II SA/Gl 1739/23

II SA/Gl 1739/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący/
Krzysztof Nowak
Renata Siudyka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 5
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 136
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr NWXIV.7581.3.12.2023 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 18 kwietnia 2023 r., nr [...] Prezydent Miasta R. (organ I instancji) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w Z. w rejonie ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 1 o powierzchni 0,0120 ha ([...]) i działka nr 2 o powierzchni 0,1846 ha ([...]), stanowiącej własność Gminy Z., zawierającej się w pierwotnych granicach działki nr 3 (w sentencji decyzji organu I instancji błędnie wskazano oznaczenie działki jako 4).
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2018 r. J. K. (wnioskodawca) wystąpił do Prezydenta Miasta Z. o zwrot nieruchomości położonej w Z., zawierającej się w granicach dawnych działek o nr 5, 3 oraz 4, podnosząc, że nie zrealizowano na nich celu wywłaszczenia. W jego uzasadnieniu zaznaczył, że Skarb Państwa, na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), nabył od niego wskazane we wniosku działki i potwierdził umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] r., Rep. A nr [...]. Celem ich nabycia było budownictwo mieszkaniowe w Z., zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia 8 marca 1978 r., nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny budowy jednostki mieszkaniowej w Z. pod nazwą "[...]".
Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2019 r., nr [...] Wojewoda Śląski, na podstawie art. 26 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 - dalej "k.p.a.") w związku z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2174 z późn. zm. - dalej: "u.g.n."), wyznaczył Prezydenta Miasta R.a (organ I instancji) wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako właściwego do rozpatrzenia sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2018 r.
Organ I instancji postanowieniem z dnia 12 czerwca 2019 r., z uwagi na różne stany prawne działek wnioskowanych do zwrotu, wyłączył poszczególne nieruchomości do odrębnych postępowań i wydzielił w ten sposób sześć spraw.
Wnioskowane do zwrotu działki aktualnie oznaczone ewidencyjnie jako działka nr 1 o powierzchni 0,0120 ha i działka nr 2 o powierzchni 0,1846 ha, zawierają się w pierwotnych granicach działki nr 3.
Organ I instancji wskazał, że nieruchomość, z której powstały działki wnioskowane do zwrotu w niniejszej sprawie, nie była objęta żądaniem inwestora w związku z realizacją celu publicznego, jakim była budowa jednostki mieszkaniowej i miała ona pozostać własnością wnioskodawcy. Jednak pismem z 8 października 1979 r. wnioskodawca wystąpił o przejęcie przez Skarb Państwa całości nieruchomości wskazując, że taki stan rzeczy "ze względu na trudności z dojazdem i mały obszar działki" nie jest opłacalny.
Zdaniem organu I instancji, zwrot nieruchomości nie jest możliwy między innymi z tego względu, że w analizowanym przypadku nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdyż jej nabycie przez Skarb Państwa nie było uzależnione od realizacji takiego celu, a stanowiło jedynie konsekwencję uwzględnienia wniosku właściciela złożonego w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10 poz. 64 - dalej "ustawa z 1958 r."). W związku z tym faktem Państwo miało swobodę decydowania o tym, w jaki sposób wykorzystać przedmiotową nieruchomość. Wszelkie zaś próby podważania wiarygodności i autentyczności wniosku z dnia 8 października 1979 r. mają w istocie na celu podważenie decyzji o wywłaszczeniu, co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego. Wskazał, że organ orzekający w trybie art. 136 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. - dalej "u.g.n."). nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem aktu, na podstawie którego doszło do nabycia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła L. R. (następczyni prawna wnioskodawcy, skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 84 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 - dalej "k.p.a.") w związku z art. 78 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez odmowę zwrócenia się przez organ administracyjny do biegłego z zakresu badań porównawczych pisma o wydanie opinii; art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny okoliczności złożenia przez wnioskodawcę wniosku z dnia 8 października 1979 r. z pominięciem zeznań świadków - L. R. oraz H. K.", a także art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Skarżąca podniosła również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., skutkujące orzeczeniem o odmowie zwrotu wnioskowanych nieruchomości. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji względnie, uchylenie przez Wojewodę Śląskiego zaskarżonej decyzji i wydanie w jej miejsce decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, uwzględniającej wniosek poprzednika prawnego skarżącej z dnia 10 sierpnia 2018 r.
