II SA/Gl 1697/22

II SA/Gl 1697/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-05-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Krzysztof Nowak
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III OSK 1975/23 - Wyrok NSA z 2025-03-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 250
art. 4 ust. 2.
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie - Zdrój z dnia 25 maja 2017 r. nr XII.75.2017 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miasta Jastrzębie-Zdrój (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) w dniu 25 maja 2017 r. podjęła uchwałę nr XII.75.2017 w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2017 r. poz. 3386 z późn. zm. – dalej uchwała). Akt ten z dniem 1 stycznia 2021 r. został uchylony na mocy § 18 uchwały nr XI.105.2020 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 24 września 2020 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2020 r. poz. 6951).
Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ nadzoru) w skardze z dnia 15 lutego 2022 r. wniósł o stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm. – dalej u.c.p.g.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W motywach skargi wskazano, że określony w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. katalog zagadnień podlegających uregulowaniu w uchwale ma charakter zamknięty, a przy tym obowiązkowo muszą znaleźć swój wyraz w tym akcie prawa miejscowego. Brak któregokolwiek, w ocenie Wojewody, stanowi o istotnym naruszeniu prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały.
Wskazując na § 8 ust. 2 i 3 uchwały podniesiono, że w przepisach tych wbrew obowiązkowi odpowiednio nie określono sposobu pozbywania się następujących frakcji odpadów: opakowań wielomateriałowych i chemikaliów, a ponadto nie określono częstotliwości pozbywania się odpadów takich jak: opakowania wielomateriałowe, przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, odpady komunalne z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.
Natomiast § 2 ust. 5 uchwały, jak zasygnalizował Wojewoda, ma charakter informacyjny, co nie mieści się w materii określonej przez art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Z kolei § 2 ust. 4 uchwały bezprawnie wprowadza obowiązek okazania dokumentu tożsamości przez osoby przekazującej odpady do punku selektywnej zbiórki odpadów, podczas gdy taka powinność realizowana jest wyłącznie w przypadkach określonych ustawą. Ponadto zwrócono uwagę, że pozbawione podstaw prawnych jest wymaganie podania pochodzenia przekazywanych odpadów.
W ocenie Wojewody, § 4 ust. 2 uchwały posługuje się nieostrymi pojęciami: "bieżącej eksploatacji" oraz "uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości", podczas gdy treść przepisów winna być jasna i nie budzić wątpliwości u ich adresatów. Ponadto drugie z pojęć, zdaniem organu, wkracza w sferę tzw. prawa sąsiedzkiego regulowanego przez art. 144 k.c., podczas gdy Rada Miasta nie została umocowana do precyzowania regulacji wynikających ze wspomnianego przepisu k.c. Problem posłużenia się pojęciem nieostrym w postaci "w sposób niepowodujący uciążliwości dla otoczenia" dostrzeżono również w § 8 ust. 2 pkt 2.7 lit. a, pkt 2.8 lit. a, pkt 2.9 lit. a uchwały.
W kwestii § 6 ust. 1, 2 i 3 uchwały organ wyraził stanowisko, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników, gdyż w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. istotne jest, aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do nich w czasie ustalonego odbioru odpadów. Tym samym przepis ten wkracza w prawo własności, do uregulowania czego organ uchwałodawczy nie został umocowany.
Wskazując na § 8 ust. 2 pkt 2.3 i ust. 3 pkt 3.5 uchwały Wojewoda wyraził pogląd, że organ uchwałodawczy naruszył prawo, gdyż odniósł się do gospodarowania odpadami niebezpiecznymi, co jest regulowane przez przepisy odrębne rangi ustawowej m.in. ustawę z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Organ w skardze zwrócił również uwagę, że w § 2 ust. 1 uchwały wymieniono poszczególne frakcje odpadów podlegających selektywnemu zbieraniu. W opinii Wojewody, art. 4 ust. 2a u.c.p.g. daje możliwość wprowadzenia obowiązku selektywnej zbiórki dodatkowych frakcji odpadów, innych niż wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Jednak uregulowania w tym względzie w uchwale winny być spójne i jednoznaczne. Tymczasem w przedmiotowym akcie prawa miejscowego reguluje się zasady postępowania z odpadami, które nie zostały wymienione w § 2 ust. 1 uchwały i dotyczy to następujących odpadów: odpady zielone powstałe wyniku pielęgnacji ogrodów i terenów zielonych, odpady zielone w postaci liści w okresie jesiennym oraz naturalnych choinek, po okresie Świąt Bożego Narodzenia, odpady kuchenne ulegające biodegradacji, odpady z targowisk, zużyte oleje jadane. Taki stan rzeczy, w ocenie Wojewody, świadczy o naruszeniu prawa w sposób istotny.
