenia, że rokowania zostały rzeczywiście przeprowadzone;
c) art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6, 7 w związku z art. 6 ust. 2 u.g.n. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy Spółka nie wykazała spełnienia wszystkich przesłanek koniecznych do wydania decyzji, w szczególności nie udowodniła, że rokowania były prowadzone w sposób prawidłowy formalnie, oraz nie wykazała, że propozycje ugodowe obejmowały cały okres znoszenia urządzeń na nieruchomości (podczas gdy dotyczyły kwestii czasowego wejścia na nieruchomość);
d) art. 104 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie w pkt 3 decyzji obowiązku wynikającego z art. 124 ust. 6 u.g.n., podczas gdy organ nie posiadał kompetencji do nałożenia tego rodzaju obowiązku na Skarżącego, albowiem obowiązek ten wynika z mocy samego prawa;
e) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który wypowiedziałby się w przedmiocie możliwości innego rozmieszczenia urządzeń, czy też wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości przez Zobowiązanego, a w szczególności wpływu na bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi oraz możliwości innego przeprowadzenia sieci z mniejszym obciążeniem nieruchomości Skarżącego;
f) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z przysługującym prawem własności, podczas gdy przeprowadzenie planowanej inwestycji doprowadzi do wyrządzenia znacznej i realnej szkody polegającej na obowiązku udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci co pośrednio prowadzi do wywłaszczenia części nieruchomości.
W motywach odwołania pełnomocnik uznał, że Inwestor nie przeprowadził rokowań wymaganych przez art. 124 ust. 3 u.g.n. Otóż – jak zaznaczył pełnomocnik - pisma w tej kwestii w pierwszej kolejności pochodziły od osób, które nie legitymowały się upoważnieniem Inwestora. Braku tego nie sanują również dalsze działania samej Spółki. Jak bowiem zauważono, pisma kierowane do Skarżącego były podpisywane wyłącznie przez Prezesa, podczas gdy KRS wymaga współdziałania dwóch członków zarządu. Niezależnie od tego pełnomocnik podniósł, że oferty nie zawierały informacji odnoszących się do wszystkich elementów takich rokowań. Przede wszystkim zwrócono uwagę na przemilczenie propozycji dotyczących znoszenia urządzeń po ich wykonaniu, co jest de facto częściowym wywłaszczeniem. Dlatego też – zdaniem pełnomocnika – zachodzi konieczność uznania rokowań za niebyłe. W dalszej kolejności stwierdzono w odwołaniu, że ogólnikowe wyjaśnienia Spółki nie pozwalają na przyjęcie stanowiska, że poprowadzenie kanalizacji przez nieruchomość Zobowiązanego jest najkorzystniejszym rozwiązaniem. Według pełnomocnika, powyższe należało wykazać poprzez przedstawienie wysokości kosztów, jakie byłyby konieczne dla przeprowadzenia kanalizacji w innym wariancie. Ponadto organ I instancji winien sam przeprowadzić postępowanie dowodowe w tej kwestii, a nie tylko opierać się na informacjach Inwestora. Pełnomocnik w szczególności widział w tej materii potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Podkreślono, że w rokowaniach całkowicie pominięto bezpieczeństwo prowadzonych prac dla instalacji i urządzeń znajdujących się na nieruchomości Zobowiązanego. Końcowo wskazano, że obowiązek z pkt 3 decyzji jest wyartykułowany w art. 124 ust. 6 u.g.n. Zatem zamieszczanie takiego rozstrzygnięcia w decyzji jest niedozwolone.