Wojewoda Śląski (Wojewoda, organ odwoławczy) przeprowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów sprawie, a także wezwał organ I instancji do przekazania organowi odwoławczemu całości akt dotyczących wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych działkami nr 4, 5 oraz 3 oraz całości akt dotyczących postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 31 marca 2000 r., nr [...].
Wojewoda decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr NWXIV.7582.3.12.23,na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a oraz art. 216 ust. 1 u.g.n. i art. 136 ust. 3 u.g.n.- po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia 18 kwietnia 2023 r.-utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przytoczył brzmienie art. 136 ust. 3 u.g.n. Stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie znajdą zastosowanie ww. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wyjaśnił, że wskutek dojścia stron do porozumienia - w oparciu o podstawę prawną z art. 6 ustawy z 1958 r. – w dniu [...] r. doszło do zawarcia umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości opisanej jako: działki nr 4 i 5 o powierzchni 0,4814 ha oraz działka nr 3 o powierzchni 0,2537 ha. Umowa została zawarta w formie aktu notarialnego nr rep. A nr [...]. Dalej wskazał, że ustawa z 1958 r. w art. 5 przewidywała, iż wywłaszczeniem mogła być objęta cała nieruchomość lub jej część (ust. 1), natomiast wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia jedynie jej części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe (ust. 3). Przepis ten mógł stanowić podstawę do wykupu pozostałej części nieruchomości (nieobjętej w pierwotnej wersji zamiarem wywłaszczenia) w drodze umowy cywilnoprawnej. Właściciel takie żądanie mógł skutecznie zgłosić na każdym etapie postępowania. Nadto porozumienie, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., dotyczy również sytuacji określonej w art. 5 ust. 3 tej ustawy, bez potrzeby odrębnego wskazywania tego przepisu w akcie wywłaszczeniowym.
W analizowanej sprawie spór dotyczy przede wszystkim stanu prawnego nieruchomości - skarżąca twierdzi bowiem, że skoro brak w akcie notarialnym umowy sprzedaży wzmianki, że działka nr 3 została dowłaszczona na wniosek właściciela złożony w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. i nie była konieczna do realizacji celu wywłaszczenia, to uznać należy, że organ wywłaszczeniowy ostatecznie uznał i tę działkę jako niezbędną i potrzebną na ten cel, a który to cel nie został na tej działce zrealizowany (zamiast osiedla mieszkaniowego teren został oddany w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców). Jednocześnie skarżąca kwestionuje ważność wniosku wnioskodawcy o dokonanie tzw. "dowłaszczenia" działki nr 3, podważając autentyczność jego podpisu pod wnioskiem.
Wojewoda uznał, że organ prowadzący postępowanie winien dokonać w pierwszej kolejności analizy akt dotyczących wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych działkami nr 4, 5 oraz 3, stanowiących własność J. K., do którego doszło na mocy aktu notarialnego z [...] r., rep. A nr [...] - i w efekcie dokonać ustaleń co do tego, czy działka nr 3 została objęta wnioskiem podmiotu mającego zamiar realizować na jej terenie cel publiczny, czy też została dowłaszczona na wniosek jej właściciela.
W ocenie Wojewody z treści przesłanych przez organ I instancji dokumentów oraz sposobu zredagowania treści umowy sprzedaży wyraźnie wynika, że działka nr 3 została dowłaszczona na wniosek wnioskodawcy złożony w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. Nieruchomość stanowiąca własność wnioskodawcy została jedynie w części objęta planami budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w Z., w związku z czym zostały podjęte prace, aby dokonać jej podziału, a w konsekwencji wywłaszczenia odpowiedniej jej części, tj. działki pierwotnej nr 5 i nowo powstałej działki nr 10. Konsekwencją tego było zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego obejmującego dwie wskazane wyżej działki, gdzie zaznaczono również ich przeznaczenie "pod budowę jednostki mieszkaniowej [...] w Z.". Wskutek złożenia przez wnioskodawcę wniosku o przejęcie pozostałej części należącego do niego gruntu - przy czym wnioskodawca wskazał oznaczenie ewidencyjne nieruchomości i dokładną powierzchnię gruntu, która miała po wywłaszczeniu pod osiedle pozostać jego własnością - w świetle treści art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., nieruchomość obligatoryjnie (po spełnieniu dodatkowych warunków wskazanych w tym przepisie) musiała co do zasady zostać objęta wywłaszczeniem w całości (wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość). Odmowa uwzględnienia żądania objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości mogłaby być kwalifikowana jako rażące naruszenie tych przepisów, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, jakoby podpis na wniosku z 8 października 1979 r. o przejęcie przez Państwo pozostałej części gruntu (tj. nowopowstałej działki nr 3) nie należał do wnioskodawcy, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie powziął wątpliwości, w kontekście całości poddanych analizie akt, co do prawdziwości tego dokumentu, a wniosek taki płynie z racjonalnego osądu sytuacji i rozumowania opartego na zasadach logiki i doświadczenia życiowego. Podkreślił, że wnioskodawca dokonał sprzedaży całości należącej do niego nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] i faktu tego nie kwestionował. Nie czynił tego zarówno w postępowaniu zwrotowym zakończonym decyzją organu z dnia 31 marca 2000 r., nr [...], ani też w postępowaniach toczących się przed Prezydentem Miasta R., zainicjowanych jego wnioskiem z 10 sierpnia 2018 r., których był stroną aż do swojej śmierci [...] r.