Organ zauważył również, że § 9 ust. 4 uchwały odnosi się do kwestii częstotliwości usuwania osadu z przydomowych oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy rada gminy w myśl art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. uprawniona jest do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego.
Wojewoda zajął się również analizą § 11 uchwały, który dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. W tym zakresie podniósł, że:
– ust. 1 lit. c - o ile dopuszczalnym jest określenie powinności usunięcia zanieczyszczeń po zwierzęciu, to poza zakresem art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest wskazywanie sposobu uczynienia zadość temu obowiązkowi;
– ust. 1 lit. d – obowiązki związane z utrzymywaniem zwierząt domowych mogą dotyczyć zasad bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, co wynika z art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., a tym samym nie mogą odnosić się do utrzymywania zwierzęcia na terenie nieruchomości;
– ust. 2 lit. c i d – obowiązki wyrażone w tych przepisach nie są związane z pobytem tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku;
– ust. 2 lit. e – ustawodawca nie przewidział umocowania dla organu uchwałodawczego do określenia zasad utrzymywania zwierząt egzotycznych;
– ust. 3 – reguły przewozu zwierząt komunikacją winny być zawarte w odrębnej uchwale wydanej na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 915 z późn. zm.).
W końcowej części skargi Wojewoda zwrócił uwagę na doniosłość skutków prawnych wynikających z wymienionych wcześniej przepisów. Jak bowiem stwierdził, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zobowiązani są do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. Za niedopełnienie tego obowiązku właścicielom nieruchomości grozi kara grzywny (art. 10 ust. 2a u.c.p.g.). Przesądza to o konieczności precyzyjnego oraz zgodnego z zakresem przyznanych Radzie Miasta kompetencji formułowania przepisów przedmiotowej uchwały.
W odpowiedzi na skargę z dnia 7 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój wniósł o jej oddalenie. W treści tego pisma odniósł się kolejno do nieprawidłowości przedstawionych w skardze. Zajmując się zarzutami dotyczącymi § 8 ust. 2 uchwały wyjaśnił, że chemikalia zaliczane są do odpadów niebezpiecznych, a te w myśl § 8 ust. 2 pkt 2.3 uchwały mają być dostarczane do punktu selektywnego zbierania. Natomiast opakowania wielomateriałowe, które w myśl § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów należy zbierać łącznie z takimi frakcjami jak szkło i metal. Tym samym, jak zaznaczył Prezydent Miasta, określając sposób pozbywania się frakcji metali i tworzyw sztucznych jednocześnie określono sposób pozbywania się opakowań wielomateriałowych.
Natomiast co do częstotliwości usuwania: opakowań wielomateriałowych, przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, odpadów komunalnych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego wskazano co następuje:
– w § 8 ust. 3 pkt 3.2 uchwały określono częstotliwość pozbywania się odpadów gromadzonych selektywnie typu papier, szkło, metale i tworzywa sztuczne, a tym samym opakowań wielomateriałowych;
– w § 8 ust. 3 pkt 3.5 uchwały określono częstotliwość pozbywania się odpadów niebezpiecznych, do których zaliczamy przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory;
– w § 8 ust. 3 pkt 3.7 uchwały określono częstotliwość pozbywania się odpadów z pojemników przy drogach publicznych jako odpadów pochodzących z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Pozostałe odpady z terenów przeznaczonych do użytku publicznego usuwa się, w zależności od frakcji odpadów, jakie powstają na tych terenach, z częstotliwością określoną w § 8 ust. 3 uchwały.
Zwrócono przy tym uwagę, że w ramach akcji informacyjnych objaśniane są mieszkańcom gminy zasady gospodarowania odpadami.