Wojewoda nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 15 września 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. We wstępnej części uzasadnienia przedstawiono przebieg postępowania oraz stan prawny obowiązujący w sprawie. Organ odwoławczy uznał, że decyzja Prezydenta Miasta o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest prawidłowa, gdyż wskazuje przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela nieruchomości, wskazując podstawowe parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zasadnie również organ I instancji przyjął, że przedsięwzięcie jest zgodne z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda przychylił się także do poglądu, że jest to inwestycja celu publicznego. Umotywował to przede wszystkim tym, że budowa sieci kanalizacyjnej jest działaniem, które ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stwarzając możliwość podłączenia do niej budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich, a nadto z przyczyn wskazanych powyżej stanowi też przejaw realizacji zadań własnych gminy i realizację celu publicznego. Wojewoda nie podzielił zarzutu, jakoby negocjacje się nie odbyły z racji na działanie osób nieuprawnionych do składania oświadczeń woli w imieniu Spółki. Otóż przyjął on, że nie było wątpliwości co do tego, że pracownicy spółki E. występują w imieniu i na rzecz Spółki. Nie miał również wątpliwości co do tego, że każdy z członków Zarządu Spółki pomimo, że samodzielnie kierował pisma do Skarżącego, to w istocie działał wspólnie z drugim członkiem, jak wymagane tego KRS. Podkreślił jednocześnie, że pisemne propozycje podpisywane przez dwóch członków Zarządu Spółki także nie przyniosły pożądanych efektów, gdyż Zobowiązany odmawiał wyrażenia zgodny na przeprowadzenie prac związanych z budową kanalizacji. Odnosząc się do dalszych zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że zagadnienie odszkodowania (np. z tytułu obniżenia wartości nieruchomości) może być przedmiotem odrębnego postępowania po zakończeniu budowy. Odnosząc się do zarzutu nieustanowienia służebności Wojewoda wskazał, że jest ono alternatywnym oraz całkowicie samodzielnym cywilistycznym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń przesyłowych. Gdyby była ustanowiona służebność przesyłu wówczas nie zachodziłaby konieczność administracyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że chybiony jest również zarzut, iż nie powołano biegłego w celu określenia innego przebiegu sieci kanalizacji. Według Wojewody, organ I instancji szczegółowo opisał z jakich powodów nie jest możliwa zmiana trasy planowanej inwestycji. Zauważył przy tym, iż próba zmiany trasy przyszłej inwestycji byłaby niezgodna z decyzją o lokalizacji Inwestycji celu publicznego. Rozpatrując z kolei zarzut orzeczenia w zaskarżonej decyzji o obowiązku wynikającym z art. 124 ust. 6 u.g.n. uznał, iż wskazanie w sentencji decyzji tego przepisu nie jest władczym rozstrzygnięciem, a ma jedynie charakter informacyjny wobec strony postępowania.
W skardze z dnia 16 października 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Zobowiązanego zarzucił decyzji Wojewody:
1) naruszenie przepisów postępowania stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy w całości, pomimo tego, że organ I instancji w sposób oczywisty naruszył art. 104 k.p.a. poprzez orzeczenie w pkt 3 decyzji obowiązku wynikającego z art. 124 ust. 6 u.g.n., podczas gdy organ I instancji nie posiadał kompetencji do nałożenia tego rodzaju obowiązku na Skarżącego, albowiem obowiązek ten wynika z mocy samego prawa, co z kolei stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2) naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji Wojewody całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w szczególności poprzez przyjęcie, iż rokowania w niniejszej sprawie rzeczywiście miały miejsce i były prawidłowo przeprowadzone, w sytuacji gdy pisma kierowane do Skarżącego ze strony Inwestora nie obejmowały wszystkich wytycznych co do treści rokowań, które przedstawił mu organ II instancji;
b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który wypowiedziałby się w przedmiocie możliwości innego rozmieszczenia urządzeń, czy też wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości przez Skarżącego, a w szczególności wpływu na bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi oraz możliwości innego przeprowadzenia sieci z mniejszym obciążeniem nieruchomości Skarżącego;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6, 7 w związku z art. 6 ust. 2 u.g.n. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy inwestor nie wykazał spełnienia wszystkich przesłanek koniecznych do wydania decyzji, w szczególności nie udowodnił, że propozycje ugodowe obejmowały cały okres znoszenia urządzeń na nieruchomości, podczas gdy dotyczyły jedynie kwestii czasowego wejścia na nieruchomość, a nie znoszenia istnienia urządzeń na nieruchomości przez cały okres funkcjonowania urządzeń;