W ocenie organu, jeżeli zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych, to nie ma potrzeby poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Strona nie przedstawiła dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń, tj. nie przedstawiła takich dowodów, które mogłyby stanowić przeciwwagę dla ustalonych okoliczności faktycznych - dla przykładu nie wskazała, że zawiadomiła organy ścigania o sfałszowaniu tego dokumentu, nie przedstawiła również własnej opinii grafologa. Natomiast z prostego porównania podpisu na dokumencie wniosku z dnia 8 października 1979 r. z podpisem na innych dokumentach nie wynika, aby mogły istnieć wątpliwości w tym zakresie. Samo stanowisko skarżącej, że podpis został sfałszowany, przy braku innych okoliczności mogących o tym świadczyć, nie może stanowić podstawy do powołania biegłego grafologa, a wniosek, który skarżąca złożyła w tym zakresie, przy braku innych dowodów pośrednich, nie był uzasadniony. Zauważył dalej, że wyjaśnianie kwestii sfałszowania dokumentu i znajdującego się w nim podpisu należy do właściwości organów ścigania, nie zaś organu administracji publicznej, który nie dysponuje odpowiednimi środkami procesowymi pozwalającymi na samodzielne ustalenie istnienia znamion czynu zabronionego. Na marginesie Wojewoda wskazał, że z treści Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika obowiązek wydania postanowienia odmawiającego przeprowadzenia danego dowodu.
Zbycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. nie wymagało określenia celu wywłaszczenia w akcie notarialnym. Państwo miało więc swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia. Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były więc "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego racjonalnym jest pogląd, że wyłączone zostało stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości nabytej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. na wniosek właściciela (jego spadkobiercy), jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie notarialnym. Innymi słowy, część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. Jeżeli w sprawie nie występują przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w akcie wywłaszczeniowym - wywłaszczona została na wniosek właściciela.
W związku z powyższym Wojewoda dokonał analizy pozostałych spraw zwrotowych, których przedmiotem są nieruchomości wywłaszczone na mocy aktu notarialnego z [...] r., rep. A nr [...], tj. działek nr 9 i 10. Dalej dokonał analizy poszczególnych postępowań zaznaczając, że odwołanie od decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu o numerze [...] rozpatrywane jest w niniejszej sprawie.
