II SA/GL 1693/24

II SA/Gl 1693/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Nowak
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 399
art. 9g, pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i in.
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 24 października 2024 r. nr SKO.V/428/190/2024 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia 24 czerwca 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej 4224 (cztery tysiące dwieście dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Burmistrz P. decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r., znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 9g pkt 1, 9x ust. 2 pkt 1 i in. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 399 ze zm. – dalej u.c.p.g.), nałożył na R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżąca) karę pieniężną za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2023 roku w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych określonego w art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w wysokości 322.389,48 zł.
W uzasadnieniu podano m. in., że Spółka odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy P. na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej. Na podstawie sprawozdania złożonego Burmistrzowi za pośrednictwem bazy elektronicznej stwierdzono, że przedsiębiorca nie wykonał obowiązku osiągnięcia w 2023 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu, który powinien wynieść 35 %. Poziom osiągnięty przez podmiot wyniósł 8,76 %. Mając na uwadze powyższe wysokość kary określono na kwotę jw. W ocenie Burmistrza w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nie można uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma w sytuacji, kiedy podmiot osiągnął zaledwie 8,76 % poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Strona w 2023 r. ani razu nie poinformowała Burmistrza P. o niedopełnieniu przez właściciela nieruchomości niezamieszkałej obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, do czego obliguje przedsiębiorcę art. 6ka ust. 1 u.c.p.g.
W odwołaniu strona nie zgodziła się z ww. decyzją. Zarzucono m. in. naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i in., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu, czy odwołująca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 9g u.c.p.g. oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomów, o których mowa w cytowanym przepisie, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że odwołująca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku, podczas gdy Spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g. i in. Wywiedziono, że strona nie powinna ponosić odpowiedzialności, bowiem nie uchybiła przepisom. Podano, że ewentualnie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 189f k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia 24 października 2024 r., znak SKO.V/428/190/2024, działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że ustalenia organu I instancji są prawidłowe. Przedsiębiorca nie wykonał obowiązku osiągnięcia w 2023 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu, który powinien wynieść 35 %. Kara została obliczona prawidłowo. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. SKO stwierdziło bowiem, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Skarżącej Spółce brakowało dużych ilości do osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu. Także na Gminie spoczywa obowiązek osiągania wymaganych poziomów, natomiast w zakresie określonym w art. 9g u.c.p.g. jest ona odbiorcą odpadów i nie ona organizuje ich odbiór. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ów obowiązek wykonać.
Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika strona. Zarzucono:
a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm. – dalej: p.p.)., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:
• niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g u.c.p.g. oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cytowanym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałoby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, podczas gdy organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do ogólnej konstatacji dotyczącej samego faktu nieosiągnięcia poziomów, podczas gdy w istocie problem jest poważniejszy, bowiem wskazuje na niewystarczające działania podejmowane przez samą gminę, między innymi w zakresie edukacji ekologicznej, przez co mieszkańcy gminy w sposób nieprawidłowy segregują odpady, a w przypadku nawet odpadów segregowanych - są to odpady wytwarzane z produktów, w przypadku których utrudnione jest lub niemożliwe wręcz przeprowadzenie recyklingu;
• niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od spółki, podczas gdy ta podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji;
• niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki, w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia na podstawie art. 9g u.c.p.g., podczas gdy kwestią istotną w sprawie pozostaje to, jaki poziom uzyskuje się z poszczególnych frakcji odpadów oraz w jakich ilościach poszczególne frakcje odpadów były przekazywane przez właścicieli nieruchomości, co wprost wpływa na możliwość osiągnięcia tzw. poziomów recyklingu;
• niezastosowaniu przez organy przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 p.p., będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy;
• pominięciu przez organy okoliczności, że podstawy obliczenia kary zostały oparte na przestarzałych badaniach morfologii dla całego kraju przeprowadzonych jeszcze w roku 2008;
• błędnym nieodstąpieniu od nałożenia kary administracyjnej, pomimo braku winy w działaniu spółki;
• nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do zastosowania wobec niej instytucji odstąpienia od kary administracyjnej;
• błędnym przyjęciu, że prawidłowym sposobem osiągnięcia wymaganych przepisami prawa poziomów recyklingu przez gminę jest egzekwowanie od przedsiębiorców osiągnięcia przez siebie tychże poziomów, podczas gdy na gminach spoczywa prawny obowiązek prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a zaniechania lub niewystarczające działania podjęte przez gminę w ramach realizacji powyższego obowiązku ostatecznie odnajdują swoje skutki w postaci wysokiego stopnia zanieczyszczenia strumienia odpadów komunalnych, przy czym do odpowiedzialności za nieprawidłową segregację odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych gmina pociąga przedsiębiorców odbierających odpady, którzy nie posiadają wpływu ani instrumentów prawnych do egzekwowania obowiązku segregacji odpadów przez właścicieli nieruchomości;
• błędnym przyjęciu, że naruszenie prawa nie ma charakteru znikomego;
• błędnym przyjęciu, że skarżąca jako podmiot profesjonalny ma możliwość skonstruowania umów w sposób zapewniający gwarancję osiągnięcia poziomów recyklingu oraz błędnym przyjęciu, że skarżąca ma możliwość zorganizowania przedsiębiorstwa w sposób umożliwiający osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu;
• błędnym przyjęciu, że różnica w wysokości poziomu osiągniętego przez spółkę determinuje brak możliwości uznania, że naruszenie prawa miało charakter znikomy, podczas, gdy nie jest to okoliczność, która powinna być brana pod uwagę przy ocenie możliwości odstąpienia od nałożenia kary;
• błędnym przyjęciu, że skarżąca może skonstruować umowy z właścicielami nieruchomości w sposób zapewniający gwarancję osiągnięcia wymaganych poziomów, podczas, gdy skarżąca jako podmiot wyłącznie odbierający odpady nie ma wpływu na jakość zbieranych odpadów;
b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 p.p., poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie;
c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 §1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 p.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organów, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a powyżej;
d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f §1 ust. 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą i uznaniu, że fakt, iż skarżąca naruszyła obowiązek po raz drugi determinuje zakaz ich zastosowania;
e) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone;
f) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9g u.c.p.g. i in., poprzez uznanie, że skarżąca nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy;
g) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. 9x ust. 3 u.c.p.g. i in., poprzez uznanie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g u.c.p.g. i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganych poziomów, podczas gdy skarżąca nie miała wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne;
h) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 3 u.c.p.g., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g u.c.p.g. i uznaniu za słuszne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia, podczas gdy skarżąca nie miała wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne;
i) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z art. 189f §2 ust. 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą.
Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Wniesiono także o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami na potwierdzenie, jakie są przeciętne poziomy recyklingu uzyskiwane z poszczególnych frakcji odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji, mając na uwadze dane ze sprawozdania złożonego przez skarżącą czy ta miała możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów w roku 2023 oraz z dokumentów, tj. opracowania "Morfologia odpadów komunalnych wytwarzanych w Polsce" i "Global Recycling League Table" wraz z tłumaczeniem na język polski.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, choć z przyczyn innych niż objęte zarzutami. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.).
Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 (...).
Niedopełnienie powyższych obowiązków skutkuje nałożeniem sankcji finansowej (kary pieniężnej), o której mowa w art. 9x ust. 2 ww. ustawy. Metodę ustalania wysokości kary określa ust. 3 powyższego przepisu, do czego organy nawiązały i dokonały wyliczeń.
Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. z 2025 r. poz. 111 – dalej: o.p.), z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z kolei w świetle art. 63 § 1 o.p. w zw. z art. 9zf u.c.p.g. obliczoną administracyjną karę pieniężną zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych.
Burmistrz w swej decyzji przywołał treść art. 9zf u.c.p.g. (s. 3), jednak pominął to odesłanie. Wymierzył bowiem karę pieniężną w kwocie 322.389,48 zł, zatem z pominięciem powyższej regulacji, co zaakceptowało SKO. Wysokość kary nie odpowiada więc prawu. Organ II instancji jest organem merytorycznym, powinien zatem dokonać swoich wyliczeń, z uwzględnieniem wszelkich wymogów prawnych, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie wszystkie argumenty zostały podzielone przez Sąd, a odnoszenie się do pozostałych argumentów byłoby przedwczesne.
Przesłanką wymierzenia kary jest obiektywne naruszenie przepisów prawa, polegające na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g ww. ustawy. W konsekwencji właściwy organ nie bada zawinienia zobowiązanego czy też sytuacji rynkowej.
Niezasadne są wszystkie zarzuty skargi dotyczące braku winy skarżącej odnośnie do nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Jak wyżej wskazano, przesłanką wymierzenia kary jest obiektywnie pojęta bezprawność (tu – brak efektu, o którym mowa w art. 9g u.c.p.g.). Wymagania ustawowe były i są jasne (stąd nie było podstaw do zastosowania art. 10 ust. 2 i 11 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców). Jeśli podmiot chce wykonywać tego rodzaju działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Skarżąca spółka, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie reguły obowiązują i jakie wiążą się z nimi konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania prawem przewidziane.
Nie można także pomijać, treści art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie z jego treścią "W przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości." Obowiązki te powinny być także wykonywane.
Faktem jest, że w świetle uchwały NSA z 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 63), "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (...), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...)."
Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa, polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc wykazane i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje podstawa odstąpienia od nałożenia kary. Sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego sankcjonowanego karą pieniężną nie może więc wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome. Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się natomiast stopnie naruszenia prawa, takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).
W pierwszej kolejności należałoby jednak dokładnie i poprawnie ustalić wysokość kary administracyjnej, czego nie uczyniono, a kwestia stosowania art. 189f k.p.a. ma charakter wtórny.
Żądanie zawarte w skardze dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego przed Sądem, zwłaszcza w postaci opinii biegłego, nie znajduje podstawy prawnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie."
Sąd zatem nie może czynić ustaleń za organy. Ocenia jedynie prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw, przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania kontrolowanego rozstrzygnięcia.
Składanie wniosków dowodowych będzie możliwe w toku dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 7, 15, 107 § 1 i 3 oraz 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Mając na uwadze uzupełniony ewentualnie materiał dowodowy (zgodnie z wnioskami dowodowymi) zostanie dokonana ocena zasadności nałożenia kary administracyjnej, także w kontekście art. 189f k.p.a.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem byłoby to przedwczesne.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (3.224 zł) i koszty zastępstwa procesowego (1.000 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Sąd zastosował tu dyspozycję art. 206 p.p.s.a. i przyznał zwrot kosztów zastępstwa procesowego jedynie w części. Zgodnie z tym przepisem "Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu."
Wskazać należy, że podstawą uchylenia decyzji były inne okoliczności niż podnoszone w skardze. Zatem to Sąd z urzędu dostrzegł uchybienia, których Autor skargi w bardzo obszernych zarzutach nie podnosił. Co więcej, skarga ma w dużej części charakter powtarzalny z uwagi na wielość tego rodzaju spraw z udziałem podmiotu skarżącego (np. II SA/Gl 1339/23). Przyznanie pełnych kosztów w tej sytuacji byłoby nieuzasadnione.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.