II SA/Gl 1692/22

II SA/Gl 1692/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Edyta Kędzierska
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2023 r. sprawy ze skargi N. sp. z o. o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 września 2022 r. nr SKO.UL/41.7/335/2022/12644 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 13 lipca 2022 roku nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach ("Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 9 września 2022 r., nr SKO.UL/41-7/335/2022/12644, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust.1, ust. 2 art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503– dalej: "u.p.z.p."), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania N. sp. z o.o. z siedzibą w S. ("spółka", "strona", "skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta D. ("Prezydent", "organ I instancji") z dnia 13 lipca 2022 r. nr[...], o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki oznaczonej nr[...], obręb [...] ("planowana inwestycja") - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2022 r. spółka wystąpiła do organu I instancji o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Organ I instancji zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu pismem z dnia 4 maja 2022 r. Również pismem z dnia 4 maja 2022 r. organ I instancji poinformował spółkę, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko dla instancji fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej do 500 kW, względnie wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki. W odpowiedzi na to wezwanie spółka pismem z dnia 24 maja 2022 r. podtrzymała żądanie wniosku.
Decyzją z dnia 13 lipca 2022 r. Prezydent umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Od tej decyzji spółka wniosła w ustawowym terminie odwołanie do Kolegium.
Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 9 września 2022 r. utrzymało w w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mających zastosowanie w sprawie tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 2a (w brzmieniu do dnia 30 października 2021 r. i po tej dacie), art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 610– dalej: "u.o.z.e.").
W ocenie Kolegium z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji i dla każdej elektrowni fotowoltaicznej. Zdaniem Kolegium językowa wykładnia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW lub o mocy przekraczającej 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytkach. Wartości te są wartościami granicznymi, poniżej których owa kompetencja gminy zostaje wyłączona. W takiej sytuacji to inwestor "proponuje" miejsce lokalizacji takiej inwestycji, zaś gmina jest władna do orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Kolegium w przypadku, gdy inwestor planuje realizację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (względnie 1000 kW) tereny pod taką inwestycję "wskazuje" gmina w studium, a następnie w planie miejscowym. Za przyjęciem ww. wykładni przemawia też treść art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zdaniem Kolegium do analogicznych wniosków prowadzi zastosowanie wykładni celowościowej tych przepisów. Celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Ochronę ładu przestrzennego zapewnia albo plan miejscowy (który kompleksowo reguluje przeznaczenia terenów i gabaryty obiektów) albo alternatywnie decyzja o warunkach zabudowy poprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątki od tej zasady są wyraźnie wskazane w ustawie i związane są np. z celem inwestycji (decyzje o lokalizacji celu publicznego), formą obiektu (obiekty liniowe) lub koncentracją obiektów o funkcji przemysłowej. Ów wyjątek dotyczy też instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W ocenie Kolegium realizacja na znacznej powierzchni instalacji fotowoltaicznej ma wpływ na ład przestrzenny. Przy przyjęciu założenia, że inwestor ma całkowitą swobodę w wyborze miejsca, w którym można postawić instalację fotowoltaiczną przy dopuszczaniu dowolnej ich mocy, a co za tym idzie powierzchni, naruszony zostanie ład przestrzenny jak i zrównoważony rozwój gminy zostanie zaburzony. Z tego względu podział dokonany w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i przyjęcie, że realizacji elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 500kW (względnie 1000 kW) musi być przewidziana w uchwałach rady gminy realizuje cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również wykładnia systemowa nie prowadzi do odrębnych wniosków. Kolegium uzasadniając swoje stanowisko przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19, w którym sąd odniósł się do treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy - druk nr Vlll.3656), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji (w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii), pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. Zdaniem Kolegium należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów tej ostatniej ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Kolegium wskazało, że jednoznaczne stanowisko co do możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznych o mocy powyżej 100 kW zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 672/20 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1350/21. Zdaniem Kolegium orzecznictwo to zachowuje aktualność po zmianie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Ponadto Kolegium wskazało, ze stanowisko to potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu tym wskazano, że dotychczasowa regulacja uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów. Kolegium zwróciło także uwagę, że w jego ocenie rozwiązanie prawne zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p, jest niemal tożsame z rozwiązaniem istniejącym przed dniem 18 listopada 2016 r. zawartym w art. 10 ust. 8 i art. 15 ust. 3 pkt 4 tejże ustawy, regulującym lokalizację tzw. sklepów wielkopowierzchniowych. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie wypracowane zostało jednolite stanowisko, zgodnie z którym lokalizacja takich obiektów możliwa była wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych. W takich postępowaniach niedopuszczalne jest stosowanie trybu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i badanie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy Kolegium w całej rozciągłości zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, który w piśmie z dnia 4 maja 2022 r. skierowanym do spółki wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest tylko dla elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 500kW lub o mocy 1000 kW, gdy ma ona zostać zlokalizowana na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz lub nieużytkach. Ponieważ strona podtrzymała żądanie wniosku nie podzielając stanowiska organu I instancji, uznał on, że nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego z uwagi na konieczność lokalizowania tego rodzaju inwestycji wyłącznie w planie miejscowym. W takiej sytuacji postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie; art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 59 u.p.z.p. poprzez brak jego zastosowania i zaakceptowanie przez organ II instancji braku wydania merytorycznej decyzji o warunkach zabudowy ewentualnie art. 61 ust. 1. u.p.z.p. w związku z art. 59 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie ;
II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 104 § 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie i zaakceptowanie przez Kolegium, że w niniejszej sprawie organ I instancji miał uzasadnione podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, jako rzekomo bezprzedmiotowego; art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Kolegium braku dokonania przez organ I instancji jakiejkolwiek oceny, czy w niniejszej sprawie planowane przedsięwzięcie, spełnia warunki przewidziane w art. 61 u.p.z.p.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Zdaniem skarżącej organ I instancji był zobligowany do merytorycznego procedowania złożonego wniosku o wydanie warunków zabudowy, zaś postępowanie w rzeczonym przedmiocie nie było bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącej działania organu I i II instancji w niniejszej sprawie, godzą w jej ustawowe prawa, płynące z powszechnie obowiązujących przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. Działania te odbierają możliwość poddania merytorycznej ocenie złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji — i to z powołaniem się przez organy obu instancji na przepisy, które w istocie nie są kierowane do niej, jako uczestnika obrotu prawnego (tj. art. 10 oraz art. 15 u.p.z.p.). Stwierdziła, że treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może w żaden sposób czy to pośrednio, czy bezpośrednio, wpływać na postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy. Przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, że pogląd, jakoby ustalając warunki zabudowy należałoby uwzględniać ustalenia zawarte w studium uwarunkowań jest błędny. Studium uwarunkowań, nie może kształtować praw i obowiązków skarżącej, nie ma jakiejkolwiek mocy wiążącej w relacjach jednostka — gmina, a co za tym idzie, nie może wpływać na zakres, sposób i merytorykę procedowania organów administracyjnych w przedmiocie wydania warunków zabudowy — to twierdzenie organów obu instancji w niniejszej sprawie, iż bezprzedmiotowe jest zainicjowane przez skarżącą postępowanie z uwagi na treść rzeczonego studium oraz brak uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje zupełnie chybione i niezasadne. Co więcej nieskorzystanie przez organ gminy z władztwa planistycznego i rezygnacja z uchwalenia planu miejscowego dla określonego terenu, oznacza podporządkowanie określonego terenu reżimowi ustawowemu, tj. dopuszczalność zmiany jego zagospodarowania właśnie w oparciu o indywidualną decyzję o warunkach zabudowy.
Skarżąca dodała na marginesie, iż czym innym jest kwestia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym jest kwestia możliwości i obowiązku procedowania przez właściwy organ wniosku o wydanie takich warunków — czego organ II instancji wydaje się nie dostrzegać.
Skarżąca stanęła na stanowisku, że gdyby nawet dokonanie merytorycznej analizy jej wniosku, w ocenie Sądu orzekającego, winno odbyć się przez pryzmat wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1. u.p.z.p. — to i w tym ujęciu, planowana inwestycja, spełnia wszystkie warunki w przepisie tym przewidziane.