Po dokonaniu analizy położenia terenu zwróconego byłemu właścicielowi w 2000 r. względem dowłaszczonej części nieruchomości, a także po zbadaniu ww. spraw wszczętych wskutek wniosku wnioskodawcy z dnia10 sierpnia 2018 r. Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia nieruchomości został na przeważającej części tej nieruchomości zrealizowany (parcele nr 5 i 4), co potwierdzają ostateczne decyzje organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. o odmowie ich zwrotu w ww. pięciu sprawach. Nadto wyjaśnił, że, zwrócona wnioskodawcy w 2000 r. część nieruchomości, tj. działka ewidencyjna o numerze 6, nie znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości dowłaszczonej na jego wniosek, jako części nienadającej się w jego opinii do dalszego racjonalnego użytkowania, tj. prowadzenia plantacji [...]. Ewentualne nieobjęcie terenu działki nr 6 wywłaszczeniem nie miałoby więc żadnego wpływu na racjonalność korzystania z działki dowłaszczonej, nie powiększyłoby bowiem jej powierzchni, umożliwiając prowadzenie upraw. W podsumowaniu Wojewoda uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo ustalono jej stan faktyczny, a tym samym nie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, a w konsekwencji również do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Dodatkowo wyjaśnił, że aktualne oznaczenie ewidencyjne nieruchomości wynika z jej dalszych podziałów geodezyjnych. Działka nr 3 o powierzchni 0,2537 ha uległa podziałowi na dwie działki o numerach 7 i 8 o powierzchni 0,1969 ha. Z działki nr 8 powstały z kolei dwie działki o numerach 1 o powierzchni 0,0120 ha ([...]) i 2 o powierzchni 0,1849 ha ([...]), stanowiące przedmiot niniejszej sprawy - dokumenty to potwierdzające znajdują się w aktach postępowania pierwszoinstancyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Wojewody skarżąca, reprezentowana jak dotychczas przez adwokata zaskarżyła w całości decyzję Wojewody z dnia 16 sierpnia 2023 r. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez odmowę zwrócenia się przez organ administracyjny do biegłego z zakresu badań porównawczych pisma o wydanie opinii - zgodnie z przedmiotem wniosku pełnomocnika skarżącej z dnia 24 października 2022 r., podczas gdy organ był zobowiązany do zwrócenia się do biegłego, celem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, z uwagi na wynikłe w sprawie istotne wątpliwości co do autentyczności podpisu wnioskodawcy sporządzonego na wniosku z dnia 8 października 1979 r.; art. 78 § 1 k.p.a.. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - L. R. oraz H. K., zgłoszonego w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 24 października 2022 r., a który to wniosek dowodowy złożony został na okoliczności istotne z punktu prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy; art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie rozważenia całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej a nie swobodnej oceny, co w następstwie doprowadziło do ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy; art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało przyjęciem przez organ administracji niekorzystnych dla skarżącej domniemań faktycznych i błędne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość, została wykorzystana w całości na cele wywłaszczenia, podczas gdy, organ był zobowiązany do kompleksowego wyjaśnienia sprawy poprzez zgromadzenie całego materiału dowodowego; art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie rozważenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej a nie swobodnej oceny; art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy ustaleń i wydanie orzeczenia naruszającego podstawowe prawa konstytucyjne skarżącej oraz
naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 5 ust. 2 i art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w stanie faktycznym obejmowanym niniejszą sprawą doszło do wywłaszczenia części nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy na skutek złożenia przez niego wniosku o "dowłaszczenie" z dnia 8 października 1979 r., w trybie określonym w art. 5 ust 2 i art 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., podczas gdy z informacji uzyskanych od wynika, że to wnioskodawca sporządził wniosek z dnia 8 października 1979 r. a co winno skutkować przyjęciem, że wszystkie nieruchomości wywłaszczone od J. K. zostały od niego wywłaszczone na zasadach ogólnych, w związku z koniecznością przeznaczenia ich pod realizację budownictwa mieszkaniowego - jednostka “[...]" w Z.; art. 229 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w tym przepisie, nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, podczas gdy ponowne przejście własności nieruchomości na rzecz pierwotnego beneficjenta wywłaszczenia (Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego) bądź rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego zawartej z podmiotem trzecim, winno aktualizować roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3 u.g.n.; art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że sporna nieruchomość w zakresie w jakim została zagospodarowana pod Rodzinny Ogród Działkowy “[...]" oraz tereny zielone, nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem sporna nieruchomość, w zakresie działki nr 1 oraz 2, stanowiąca Rodzinny Ogród Działkowy oraz teren zielony, porośnięty trawą, okazała się być zbędna na cele wywłaszczenia; a nadto naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię; art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z celem wskazanym w akcie notarialnym z dnia [...] r., a sam cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej powierzchni nieruchomości; art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji godzącej w konstytucyjną ochronę własności prywatnej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, uwzględniającej wniosek o zwrot nieruchomości z dnia 10 sierpnia 2018 r. w całości, względnie w części, w jakiej nie została ona wykorzystana na cele wywłaszczenia; zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną .
W piśmie z dnia 22 grudnia 2023 r. uczestnik postępowania P. w W. – Okręg [...] w K., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podkreślił, że nieruchomość, z której powstały działki wnioskowane do zwrotu w niniejszej prawie, nie była objęta żądaniem inwestora w związku z realizacją celu publicznego. Stwierdził, że próby podważenia autentyczności podpisu wnioskodawcy na wniosku z dnia 8 października 1979 r. mają na celu podważenie decyzji o wywłaszczeniu. Skarżąca natomiast nie przedstawiła dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.
