II SA/Gl 172/20

II SA/Gl 172/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Edyta Kędzierska
Elżbieta Kaznowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2093/20 - Wyrok NSA z 2022-01-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 91 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 1507
art. 50 ust. 6
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Szczyrk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 grudnia 2019 r. nr NPII.4131.1.818.2019 w przedmiocie usług opiekuńczych 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 29 października 2019 r. Rada Miejska w Szczyrku podjęła uchwałę nr XI/85/2019 o zmianie uchwały Nr XLVO/300/2017 Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 28 listopada 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat i trybu ich pobierania. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) Zmiana wymienionej uchwały polegała na dodaniu do dotychczasowego tekstu uchwały po § 4 nowego § 4a o treści "W przypadku realizacji usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o których mowa w § 1 uchwały w ramach szczególnych programów, w tym współfinansowanych ze środków unijnych lub innych źródeł, uwzględnia się warunki przyznawania i odpłatności określone w tych programach".
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 grudnia 2019 r., po zawiadomieniu w dniu 3 grudnia 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej uchwały z dnia 29 października 2019 r., Wojewoda Śląski na podstawie art. 91 ust. 1 o ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powołanej wyżej uchwały w całości jako sprzecznej z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 Konstytucji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że przedmiotowa uchwała doręczona została w dniu 5 listopada 2019 r. Dalej organ nadzoru wskazał na podstawę podjęcia uchwały, tj. art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a następnie stwierdził, że wskazuje ona na upoważnienie rady gminy do określenia:
- szczególnych warunków przyznawania usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych (...)
- szczegółowych warunków odpłatności za te usługi,
- szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz
- trybu ich pobierania.
Użyte w przepisie art. 50 ust. 6 sformułowanie "rada gminy określa" nie pozostawia organowi stanowiącemu gminy żadnej dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego w tym przedmiocie. W ramach upoważnienia ustawowego organ ma obowiązek ustanowić przepisy normujące materię nim objętą. Czyli z powyższego wynika, że rada gminy została zobowiązana do określenia szczegółowych warunków odpłatności za przedmiotowe usługi. Zdaniem organu nadzoru kwestionowana uchwała nie spełnia powyższych wymogów, z uwagi na to, iż odwołuje się do zasad wynikających z bliżej nieokreślonych regulacji - tj. do programów unijnych czy innych programów - np. resortowych. Stąd też przepis § 1 kwestionowanej uchwały w sposób istotny narusza art. 50 ust. 6 ustawy. Przepis ten bowiem w sposób nie budzący wątpliwości przesądza o tym, że to rada gminy jest organem właściwym do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Natomiast w powyższym zapisie uchwały Rada Miejska uzależniła obowiązywanie aktu prawa miejscowego od pozaustawowych i pozanormatywnych zasad, czyli w konsekwencji działała bez podstawy prawnej w sposób niedopuszczalny, jednoczenie przekazując swe kompetencje prawotwórcze innym podmiotom. Jest to sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Orzecznictwo wyraźnie zakazuje subdelegacji kompetencji prawotwórczych przez radę gminy. Organ nadzoru podkreślił, że organ wykonujący kompetencje prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach. Organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ nadzoru ustosunkowując się do stanowiska Gminy, podkreślił, że w państwie prawa działalność organów władzy publicznej wymaga podstawy prawnej, tj. legitymacji prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Wykorzystywanie możliwości prawotwórczych przez organy władzy publicznej nie może być wyrazem ich arbitralnego działania, co eliminuje zdolność stanowienia aktów normatywnych poza granicami prawa, jak i bez podstawy prawnej w jego przepisach. Podkreślił przy tym organ nadzoru, że w konstytucyjnym modelu źródeł prawa wytyczne Ministerstwa - nawet wydane na użytek konkretnej sprawy, nie mają żadnej mocy wiążącej. Nie stanowią one bowiem ani źródła prawa, ani jego legalnej wykładni. Wytyczne Ministerstwa nie mogą w szczególności być wykładnią dla działań nadzorczych Wojewody. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym jedynym dopuszczalnym kryterium oceny uchwały jednostki samorządu terytorialnego jest kryterium legalności.
Na legalność uchwały Rady Miejskiej w Szczyrku nie mogą rzutować też niezakwestionowane uchwały innych rad, - Rady Miejskiej w Bielsku- Białej czy Rady w Mysłowicach.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika, Gmina Szczyrk (skarżąca). Zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu niezgodność z prawem, tj. z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, że treść zakwestionowanej uchwały nie wypełnia dyspozycji poprzez zawężenie obowiązywania prawa miejscowego na rzecz aktów pozanormatywnych, wniosła o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że będąca przedmiotem skargi uchwała uzupełnia postanowienia uchwały w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, stanowiąc realizację dyspozycji przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej.