b) art. 72 k.c. poprzez jego niezastosowanie i uznanie jednostronnych propozycji Inwestora za wystarczające do przyjęcia, że rokowania w niniejszej sprawie zostały spełnione, w sytuacji gdy Skarżący składał zastrzeżenia co do tego, że nie obejmowały one swoim zakresem sytuacji po skończonej inwestycji oraz dokładnego przebiegu udostępniania nieruchomości w sytuacji awarii, oraz sposobu naprawienia szkody w związku z przestojem działalności lub zmniejszeniem zysków z działalności gospodarczej w związku z awarią, a Inwestor pomimo tych uwag nie przystąpił do negocjacji w tym zakresie i nie zaproponował godziwego odszkodowania za ustanowienie służebności, w sytuacji gdy rokowania to instytucja prawa cywilnego i powinna obejmować omówienie wszelkich postanowień przyszłej umowy dotyczącej udostępnienia nieruchomości.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. W skardze zawarto również żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że umieszczenie w sentencji rozstrzygnięcia o obowiązku wynikającym wprost z przepisu prawa przesądza o potrzebie stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji. W dalszej części skargi jej autor skoncentrował się na niedostatkach rokowań. W jego ocenie, Inwestor nie przedstawił w jaki sposób będzie korzystał z nieruchomości w czasie awarii. Nie zaproponował w tej materii również żadnych rozwiązań. Zasygnalizowano, że trudno zakładać, że w takich sytuacjach wykorzystywana będzie wyłącznie powierzchnia instalacji, tj. 15.037 m2. Według pełnomocnika, rokowania miały charakter pozorny, albowiem Zobowiązany do dzisiaj nie wie na jakiej podstawie nie ma możliwości przeprowadzenia inwestycji przez inną działkę. Podkreślono, że rokowania nie polegają na jednostronnie składanych ofertach, lecz na obustronnych oświadczeniach mających doprowadzić do konsensusu. Zauważono również, że organ II instancji pominął fakt, że w pobliżu instalacji znajdują się zbiorniki z paliwami i nie przeprowadził dowodu, aby sprawdzić, czy rzeczywiście poprowadzenie kanalizacji w tym miejscu nie będzie się wiązało z zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzi, a także czy nie będzie zagrażało ich uszkodzeniu.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody z dnia 15 września 2023 r., którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania przez Skarżącego z działki nr 1, na której prowadzi działalność gospodarczą w postaci [...], poprzez poprowadzenie kanalizacji sanitarnej przy jej północnej granicy w ramach realizowanej inwestycji pod nazwą: "[...] w S. ".
Spór koncentruje się wokół tego, czy udzielnie zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości było poprzedzone rokowaniami. Skarżący twierdzi bowiem, że miały one charakter pozorny, gdyż Spółka nie przedstawiła kompleksowej propozycji, jakiej wymaga art. 124 ust. 3 u.g.n. Zwrócił szczególną uwagę na brak wskazania rozwiązań dotyczących korzystania z nieruchomości w sytuacji usuwania awarii kanalizacji.
Przed zbadaniem, czy spełnione zostały przesłanki dla zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. koniecznym jest ustosunkowanie się do żądania stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Jak zauważył pełnomocnik, organ I instancji w pkt 3 sentencji decyzji z dnia 9 maja 2023 r. zobowiązał Skarżącego do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci. Jednocześnie dostrzegł, że jest to powtórzenie obowiązku wynikającego wprost z art. 124 ust. 6 u.g.n. Zgodnie z treścią tego przepisu właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z przebudową, konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W tej sytuacji pełnomocnik Skarżącego przyjął, że wystąpiła wada kwalifikowana opisana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa. Z takim stanowiskiem jednak nie sposób się zgodzić. Otóż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 121/23, Lex nr 3598984). W tym kontekście orzeczenie o obowiązku, który wynika jasno z treści danego przepisu i nie wymaga konkretyzacji w decyzji, jakkolwiek nie jest prawidłowe, to z drugiej strony nie jest to uchybienie tej rangi, które uzasadniałoby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie to bowiem nie kreuje powinności, które pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, a więc z punktu widzenia praworządności należy dać prymat zasadzie trwałości decyzji administracyjnej.