W piśmie z dnia 21 grudnia 2023 r, uczestniczka postępowania gmina Z. przyłączyła się do stanowiska i twierdzeń Wojewody. Zarzuciła błędny i niezasadny zarzut naruszenia art. 137 ust 1 u.g.n. w związku z art. 216 u.g.n. Za bezzasadne i nie mające potwierdzenia w materiale dowodowym uznała zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia przepisów k.p.a,. Wniosła o oddalenie skargi i skierowanie sprawy do rozpoznania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.- dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez Sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. Sądy administracyjne nie orzekają bowiem merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Przechodząc natomiast do meritum sprawy Sąd uznał, że skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 16 sierpnia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 18 kwietnia 2023 r. orzekającą o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w Z. w rejonie ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 1 o powierzchni 0,0120 ha i działka nr 2 o powierzchni 0,1846 ha , stanowiącej własność Gminy Z., zawierającej się w pierwotnych granicach działki nr 3. Wskazane decyzje zostały wydane po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 sierpnia 2018 r. o zwrot nieruchomości położonej w Z., zawierającej się w granicach dawnych działek o nr 5, 3 oraz 4, podnosząc, że nie zrealizowano na nich celu wywłaszczenia
W stanie faktycznym sprawy istotne jest, że wnioskiem z dnia 8 października 1979 r. poprzedni właściciel nieruchomości wystąpił o przejęcie na Skarb Państwa całości nieruchomości o łącznej powierzchni 7351 m2. Wskazał przy tym, że zgodnie z projektowanymi granicami jednostki [...] część gruntu o powierzchni 2537 m2 pozostaje nadal jego własnością, co ze względu na trudności z dojazdem i mały obszar działki nie jest opłacalne. w rozpatrywanej sprawie znajdą zastosowanie ww. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazywała przy tym, że podpis wnioskodawcy został sfałszowany.
Zdaniem Sądu zasadnie organy uznały, iż autentyczność popisu wnioskodawcy nie budzi wątpliwości, w kontekście całości poddanych analizie akt. Zauważyć należy, że wnioskodawca dokonał sprzedaży całości należącej do niego nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] w formie aktu notarialnego. Nie kwestionował autentyczności swego podpisu na wniosku z dnia 8 października 1978 r., nie czynił tego zarówno w postępowaniu zwrotowym zakończonym decyzją organu z dnia 31 marca 2000 r., nr [...], ani też w postępowaniach toczących się przed organem I instancji, zainicjowanych jego wnioskiem z 10 sierpnia 2018 r., których był stroną aż do swojej śmierci [...] r. Zarzuty podnoszone przez skarżącą we wskazanym zakresie uznać należy za chybione.
Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku działek nr 1 i 2 położonych w Z., zawierającej się w granicach dawnej działki nr 3 ważny jest cel wywłaszczenia, skoro objęte niniejszym postępowaniem działki nie były wywłaszczone pod budowę osiedla, a zostały nabyte przez Skarb Państwa na wniosek właściciela nieruchomości.
Materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji były przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo;
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Zgodnie zaś z art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Z art. 5 ustawy z 1958 r. wynika, iż wywłaszczeniem mogła być objęta cała nieruchomość lub jej część (ust. 1), natomiast wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia jedynie jej części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe (ust. 3). Przepis ten mógł stanowić podstawę do wykupu pozostałej części nieruchomości (nieobjętej w pierwotnej wersji zamiarem wywłaszczenia) w drodze umowy cywilnoprawnej. Właściciel takie żądanie mógł skutecznie zgłosić na każdym etapie postępowania.
Kwestia wzajemnej relacji tych przepisów i warunków ubiegania się o zwrot nieruchomości, które zostały nabyte w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. była w przeszłości wielokrotnie przedmiotem analiz sądów administracyjnych, co doprowadziło do ukształtowania się jednolitego w tej kwestii stanowiska.
