II SA/Gl 1693/21

II SA/Gl 1693/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-03-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący/
Renata Siudyka /sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 1386/22 - Wyrok NSA z 2023-11-06
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 194
art. 9, art. 10, art. 13
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2022 poz 385
art. 5 i 6
Ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr XIX/399/20 w przedmiocie nadanie statutu samorządowej instytucji kultury – Muzeum Miejskiemu w Tychach oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem sporu jest uchwała Rady Miasta Tychy nr XIX/399/20 z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie nadania nowego statutu samorządowej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Miejskie w Tychach.
Uchwała została podjęta na podstawie art.18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020 poz. 713) art. 9, art. 10 ,art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. 2020 poz. 194), art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2020 r., poz. 902)
W stosunku do uchwały nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego.
Pismem z dnia 29 listopada 2021 r., Wojewoda Śląski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 27 sierpnia 2020 r.(Uchwała), zaskarżając ją w całości i domagając się stwierdzenia jej nieważności jako sprzecznej z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 917 ze zm.- dalej "ustawa"), z art. 12 i art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 194-dalej updk") z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.-dalej "Konstytucja RP").
Wojewoda po przywołaniu treści art. 6 ustawy wskazał, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać w granicach tego upoważnienia. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym, jak również wypełnić w całości delegację ustawową.
Wskazał, iż Rada Miasta Tychy podejmując Uchwałę w § 21 Statutu przewidziała możliwość prowadzenia przez Muzeum działalności gospodarczej. Stwierdził, że statut powinien obligatoryjnie zawierać zasady, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 7 ustawy, a § 21 Statutu zasad takich nie zawiera. Zdaniem Wojewody nie można uznać odesłania aktem wykonawczym, do stosowania zasad przewidzianych w obowiązujących przepisach. W ocenie Wojewody za zasadne nie można również uznać postanowienia zawartego w § 19 ust. 2 Statutu. Pominięcie przez Radę obligatoryjnego elementu treści statutu stanowi istotne naruszenie prawa.
Dalej Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta Tychy, powinna wskazać w statucie zakres działania Muzeum, a to zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy w formie katalogu zamkniętego. Dodał, że wszelkie zmiany dotyczące zakresu działania tejże jednostki możliwe są jedynie w drodze zmiany jej statutu. Tymczasem w § 9 znajdującym się w rozdziale 2 załącznika do uchwały zatytułowanym Zakres działania Muzeum, Rada Miasta Tychy postanowiła, że Muzeum prowadzi działalność w szczególności z zakresu (...). W opinii Wojewody regulacja zawarta w § 9 Statutu, w zakresie wyrazów "w szczególności" powoduje niejasność i nieprecyzyjność uchwały oraz może prowadzić do powiększenia katalogu zadań jednostki bez uprzedniej zmiany statutu w powyższym zakresie. Również w § 9 Statutu wskazała zadania (sposób ich realizacji) Muzeum w formie katalogu otwartego poprzez użycie sformułowania "w szczególności" przez, co w praktyce może oznaczać również realizację innych zadań, których Rada Miasta Tychy w statucie nie określiła. Takie działanie, zdaniem skarżącego, należy uznać za istotne naruszenie prawa tj. art. 2 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy.
Odnosząc się do § 1 Statutu, w którym to przepisie wskazano akty prawne, na podstawie których działa Muzeum, Wojewoda stwierdził, że w treści statutu muzeum mogą znajdować się jedynie takie przepisy, które będą mieściły się w materii statutowej. Ponadto wskazał, że statut kreuje swą treścią m.in. zakres zadań nałożonych na muzeum, a zatem nie może zawierać unormowań blankietowych. W ocenie Wojewody uchybienia takie należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa.
W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że Rada Miasta Tychy powinna wskazać w statucie rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów, a to zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy. Rodzaj i zakres zbiorów gromadzonych przez Muzeum powinien zostać określony w statucie w formie katalogu zamkniętego, a wszelkie zmiany w tym zakresie możliwe są jedynie drodze zmiany statutu. Zdaniem Wojewody zastosowana w § 10 Statutu konstrukcja katalogu otwartego może oznaczać w praktyce, że rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów wykraczał będzie poza katalog ustalony przez Radę w statucie. Takie działanie, zdaniem organu nadzoru, należy uznać za istotne naruszenie prawa tj. art. 2 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy.