W zakresie § 2 ust. 4 uchwały wskazano, że identyfikowanie osób przekazujących odpady ma na celu uregulowanie ich przyjmowania przez PSZOK wyłącznie od uprawnionych do tego właścicieli nieruchomości. Odbiór odpadów od innych podmiotów prowadzi bowiem do obciążania kosztami uczestników systemu, którzy ponoszą opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Prezydent Miasta podniósł ponadto, że wiele organów uchwałodawczych stosuje regulacje informacyjne, które nie są kwestionowane przez Wojewodę.
W odpowiedzi na skargę wyrażono również stanowisko, że posłużenie się klauzulami generalnymi nie stanowi o naruszeniu prawa, a stanowi gwarancję realizacji wskazanych w przepisie celów. Ponadto, jak zaznaczył Prezydent Miasta, uelastyczniają one tekst przepisów prawnych i zapewniają odpowiednią wykładnię wobec zmieniającej się rzeczywistości i stosunków społecznych i gospodarczych.
Odnosząc się do zarzutów skierowanych do § 6 uchwały stwierdzono, iż wskazanie co do tego, że pojemniki na odpady winny znajdować się w granicach nieruchomości należy rozumieć jako ustawienie ich na terenie należącym do jego właściciela, a nie w granicy rozumianej jako linia rozdzielająca część powierzchni gruntowej. Mając na względzie lokalne uwarunkowania oraz sytuacje, w których granice nieruchomości właściciela przebiegają po obrysie budynku, dopuszczono również możliwość ustawienia pojemników na innej nieruchomości za zgodą jej właściciela. Podkreślono jednocześnie, że niemożliwym jest określenie ulokowania pojemników w umowie pomiędzy właścicielem nieruchomości a przedsiębiorcą odbierającym odpady, gdyż umowa taka jest podpisywana przez Gminę w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.
Wyrażono również pogląd, że wprowadzając w uchwale pojęcie odpadów zielonych i odpadów kuchennych nie wykroczono poza ramy definicji odpadów ulegających biodegradacji oraz bioodpadów zawartej w ustawie o odpadach. Kwestionowane regulacje, w ocenie Prezydenta Miasta, wpisywały się w rozwiązania funkcjonujące w ramach gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i były spójne z treścią ustawy o odpadach i rozporządzenia.
W dalszej części Prezydent Miasta ustosunkował się do uregulowań związanych z utrzymaniem zwierząt domowych. W tym zakresie podniesiono, że zastosowanie w uchwale zapisów dotyczących umieszczania odchodów zwierzęcych w szczelnych torbach przed wrzuceniem ich do pojemników miało na celu zachowanie standardów sanitarnych w miejscach ogólnodostępnych oraz w żaden sposób nie wykracza poza kompetencje ustawowe. Dodano przy tym, że rozwiązanie to zostało pozytywnie zaopiniowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a ponadto jest stosowane przez wiele śląskich gmin, co nie jest kwestionowane przez Wojewodę. Następnie powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 992/20 wyrażono pogląd, że jeśli dopuszczamy możliwość zabezpieczenia przed samodzielnym wydostawaniem się zwierząt z określonych obiektów, to trudno uznać obowiązek ogrodzenia nieruchomości za istotne naruszenie prawa. Podobna intencja miała przyświecać organowi uchwałodawczemu – tj. zapewnienie ochrony przed zagrożeniem ze strony zwierząt - przy wprowadzaniu do uchwały zapisów nakładających obowiązek na właścicieli zwierząt przewożących je środkami komunikacji publicznej. Przepisy uchwały odnoszące do zwierząt egzotycznych dotyczą tej grupy, która ma charakter zwierząt domowych. W opinii Prezydenta Miasta, definicja zwierząt domowych zawarta w ustawie o ochronie zwierząt nie daje jednoznacznej odpowiedzi, co do jej znaczenia, gdyż na przestrzeni lat pojęcie tradycyjnych zwierząt domowych uległo zmianie. Według Prezydenta Miasta, obecnie niektóre zwierzęta egzotyczne stanowią podgrupę zwierząt domowych.