W przypadku nieruchomości nabytych na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. ze względu na wniosek ich właściciela, nabycie następowało bez związku z celem wywłaszczenia, ustalenie relacji zbędności dla tego celu nie jest zatem możliwe. Jak wskazywano w piśmiennictwie dotyczącym przepisów ustawy z 1958 r., części nieruchomości nabywane przy zastosowaniu art. 5 ust. 2 i 3 tej ustawy nie były przewidziane do nabycia jako niezbędne do realizacji zamierzonej inwestycji, nie były wobec tego objęte decyzją lokalizacyjną (decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego), co nie stanowiło przeszkody do ich nabycia w drodze umowy bądź w drodze wywłaszczenia (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Warszawa 1975, s. 48, uw. 8). Ustawa, pod rządami której dokonano przedmiotowego wywłaszczenia, przewidywała dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.). W orzeczeniu o wywłaszczeniu wskazywano podstawy prawne wywłaszczenia w ogólny sposób, a cel wywłaszczenia określony został w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego. Ustawa ta przewidywała także, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część, jednakże na żądanie właściciela wywłaszczenie powinno objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe (art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z 1958 r.). Oznacza to, że w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. w związku z jej art. 5 ust. 3, mogło dojść także do zbycia nieruchomości zbędnej na cele publiczne, poprzez zawarcie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. Nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. nie wymagało określenia celu nabycia w akcie notarialnym, pozostawało natomiast w związku z wywłaszczeniem, przeprowadzanym na określony cel. W konsekwencji państwo miało swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia. Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były więc "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego uzasadniony jest pogląd, że wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu nieruchomości nabytej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie notarialnym. Zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. jest możliwy jedynie wtedy, gdy zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości wywłaszczonej (nabytej na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r.). Przyczyną, dla której nie może nastąpić niezależny i samodzielny zwrot takiej nieruchomości jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - wywłaszczona została na wniosek właściciela.
Ustawa z 1958 r. nie posługiwała się pojęciem "zbędności nieruchomości", od którego aktualnie obowiązująca u.g.n. stanowiąca podstawę wniosku skarżącego, uzależniała zwrot przejętej przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości. Zgodnie jednak z art. 216 ust. 1 u.g.n, przepisy rozdziału 6 działu III tejże ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 1958 r.
W związku z tym, rozpoznając wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. organ dokonał w pierwszej kolejności analizę materiałów związanych z tą procedurą, aby ustalić zakres i cel wywłaszczenia, a także tryb, w jakim do tego wywłaszczenia doszło oraz to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W niniejszej sprawie kluczowe było właśnie zbadanie trybu wywłaszczenia i w odniesieniu do tego ustalenie przesłanek zwrotu przejętego przez Państwo gruntu.
W sprawie zostało ustalone, że ostatecznymi decyzjami orzeczono o odmowie zwrotu działek będących przedmiotem wywłaszczenia ze względu na realizację celu wywłaszczenia (parcele nr 5 i 4), co potwierdzają ostateczne decyzje organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odmowie ich zwrotu w ww. pięciu sprawach. Z akt sprawy wynika, że zwrócona wnioskodawcy w 2000 r. część nieruchomości, tj. działka ewidencyjna o numerze 6, nie znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości "dowłaszczonej" na jego wniosek, jako części nienadającej się w jego opinii do dalszego racjonalnego użytkowania. Wobec powyższego w ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie art. art. 136 ust. 3 u.g.n.; art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n., jak również naruszenia art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP.
Za chybiony uznać należało podnoszony w skardze zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, zgłoszonego w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 24 października 2022 r., bowiem w aktach sprawy znajdują się protokoły przesłuchania wskazanych świadków z dnia 2 lutego 2023 r. (karty 270 – 280 akt adm.).
Nie uzasadniają uchylenia decyzji także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Sąd I instancji nie miał podstaw do kwestionowania zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Kwestia zbędności działek nr 1 i nr 2 zawierającej się w pierwotnych granicach działki nr 3 dla celu wywłaszczenia nie była przedmiotem postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji, natomiast została zweryfikowana w odrębnym postępowaniu, w którym wydano ostateczne i prawomocne decyzje, orzekające, że brak podstaw do zwrotu którejkolwiek z części pierwotnej działki nr 3.
Zauważyć należy, że w konsekwencji, "dowłaszczona" nieruchomość dzieli los działki zasadniczej, co oznacza, że zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest możliwy jedynie wtedy, gdy zostaną spełnione przesłanki zbędności tej głównej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Zbędność ta podlega zatem ocenie w kontekście ewentualnej zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o "dowłaszczenie" części nienadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystywania przez jej właściciela. Z tych względów wydane przez organy decyzje uznać należy za zgodne z prawem. Zarzuty sformułowane w skardze nie zasługują, zdaniem Sądu, na uwzględnienie. Skarga sprowadza się bowiem do zwykłej polemiki z prawidłowym stanowiskiem organów, które podzielił także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Powołane orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.