W tych warunkach skarga niniejsza okazała się niezbędna, a sprawa ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy — poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji — winna zostać przekazana Prezydentowi Miasta D. do ponownego, tym razem pełnego i merytorycznego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Materialnoprawną podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się między innymi do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.
Istotą sporu pomiędzy organem administracji oraz skarżącą jest ocena czy inwestycja budowy elektrowni fotowoltaicznej o planowanej mocy 1 MW powinna być przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i czy brak takiego wyznaczenia w studium oznacza, że organ może umorzyć postępowanie w sprawie.
Organ odwoławczy rozstrzygając w sprawie przyjął, podobnie jak organ I instancji, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji i dla każdej elektrowni fotowoltaicznej. Wskazał, że wykładnia językowa art. 10 ust. 2a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW lub o mocy przekraczającej 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytkach. Zdaniem organu odwoławczego wartości te są wartościami granicznymi, poniżej których ta kompetencja gminy zostaje wyłączona. Kolegium wskazało, że realizacja na znacznej powierzchni instalacji fotowoltaicznej ma wpływ na ład przestrzenny. Z tego względu podział dokonany w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i przyjęcie, że realizacji elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW (względnie 1000 kW) musi być przewidziana w uchwałach rady gminy, zdaniem Kolegium, realizuje cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium uznało, że skoro skarżąca nie zmieniła treści swojego wniosku, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta D. nie była wskazana lokalizacja dla planowanej inwestycji, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy. Przyjmując takie stanowisko organ odwoławczy uznał, że umorzenie postępowania w sprawie było uzasadnione.
W ocenie Sądu prezentowane stanowisko nie zasługuje na aprobatę.
Odnosząc się do treści decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie Sąd zwraca uwagę, że w świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki:
a) w sprawie działa organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.) w znaczeniu przyjętym przez art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (znaczenie funkcjonalne). Nieistnienie organu nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1, lecz nieistnienie postępowania.
b) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. Uwzględniając cel regulacji art. 1 pkt 1, należy podkreślić, że mowa w nim przede wszystkim o właściwości rzeczowej.
c) sprawa ma charakter indywidualny. Oznacza to, że dotyczy ona imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków (problem podwójnej konkretności).
d) rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej.
e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Ingerencja w formie decyzji dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach powszechnie obowiązujących, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.
f) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata).
g) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną. Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
h) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (posiadający zdolność administracyjnoprawną).
i) podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacją procesową).
j) podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, LEX 2010).
Dokonanie oceny istnienia przedmiotu sprawy w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd tj. dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia kwestii dotyczącej ewentualnego związania zapisami studium organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Problem ten rozstrzygany był w judykaturze różnie . Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa podejście, zgodnie z którym zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego, ponieważ jest aktem kierownictwa wewnętrznego (vide wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14). Do momentu, w którym ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej (vide wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, wyrok NSA z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2005/13, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1133/14). Dopuszcza się przy tym sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne niż zapisy studium (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1646/18). Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 fakt, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. W konsekwencji oznacza to, że brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Sąd orzekający w sprawie podziela to stanowisko. W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że organ I instancji nie mógł umorzyć postępowania w sprawie z uwagi na brak zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczących planowanej inwestycji. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska powinno być prowadzenie postępowania i wydanie przez organ I instancji decyzji merytorycznej w oparciu o treść art. 61 u.p.z.p. W sprawie doszło zatem niewątpliwie do naruszenia tego przepisu i w związku z powyższym brak było podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
Ponieważ zarzuty skarżącej dotyczą przede wszystkim kwestii merytorycznych związanych z wykładnią przepisów art. 61 u.p.z.p. i relacji tej regulacji z innymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o odnawialnych źródłach energii, Sąd uznał, że z uwagi na treść zaskarżonej decyzji tj. umorzenie postępowania a nie merytoryczną odmowę ustalenia warunków zabudowy, szczegółowa ich ocena nie jest uzasadniona i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że oba organy orzekające w sprawie dopuściły się istotnego naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 105 k.p.a.
Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni stanowisko sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku i wyda rozstrzygniecie merytoryczne zgodne z obowiązującymi w tym przedmiocie regulacjami.