W końcowej części odpowiedzi na skargę podniesiono z ostrożności, że stawiane zarzuty nie uzasadniają stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Mianowicie uchwała wprawdzie obecnie nie obowiązuje, jednak stwierdzenie nieważności uchwały w całości może wpłynąć na skomplikowanie postępowań administracyjnych lub wykroczeniowych toczonych w oparciu o stan prawny wynikający z tej uchwały a niedotyczący kwestionowanych obecnie zapisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z póżn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 przywoływanej ustawy sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez organ nadzoru w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo należy podkreślić, że zaskarżona uchwała została uchylona na podstawie § 18 uchwały Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 24 września 2020 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2020 r. poz. 6951) z mocą od dnia 1 stycznia 2021 r.
Sprawa w identycznym stanie faktycznym i prawnym była już rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wydał wyrok z dnia 4 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 1491/21. W poniższych rozważaniach Sąd posłuży się przedstawioną w tym orzeczeniu argumentacją, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przywołana zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w treści art. 91 ust. 4 tej ustawy. Oznacza to zatem, że we wskazanym zakresie ustawodawca przenosi na stosowne organy nadzoru oraz sądy administracyjne obowiązek wyznaczenia ram rozumienia przywoływanych powyżej pojęć.
W pierwszej kolejności należy rozważyć czy nie wystąpiły przesłanki dla umorzenia postępowania sądowego z uwagi na fakt, że przedmiotowa uchwała już nie obowiązuje. Zajmując się tym zagadnieniem zauważyć przyjdzie, że umorzenie postępowania sądowego oznacza brak podstaw do jego prowadzenia. W przypadku uchwał podejmowanych przez organy stanowiące i kontrolne jednostek samorządu terytorialnego, którym nie przysługuje status aktu prawa miejscowego, stanowisko takie jest zasadne, ponieważ uchwały takie nie wywołują skutków prawnych po ich wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Odmiennie sytuacja przedstawia się w odniesieniu do uchwał, którym przysługuje status aktu prawa miejscowego, ponieważ w tym zakresie przepisy zawarte w takiej uchwale mogą jeszcze wywoływać skutki prawne. W oparciu o takie przepisy mogą być prowadzone postępowania przed organami administracji publicznej, jak również przed sądami powszechnymi, czy administracyjnymi. Mając na uwadze podniesioną okoliczność zachodzi konieczność weryfikacji takich uchwał w ramach kontroli sądowej, a tym samym brak jest wystąpienia przesłanki przewidzianej treścią art. 161 § 1 p.p.s.a. uzasadniającej umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru wystąpił o stwierdzenie nieważności całej kwestionowanej uchwały, zatem organ ten doszedł do przekonania, że wyczerpane zostały przesłanki uznania wydania jej z istotnym naruszeniem prawa. Zamieszczona w skardze argumentacja sprowadza się wyłącznie do wykazania naruszeń prawa dostrzeżonych przez organ nadzoru. W skardze tej natomiast brak jest odwołania się do skutków prawnych, które zaskarżona uchwała jeszcze wywołuje, a zatem wykazania, że pomimo uchylenia kwestionowanej uchwały zasadne jest poddanie jej sądowej kontroli.
W kontekście rozpoznawanej skargi analizie poddać należy problem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i nadzoru nad samorządem terytorialnym. Stosownie do postanowień art. 16 Konstytucji RP ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, a samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 165 powoływanego aktu samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, a po myśli art. 171 ust. 1 przywołanego aktu działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a wskazanym organem jest wojewoda. Równocześnie w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 2 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie natomiast z art. 7 tego aktu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Według art. 87 ust. 2 powyższej Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Przywołane powyżej konstytucyjne podstawy funkcjonowania samorządu terytorialnego przenieść należy na grunt rozpoznawanej sprawy. Na wstępie przyjdzie dostrzec, że organ nadzoru wniósł skargę do tutejszego Sądu na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, która już została uchylona mocą uchwały Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 24 września 2020 r. Jak zostało to już powyżej zaznaczone dopuszcza się kontrolę sądową uchwał, które już zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, przy czym uchwały te musza mieć status aktów prawa miejscowego. Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie, albowiem kwestionowana przez organ nadzoru uchwała posiada taki status. Skoro dopuszcza się możliwość kontrolowania uchwał będących aktami prawa miejscowego, które zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego, to istota tej kontroli musi sprowadzać się do tego, że bada się na ile dotychczas obowiązująca uchwała wywołuje skutki prawne.