Przystępując do dalszych rozważań przywołać należy art. 124 ust. 1 u.g.n., który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z nim, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co istotne – w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n. - udzielenie wspomnianego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Z materialnego punktu widzenia instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi instrument administracyjnoprawnej, władczej ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości, wywołujący skutki w sferze prawa cywilnego, polegające na przeniesieniu uprawnienia do korzystania z nieruchomości, w precyzyjnie określonym w decyzji zakresie, z podmiotu, któremu przysługują względem nieruchomości wzmiankowane prawa rzeczowe, na podmiot wnioskujący o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Natomiast z formalnego punktu widzenia decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zawiera rozstrzygnięcie o dualnej, zobowiązująco-uprawniającej naturze. Udziela ona zarówno zezwolenia na wejście na nieruchomość w celu wykonania na niej określonych robót budowlanych, jak i nakłada na właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości i znoszenia zgodnych z zezwoleniem działań inwestora, który może zostać poddany egzekucji administracyjnej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 714/14, Lex nr 1642833).
Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek materialnoprawnych:
1) planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego,
2) planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego,
3) rokowania z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac na nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem.
Brak spełniania chociażby jednej ze wskazanych przesłanek obliguje organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości do wydania decyzji odmownej.
Przechodząc do badania wystąpienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. podnieść należy, że dwie pierwsze przesłanki nie są kwestionowane przez Skarżącego. Neguje on natomiast to, że wydanie decyzji nie było poprzedzone rokowaniami w rozumieniu art. 142 ust. 3 u.g.n.
Przyjąć należy, że organy obu instancji trafnie uznały, że przedsięwzięcie, które jest realizowane przez Spółkę zawiera się w pojęciu celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 3 u.g.n. Ustawodawca stwierdził bowiem, że jest to budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Jedynie tytułem porządku zauważyć należy, że z dniem 1 października 2023 r. dodano, że odnosi się to również do wykorzystania odpadów w instalacji odnawialnego źródła energii wytwarzającej biogaz w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2023 r. poz. 1436 z późn. zm.).
Działka Skarżącego, której dotyczy ograniczenie z art. 124 ust. 1 u.g.n. położona jest w obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też Spółka wystąpiła i uzyskała decyzję z dnia 12 stycznia 2022 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analiza jej pozwala na wywiedzenie wniosku, że parametry inwestycji w niej określone odpowiadają tym wskazanym w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 maja 2023 r. Ponadto przebieg kanalizacji odwzorowany na załączniku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zgodny z przebiegiem zaznaczonym na załączniku do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że spełniony został warunek zgodności planowanej inwestycji z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Przechodząc do materii rokowań stwierdzić należy, że art. 124 ust. 3 u.g.n., nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Niemniej jednak przyjmuje się, że przez rokowania należy rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli, mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 141/20, Lex nr 3621423). Rokowania polegają więc na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1538/21, Lex nr 3506781). Negocjacje muszą być prowadzone przez osoby do tego uprawnione. W innym bowiem przypadku wszelkie oświadczenia ustne, czy pisemne składane przez podmiot, który do tego nie miał legitymacji prawnej nie mogą być traktowane jako nawiązanie rokowań (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 13/20, Lex nr 3050583).