W ocenie Wojewody również użycie w § 19 ust. 1 pkt 4 Statutu zwrotu "oraz z innych źródeł" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie instytucji kultury w zakresie nieprzewidzianym przez Statut. Tymczasem, stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy, wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do określenia źródeł finansowania. Oznacza to, że Rada we wskazanym § 19 ust. 1 pkt 4 Statutu bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy.
Wojewoda uznał, że § 13 ust. 2 Statutu stanowi modyfikację art. 17 updk w związku z art. 4 ustawy. Wskazał dalej, że § 17 Statutu stanowi prawnie niedopuszczalną modyfikację art. 12 updk. W jego ocenie jest to istotne naruszenie prawa.
Kolejny zarzut Wojewody dotyczy § 4 Statutu, w którym Rada Miejska postanowiła, że Muzeum jest administratorem danych osobowych w rozumieniu art 4 pkt 7 RODO. Wojewoda wskazał, że wszelkie regulacje dotyczące gromadzenia oraz przetwarzania danych osobowych zostały unormowane w odrębnych przepisach, a kompetencje lokalnego uchwałodawcy nie obejmują upoważnienia do stanowienia w przedmiocie wyznaczenia administratora danych osobowych. Działanie Rady we wskazanym zakresie ocenił jako naruszające prawo w sposób istotny.
Zdaniem Wojewody regulacja § 22 ust. 1 - 3 Statutu wykracza poza delegację z art. 6 ust. 2 ustawy. Co więcej, regulacja § 22 ust. 3 Statutu stanowi modyfikację art. 14 ust. 1a pkt 2 lit. b updk w związku z art. 4 ustawy. Wojewoda podkreślił, że problematyka składania oświadczeń woli (ust.1), ustanawiania pełnomocników (ust. 2), udzielenie i odwołanie pełnomocnictwa (ust. 3) stanowi, co do zasady przedmiot regulacji cywilnoprawnych, a tym samym nie stanowi materii statutowej w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy. Stwierdził, że również regulacja § 20 Statutu wykracza poza delegację z art. 6 ust. 2 ustawy.
Wskazane wyżej uchybienia stanowią zdaniem Wojewody istotne naruszenia prawa i jako takie winny skutkować wyeliminowaniem uchwały z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Gmina Tychy wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazała, w pierwszej kolejności, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, jakim jest statut muzeum samorządowego uchwalony przez radę gminy, może zostać unieważniony jedynie jeżeli w sposób istotny narusza prawo. Przy czym akt prawa miejscowego może podlegać unieważnieniu w całości bądź też w części.
Podkreśliła, że statut Muzeum Miejskiego w Tychach został przygotowany w oparciu o rekomendowany przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) wzór statutu muzeum samorządowego. Większość z postanowień Statutu, do których odnosi się Wojewoda jako do stanowiących rażące naruszenie prawa, to w istocie powtórzenia sformułowań z rekomendowanego wzoru statutu muzeum samorządowego. Zdaniem Gminy Tychy nie można pominąć, że w procedurze stanowienia Statutu będącego załącznikiem do skarżonej uchwały brało czynny udział MKiDN. Zauważyła, że nie ma możliwości przyjęcia Statutu bez uzgodnienia z MKiDN.
Odnosząc się w kolejności do poszczególnych zarzutów podniesionych przez Wojewodę Gmina Tychy przedstawiła swoje stanowisko.
Zdaniem Gminy zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez niewskazanie zasad prowadzenia działalności gospodarczej jest chybiony. Z delegacji ustawowej wynika, że statut muzeum, poza innymi kwestiami, powinien określić zasady prowadzenia działalności, o której mowa w art. 9, jeżeli muzeum zamierza taką działalność prowadzić. Działalność ta ma mieć charakter "dodatkowy", a więc mieścić się będzie poza działalnością podstawową, która wynikać będzie z zakresu działania muzeum. Dalej odwołała się do treści § 21 projektu statutu MKiDN i podkreśliła, że w projekcie statutu określono rodzaje działalności gospodarczej muzeum oraz przeznaczenie dochodu pochodzące z działalności gospodarczej. Uznała zapis § 21 Statutu jako określenie podstawowych warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazanie w Statucie rodzaju działalności gospodarczej oraz przeznaczenia dochodu jest, zdaniem Gminy Tychy, w pełni wystarczające i zgodne z przepisami ustawy.