Powyższe ustalenie skłania do rozpatrzenia zagadnienia związanego z istotą nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Z treści przywoływanego art. 171 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Nadto w polu widzenia należy mieć także treść art. 165 ust. 2 powoływanego aktu, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Z brzmienia przytoczonych przepisów można wnioskować, że nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego odbywa się w odniesieniu do aktów przez ten samorząd przyjętych, które obowiązują, a zatem w momencie wykorzystywania instrumentów nadzoru wywołują skutki prawne. Takie ujęcie tego zagadnienia związane jest z zasadą demokratycznego państwa prawa, ponieważ każdy podmiot, w tym podmiot publiczny dysponujący określoną samodzielnością musi mieć pewność tego, że podejmowane przez niego działania są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Ustawodawca przewidział możliwość sprawowania instrumentów nadzorczych nad samorządem terytorialnym i nadzór ten winien odbywać się w ściśle określonych terminach, w sposób przewidziany w ustawach samorządowych. Oznacza to, że organ nadzoru obowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie w terminie 30 dni od dnia wpłynięcia do niego uchwały, czy zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku nie podjęcia takiego rozstrzygnięcia organ ten dysponuje możliwością zaskarżenia takiej uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego, przy czym skarga taka winna zostać wniesiona w terminie roku od przekazania uchwały, czy zarządzenia organowi nadzoru. Po upływie tego okresu organ nadzoru dysponuje możliwością wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym w zależności od rodzaju kwestionowanego aktu będzie mógł wystąpić o stwierdzenie wydania danej uchwały, czy zarządzenia z naruszeniem prawa, a w przypadku aktów prawa miejscowego o stwierdzenie nieważności. Przywołanie tego mechanizmu wnoszenia skarg do sądu administracyjnego przez organ nadzoru było niezbędne z tego powodu, że w ocenie składu orzekającego jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty prawa funkcjonujące z woli państwa i wykonujące zadania przez to państwo określone dysponują samodzielnością i ponoszą odpowiedzialność za podejmowane działania, a samodzielność ich podlega ochronie sądowej. W świetle powyższego, jednostki takie muszą mieć gwarancje pewności stosowanego przez nie prawa. Skoro organ nadzoru w terminie wskazanym przez przepis prawa nie uruchamia stosownego postępowania, to przywoływana tu jednostka samorządu terytorialnego ma prawo domniemywać, że jej akt odpowiada przepisom prawa. Co prawda domniemaniu temu nie można przypisać dużej mocy, ponieważ organ nadzoru dysponuje możliwością wniesienia skargi do sądu administracyjnego po upływie wskazanego terminu, w którym organ nadzoru może się wypowiedzieć samodzielnie, a w przypadku aktów prawa miejscowego także po upływie roku od ich podjęcia. Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez organ nadzoru wiązać należy z uchwałami czy zarządzeniami, które pozostają w obrocie prawnym lub też leżą u podstaw postępowań prowadzonych przez sądy lub organy administracji publicznej. Odmienne ujęcie oznaczałoby, że wskazane jednostki nigdy nie byłyby pewne, czy ich uchwały bądź zarządzenia są zgodne z przepisami prawa, poza tymi przypadkami, kiedy w danej sprawie wypowie się sąd administracyjny. Przyjęcie takiego ujęcia tego zagadnienia pozostaje w opozycji do przywoływanej powyżej zasady demokratycznego państwa prawa, z której wynika domniemanie przyjmowania aktów normatywnych i innych aktów przez organy władzy publicznej w sposób zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym. Wszelkie odstępstwa od tej zasady winy być interpretowane w sposób wąski i ścieśniający.