Gmina jako podmiot zobligowany do przyznawania pomocy w formie wymienionych usług musi swoje decyzje opierać m.in. na postanowieniach tej uchwały. Dotychczasowa uchwała nie zwierała postanowień umożliwiających gminie realizowanie tego zadania na zasadach przewidzianych w szczególnych programach przewidujących wydatkowanie środków zewnętrznych na ten cel, w szczególności pochodzących z budżetu państw, jak też środków unijnych. Od 1 stycznia 2019 r. obowiązuje zapis art. 115a ustawy o pomocy społecznej, dopuszczający finansowanie zadań określonych ustawie o pomocy społecznej ze środków Funduszu Solidarnościowego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 23 października 2018r. o Funduszu Solidarnościowym. Oznacza to, że możliwa jest realizacja zadań przewidzianych w ustawie do wyłącznej kompetencji gminy, ze środków pochodzących z tego funduszu i na zasadach określonych w programach tworzonych zgodnie z ustawą o Funduszu Solidarnościowym. Skarżąca wyjaśniła, że Miasto Szczyrk było realizatorem Programu Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej "Opieka wytchnieniowa". Zgodnie z zasadami tego Programu usługi opiekuńcze realizowane miały być w oparciu o art. 50 ustawy o pomocy społecznej na mocy decyzji administracyjnej i miały charakter nieodpłatny. Przystąpienie do tego Programu spowodowało konieczność modyfikacji obowiązującej uchwały poprzez dodanie kwestionowanego obecnie § 4a przedmiotowej uchwały.
W ocenie Miasta Szczyrk - wbrew twierdzeniom zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym- wprowadzone w uchwale postanowienie nie uzależnia obowiązywania prawa miejscowego od pozaustawowych i pozanormatywnych zasad i nie stanowi przeniesienia kompetencji rady gminy, określonych w art. 50 ust. 6 cytowanej ustawy, na inne podmioty. Podkreślenia wymaga, że to gmina decyduje o przystąpieniu do realizacji konkretnych programów i stąd nie zachodzi okoliczność przeniesienia jakichkolwiek kompetencji na inny organ. Jednocześnie jednak, decydując o ich realizacji, zobligowana jest czynić to na zasadach określonych w dedykowanych programach. Zatem w konsekwencji to gmina jest jednym realizatorem zadania, jakim jest świadczenie usług opiekuńczych.
Gmina wyjaśniła, że uwzględniając art. 50 ust. 6 cytowanej ustawy niezbędnym jest objęcie dyspozycją uchwały będącej przedmiotem postępowania, okoliczności pozwalających gminie realizowanie zadania z art. 50 ustawy o pomocy społecznej z wykorzystaniem finansowania zewnętrznego na zasadach określonych przez podmiot finansujący. Przygotowując przedmiotową uchwałę Gmina kierowała się m.in. wytycznymi zawartymi w wyjaśnieniach Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2019 r., w których wskazano, że w przypadku braku możliwości zastosowania przepisów już istniejących, należy podjąć nową uchwałę lub przygotować aneks do obowiązującego dokumentu. W ocenie skarżącej to przyjęcie konkretnego programu do realizacji, którego postanowienia naruszałyby uchwałę gminy w sprawie przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze bez jednoczesnej modyfikacji tej uchwały, stanowiłoby naruszenie prawa miejscowego ukształtowanego tą uchwałą.
Nie zgodziła się też Skarżąca ze stanowiskiem Wojewody, że bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem analizowanej uchwały, pozostaje fakt niezakwestionowania przez organ nadzoru tożsamych aktów prawnych, tj. uchwały z dnia 29 sierpnia 2019 r. Rady Miejskiej w Mysłowicach czy z dnia 10 czerwca 2019 r. Rady Miejskiej w Bielsku- Białej. Skoro, jak stwierdził Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała narusza powszechnie obowiązujące prawo, to w stosunku do wszystkich uchwał.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru uznając ją za bezzasadną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zaprezentowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Na rozprawie dniu 29 maja 2020 r. pełnomocnik Gminy podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację. Podkreśliła, że przedmiotowa uchwała wprowadziła zmianę umożliwiającą przystąpienie do programu "Opieka wytchnieniowa". Bez takiego zapisu nie byłoby to możliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, co obliguje z kolei Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru zgodnie z dyspozycja art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t,jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) .
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.). Przepis art. 91 ustawy samorządowej wyraża istotę ogólnego nadzoru sprawowanego nad uchwałami lub zarządzeniami organu gminy przez wojewodę i regionalną izbę obrachunkową (90 ust. 2). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności powyższych aktów w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy), a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do rozstrzygnięcia nadzorczego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5). Dlatego też, powszechnie w orzecznictwie przyjęto, że sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) zachodzi między innymi wtedy gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, podstaw prawnych, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię czy też naruszenie procedury przy podejmowaniu uchwały.