Za nietrafny Gmina Tychy uznała zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy w związku z art. 2 Konstytucji. Wyjaśniła, że w projekcie statutu MKiDN zawarto rozdział 2 zatytułowany: "Zakres działania Muzeum", a w jego § 8 wskazano: "Do zakresu działania Muzeum należy gromadzenie, przechowywanie, konserwacja i udostępnianie zbiorów w zakresie:(...)" W statucie Muzeum Miejskiego w Tychach postanowienie to zostało dopełnione. Zakres działania Muzeum określony został w § 8 Statutu i ma on, jak wymaga tego organ nadzoru, formę katalogu zamkniętego. Natomiast, wbrew twierdzeniom Wojewody, w § 9 nie ma postanowień dotyczących zakresu działania muzeum, ale określenie form działań służących realizacji zadań wynikających z zakresu jego działania. Zatem nie ma przeszkód, aby formy te poprzedzić zwrotem "w szczególności". Podkreśliła, że kwestionowany przez Wojewodę przepis, wzorowany jest również na zaleceniach MKiDN. Na poparcie twierdzenia o dopuszczalności unormowania zakresu działania instytucji kultury w statucie instytucji kultury poprzez wskazanie katalogu otwartego Gmina Tychy przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2014/12.
Gmina Tychy nie zgodziła się z zarzutem dotyczącym wskazania w § 1 Statutu aktów prawnych stanowiących podstawę działalności Muzeum poprzedzonego zwrotem: "w szczególności". Wyjaśniła, że również w § 1 projektu statutu wskazano wykaz aktów prawnych stanowiących podstawę prawną działalności Muzeum z zastrzeżeniem "w szczególności". Zdaniem Gminy Tychy wyliczenie w szczególności ustaw, na podstawie których działa Muzeum, w żaden sposób nie przesądza o tym, jakie (które) ustawy Muzeum ma stosować, a które (jakie) nie.
Uznała za niezasadny zarzut naruszenia 6 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez wskazanie rodzaju i zakresu gromadzonych zbiorów w formie katalogu otwartego Zauważyła, że § 8 Statutu odnosi się wyraźnie do zakresu działalności Muzeum, a tym samym do zakresu gromadzonych zbiorów (zawiera katalog zamknięty działań) i można na jego podstawie odtworzyć, jakiego rodzaju zbiory będą gromadzone.
Wbrew twierdzeniom Wojewody, nie doszło do naruszenia prawa poprzez wskazanie w § 19 ust 1 pkt 4 Statutu (który określa źródła finansowania) także "innych źródeł", a tym samym przyjęcie otwartego katalogu źródeł finansowania. Kwestionowany zapis otwiera możliwość korzystania przez Muzeum także z innych źródeł pod warunkiem, że pozostają one zgodne z prawem.
Zdaniem Gminy Tychy nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 17 updk, gdyż modyfikacja § 13 ust. 2 Statutu, prowadzi do sprecyzowania art. 17 updk. Natomiast art. 17 updk powinien być odczytywany jako określający podstawowe obowiązki dyrektora instytucji, co nie wyklucza możliwości obciążenia go przez Organizatora jeszcze innymi zadaniami.
Odnosząc się do zarzutu Wojewody dokonania w § 17 Statutu niedopuszczalnej modyfikacji treści art. 12 updk Gmina Tychy stwierdziła, że. modyfikacja przepisu ustawowego nie zmienia jego sensu. Jeśli w art. 12 mowa jest o środkach potrzebnych do prowadzenia działalności, to rozwój jest elementem prowadzonej działalności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa poprzez odwołanie w Statucie do kwestii administrowania danymi osobowymi, w sposób analogiczny jak uczyniono to w § 4 projektu statutu MKiDN Gmina Tychy uznała, że nie ma podstaw do stwierdzenia przekroczenia delegacji ustawowej. Wskazała, że wbrew pozornej zbieżności regulacji art. 6 ustawy z art. 13 updk różnią się one od siebie. Zwróciła uwagę na sposób ukształtowania wyliczenia — w odniesieniu do statutów instytucji kultury w ogólności, wyliczenie elementów zawartych w statucie ma charakter zamknięty (art. 13 updk), natomiast w przypadku muzeów - dopuszczalne jest wprowadzenie do statutu muzeum jeszcze innych elementów. Zdaniem Gminy Tychy w przypadku tworzenia muzeum istnieje większa swoboda regulacyjna, która może przejawiać się we wprowadzeniu do statutu elementów nieprzewidzianych w katalogu art. 6 ust. 2 ustawy. W przypadku Uchwały nie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, gdyż ani ustawa o muzeach, ani żadnej inny przepis szczególny nie wyłącza możliwości wprowadzenia tego rodzaju regulacji przez uchwałodawcę.