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie zauważyć, że w skardze do tutejszego Sądu organ nadzoru w sposób bardzo rozbudowany przedstawił analizę uchybień, które zawiera kwestionowana uchwała Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 25 maja 2017 r. Analiza skargi pozwala dostrzec, że organ nadzoru uznał zawarte w niej uregulowania za na tyle naruszające przepisy prawa obowiązujące w dniu jej podjęcia, że domaga się stwierdzenia jej nieważności w całości. W świetle zarzutów sformułowanych w skardze dostrzec należy dwie kwestie pierwszą, to fakt, że skarga ta jest wnoszona do tutejszego Sądu po upływie pięciu lat od dnia jej podjęcia, a po drugie już po wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego uchwałą podjętą dnia 24 września 2020 r. Zestawienie dat przyjęcia kwestionowanej uchwały i wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że w tym przypadku organ nadzoru dopuścił się działania z przekroczeniem zasady demokratycznego państwa prawa i zasady pewności prawa. Przekroczenie wskazanych zasad wynika z tego, że w okresie obowiązywania spornej uchwały organ nadzoru nie zgłaszał wobec niej żadnych zastrzeżeń, a tym samym ugruntowywał przekonanie gminy, że uchwała ta jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym i może stanowić podstawę prawną dla podejmowania władczych rozstrzygnięć. W polu widzenia należy mieć także aspekt pewności prawa. Organ państwa legitymowany do stanowienia prawa dysponuje domniemaniem, że przyjęty przez niego akt normatywny jest zgodny z prawem i domniemanie to powinno obowiązywać tak długi jak dany akt prawny obowiązuje i wywołuje przewidziane nim skutki prawne. Akt taki może być wyeliminowany z obrotu prawnego poprzez wzruszenie domniemania jego legalności przez organ nadzoru albo też poprzez jego uchylenie w prawem przewidzianej formie i trybie. Uchylenie aktu normatywnego w przewidzianej formie i trybie nie pozbawia danego aktu przysługującego mu domniemania legalności. Domniemanie takie może być wzruszone tylko wówczas, gdy akt taki, pomimo uchylenia będzie wywoływał skutki prawne w stosunku do adresatów jego postanowień. Zatem można uznać, że dopuszczalne będzie wnoszenie przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego, który został wyeliminowany z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie przez organ, który go przyjął, tylko do momentu wywoływania przez niego skutków prawnych dla wskazanych w nim adresatów, a zatem do momentu prowadzenia postępowań przed uprawnionymi organami państwa, których podstawą będą przepisy danego aktu prawa miejscowego. Oznacza to zatem, że nie będzie dopuszczalna skarga organu nadzoru na akt prawa miejscowego, który został uchylony w prawem przewidziany sposób i już nie wywołuje przewidzianych nim skutków prawnych. Stanowisko takie skutkuje tym, że ogranicza się możliwość wnoszenia skarg przez organy nadzoru do sądów administracyjnych na akty prawa miejscowego, które zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego w prawem przewidziany sposób. Stanowisko takie wynika z konieczności respektowania zasady pewności prawa jak również samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że organ nadzoru w każdym momencie mógłby zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, która nie obowiązuje już od bardzo wielu lat.
Powyższe ustalenie skłania do analizy skargi organu nadzoru wniesionej do tutejszego sądu pod kątem wywoływania przez kwestionowaną uchwałę skutków prawnych. Dostrzec należy, że w przedmiotowej skardze organ nadzoru swoją uwagę skupił wyłącznie na wykazaniu organowi jednostki samorządu terytorialnego uchybień w przyjętym akcie, natomiast w skardze jedynie w sposób ogólny i nieskonkretyzowany wskazano na potencjalną możliwość ponoszenia odpowiedzialności wykroczeniowej przez podmioty naruszające przepisy skarżonej uchwały. Tymczasem nadzór nad prawotwórczą działalnością jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowany jest nie tylko na badanie samej legalności danego aktu prawa miejscowego, ale także skutków, które wywołuje dla adresatów jego postanowień. W tej sytuacji brak jest realnych podstaw dla eliminowania z obrotu prawnego takiej uchwały. Równocześnie dostrzec należy, że z informacji przekazanej przez organ wynika, iż w oparciu o zaskarżoną uchwałę nie są prowadzone postępowania przed organami administracji ani przed sądami powszechnymi (np. w sprawach o wykroczenia).
Przeprowadzone powyżej rozważania skłaniają do zaniechania analizy zarzutów podniesionych w skardze przez organ nadzoru, ponieważ skoro zaskarżona uchwała została wyeliminowana w prawem przewidziany sposób przez uprawniony do tego organ i nie wywołuje już skutków prawnych, brak zatem podstaw do roztrząsania jej postanowień.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.