Odnosząc to do niniejszej sprawy zasadnym jest stwierdzenie, że Spółka podjęła rokowania ze Skarżącym dotyczące zezwolenia na przeprowadzenie prac na jego działce w związku z budową kanalizacji sanitarnej. O ile można było mieć wątpliwości, co do właściwej reprezentacji Inwestora na etapie poprzedzającym wydanie decyzji przez organ I instancji, to po wniesieniu odwołania przez Skarżącego, korespondencja pochodziła od prawidłowo reprezentowanego organu Spółki, jakim jest Zarząd. Zobowiązany w piśmie z dnia 17 sierpnia 2023 r. – będącym odpowiedzią na ofertę Inwestora - podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, odmawiając zawarcia umowy zezwalającej na przeprowadzenie prac budowlanych na jego działce. Nie przystał na propozycję zapłaty dwukrotnie wyższego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu. Ponadto podniósł, że oferta Inwestora jest niepełna. Mianowicie nie odnosi się ona do takich kwestii jak: termin rozpoczęcia prac, sposób naprawienia szkód, wzajemne rozliczenia stron, sposób dysponowania nieruchomością przez Inwestora po wybudowaniu urządzeń. Nadmienić należy w tym miejscu, że brak jest regulacji prawnej, która wymagałaby, aby właśnie takie elementy były przedmiotem rokowań. Wracając do meritum zwrócić należy uwagę, iż w piśmie tym, jak również w toku postępowania, w tym podczas udziału w rozprawach administracyjnych, Skarżący poza negacją propozycji Spółki nie przedstawił kontroferty przedstawiającej warunki, których spełnienie umożliwiłoby zawarcie stosownej umowy. Jak sam zauważył w skardze, rokowania to nie jednostronne oświadczenie, ale prezentowanie ścierających się stanowisk. Tymczasem z jego strony brak jest aktywności (zaprezentowanie konkretnych propozycji), co uzasadnia twierdzenie o bezskuteczności rokowań (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1012/21, Lex nr 3360676). Nie można przy tym przyjąć, aby rokowania były dotknięte wadą pozorności. Otóż wada pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (zob. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 327/22, Lex nr 3568383). W działaniach Spółki nie można doszukać się tego, aby Inwestor faktycznie nie dążył do osiągnięcia konsensusu. Poza ofertami Spółki potwierdzeniem tego stanowiska jest chociażby to, że Inwestor – jak wynika z informacji przez niego przekazanej - porozumiał się ze wszystkimi właścicielami nieruchomości przez które przebiegać ma kanalizacja, za wyjątkiem Skarżącego.
W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. brak jest podstaw do dywagacji na temat różnych wariantów przebiegu kanalizacji sanitarnej (zob. wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 81/12, Lex nr 1557421; z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1046/20, Lex nr 3195982). Jej przebieg został wyraźnie określony w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W akcie tym przewiduje się, że przedsięwzięcie będzie zrealizowane m.in. na nieruchomości stanowiącej własność Zobowiązanego. Kontrola poprawności tego aktu pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Natomiast w myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. organ administracji zobligowany jest wyłącznie do zbadania zgodności planowanego przedsięwzięcia z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem w takiej sytuacji trudno czynić zarzut organom, iż nie rozważyły, czy przedmiotowa kanalizacja może przebiegać przez inne działki. Jedynie na marginesie podnieść należy, że Inwestor wyjaśnił przyczyny poprowadzenia kanalizacji przez działkę Skarżącego. Otóż wskazał głównie na rozmieszczenie instalacji w działkach nr 2 i 3, która musiałaby być przełożona dla zachowania wymaganych odległości od niej.
Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje również badanie wpływu projektowanych prac na zlokalizowane na nieruchomości Skarżącego zbiorniki z [...]. Otóż rozwiązania techniczne, która mają zapewnić bezpieczeństwo dla istniejącej infrastruktury [...], będą przedmiotem rozstrzygnięć w ramach pozwolenia na budowę.
W tym kontekście nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Otóż organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, respektując przy tym zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalony zaś w ten sposób stan faktyczny sprawy został poddany prawidłowej subsumpcji pod przywołane powyżej przepisy.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Skarżącego i Wojewody w tym zakresie i brakiem żądania uczestnika o przeprowadzenie rozprawy, przy czym zostały on pouczony o możliwości zgłoszenia takiego żądania w terminie 14 dni od zawiadomienia o treści wspomnianego wniosku.