W posumowaniu Gmina Tychy stwierdziła, że Wojewoda nie wykazał, aby Statut istotnie naruszał prawo w sposób, który wymagałby stwierdzenia jego nieważności w całości, ani też w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, -dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Ponadto zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020 poz. 713-dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 tejże ustawy. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło.
W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej).
Statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym.
Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych( art. 40 ust. 1 pkt 2 u.s.g. Z kolei, art.41 ust 1 u.s.g. stanowi, iż akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W myśl zaś art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 oraz z 2018 r. poz. 2243).
Należy również wskazać, że prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego, co wprost wynika z art. 9 ust. 2 updk. Analiza normatywna przepisu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. 2020 poz. 194-dalej "updk"),upoważniającego do uchwalenia statutu wskazuje, że jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej. Ustawodawca nie zawarł w nim ścisłych wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, lecz nakazał, by instytucje kultury działały na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora.
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Tychy. w sprawie nadania nowego statutu samorządowej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Miejskie w Tychach. Uchwała została podjęta na podstawie art. 9, art. 10 ,art. 13 updk oraz art. 5 i art. 6 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy muzeum działa na podstawie statutu nadanego przez podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 1, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, z zastrzeżeniem ust. 5. Ustawodawca określił zatem powyższym przepisem warunek nadania statutu muzeum, jakim jest uzgodnienie statutu.
W stanie faktycznym sprawy brzmienie statutu zostało nadane po uzgodnieniu jego treści z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego(MKiDN), co więcej Rada Miasta przy jego opracowaniu skorzystała z projektu statutu muzeum opublikowanego stronie internetowej MKiDN.
Sąd nie podziela poglądu Wojewody, że zaskarżona Uchwała została podjęta w sytuacji przekroczenia ustawowej delegacji dla rady gminy w odniesieniu do poszczególnych zapisów statutu. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy muzeum działa na podstawie statutu nadanego przez podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 1, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, z zastrzeżeniem ust. 5. Powyższy warunek został przez Radę Miasta Tychy spełniony. W istocie statut Muzeum Miejskiego w Tychach jest w znacznej mierze powieleniem zapisów proponowanych we wzorcowym Statucie i został pozytywnie zaopiniowany przez właściwego ministra.
Jak słusznie zauważył Wojewoda elementy treści statutu określa ustawodawca w art 6 ust. 2 ustawy wskazując, że statut określa w szczególności:
1) nazwę, teren działania i siedzibę muzeum;
2) zakres działania;
3) rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów;
4).organ zarządzający i nadzorujący oraz organy doradcze i sposób ich powoływania;
5).źródła finansowania działalności muzeum;
6). zasady dokonywania zmian w statucie;
7). zasady prowadzenia działalności, o której mowa w art 9, jeżeli muzeum zamierza taką działalność prowadzić.
Ustawodawca zatem pozostawił otwarty katalog elementów statutu, a wobec powyższego zarzuty Wojewody z zakresie przekroczenia delegacji ustawowej uznać należy za chybione.
W ocenie Sądu Rada Miasta Tychy podejmując zaskarżoną uchwałę, wyraziła zamiar prowadzenia instytucji kultury, co w ocenie Sądu pozostaje w zgodzie z art. 13 upgk. Nie naruszyła również art. 12 upgk i art. 17 upgk bowiem zapisy Statutu we wskazanym zakresie były uzasadnione potrzebami organizatora muzeum. Takiemu zapisowi w statucie nie sprzeciwiają się również przepisy ustawy. Statut zawiera wszelkie elementy wymagane prawem.
W konsekwencji powyższego wbrew postawionym w skardze zarzutom, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.
Ugruntowanym jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich naruszeń. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołują skutków prawnych od samego początku.
Wobec powyższego Rada Miasta Tychy wbrew zarzutom skargi działała na podstawie i w granicach prawa, a w szczególności zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy; art. 12 i art. 17 updk oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie istotnego naruszenia wskazanych w skardze przepisów i z tej przyczyny skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.