Spór między Wojewodą, który objął rozstrzygnięciem nadzorczym uchwałę Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 29 października 2019 r. o zmianie uchwały w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania, a Gminą Szczyrk dotyczy podstawy prawnej przedmiotowej uchwały. Zdaniem Wojewody uchwała jest sprzeczna z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten bowiem obliguje radę gminy do określenia, w drodze uchwały, szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od tych opłat i trybu ich pobierania. Natomiast w dodanym w § 1 kwestionowanej uchwały zapisie § 4a Rada Miejska w Szczyrku uzależniła te usługi w ramach programów szczególnych, od warunków ich przyznawania i odpłatności określonych w tych programach, czyli zdaniem organu nadzoru uzależniła obowiązywanie aktu prawa miejscowego od pozaustawowych i pozanormatywnych zasad. W konsekwencji działała bez podstawy prawnej, czyli w sposób niedopuszczalny. Przekazała więc swe kompetencje innym podmiotom, co oczywiście jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.
Skład orzekający nie podziela takiego poglądu. W kwestionowanej uchwale Rady Miejskiej w Szczyrku z dniu 29 października 2019 r. Nr XI/85/2019 zmieniającej uchwałę Nr XLVO/300/2017 Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 28 listopada 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat i trybu ich pobierania poprzez dodanie nowego § 4a o treści "W przypadku realizacji usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o których mowa w § 1 uchwały w ramach szczególnych programów, w tym współfinansowanych ze środków unijnych lub innych źródeł, uwzględnia się warunki przyznawania i odpłatności określone w tych programach" nie została naruszana zasada wyrażona w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Wbrew stanowisku organu nadzoru Gmina Szczyrk nie delegowała swoich uprawnień i kompetencji wynikających z tego przepisu na inne podmioty, a przytoczone przez Wojewodę orzecznictwo na potwierdzenie tego stanowiska dotyczy innych przypadków i nie jest adekwatne w niniejszej sprawie.
Dodany zapis § 4a zmieniający uchwałę pierwotną umożliwił Gminie Szczyrk na realizowanie zadania w zakresie przyznawania usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w ramach szczególnych programów finansowanych ze środków zewnętrznych, w szczególności środków pochodzących z budżetu państwa czy środków unijnych. Podstawą takiego działania był m.in. zmieniony z dniem 1 stycznia 2019 r. zapis art. 115a ustawy o pomocy społecznej. Dopuścił on bowiem finansowanie zadań określonych w tej ustawie ze środków Funduszu Solidarnościowego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 23 października 2018 r. o Funduszu Solidarnościowym. Na mocy tego przepisu możliwa stała się realizacja zadań przewidzianych do wyłącznej kompetencji gminy, nie tylko z własnych gminnych zasobów, ale także ze środków pochodzących z tego funduszu i na zasadach określonych w programach tworzonych zgodnie z ustawą o Funduszu Solidarnościowym.
Zasadnie przy tym podkreśla Gmina, że treść tego zapisu nie deleguje kompetencji rady gminy, określonych w art. 50 ust. 6 cytowanej ustawy, na inne podmioty. To gmina samodzielnie decyduje o przystąpieniu do realizacji konkretnego programu, nie zachodzi więc okoliczność przeniesienia jakichkolwiek kompetencji na inny organ. Podejmując jednak decyzję o przystąpieniu do realizacji konkretnego programu, zobligowana jest to czynić na zasadach określonych w tym dedykowanym programie.
Bez kwestionowanego zapisu gmina nie miałaby możliwości przystąpienia do szczegółowych programów finansowanych ze środków zewnętrznych. Dodany do uchwały pierwotnej, przy uwzględnieniu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, zapis § 4a stał się niezbędny i pozwalający gminie realizowanie zadania z art. 50 ustawy z wykorzystaniem finansowania zewnętrznego na zasadach określonych przez podmiot finansujący.
Podnieść przy tym trzeba, że organ nadzoru kwestionując przedmiotową uchwałę stwierdził jedynie, że w jego ocenie jest ona sprzeczna za treścią art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Przygotowując przedmiotową uchwałę Gmina kierowała się m.in. wytycznymi zawartymi w wyjaśnieniach Ministerstwa Pracy i o ile zgodzić się trzeba, że nie są przedmiotowe wytyczne nie mają mocy wiążącej i nie mogą stanowić źródła prawa, to niewątpliwie stanowią wskazania dla rozwiązania konkretnego problemu. Z kolei Wojewoda Śląski kwestionując przyjęty w uchwale zapis, nie wskazał żadnej innej możliwości rozwiązania tego problemu i nie wskazał, jak powinna wyglądać uchwała umożliwiająca gminie przystąpić do programów finansowych ze środków zewnętrznych. Skoro zarzuca się gminie naruszenie prawa, to organ nadzoru winien wypowiedzieć się w przedmiocie rozwiązania tego niewątpliwie trudnego problemu.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, dającego podstawę do wyeliminowania skarżonej uchwały i dlatego na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej ustawy z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).