II SA/Gl 1689/23

II SA/Gl 1689/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Siudyka
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr SKO.4103.88.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2023 r. C. spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej "spółka" lub "inwestor") wystąpiła do Burmistrza Miasta K. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na "Budowie centrum energetyki nawozowej na działce numer 1 obręb [...] w miejscowości K., gmina K., powiat [...]. Z opisu planowanego przedsięwzięcia wynika, że polegać ma ono na realizacji instalacji biogazowi. W konsekwencji eksploatacji instalacji ma być wytwarzana energia oraz w ramach procesu odpady organiczne mają być przetwarzane na nawozy.
Organ administracji wszczął postępowanie w sprawie a następnie umorzył je decyzją z dnia 11 maja 2023 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że jakkolwiek wnioskodawca przypisując przedmiotowej inwestycji status celu publicznego, nie sprecyzował go dokładnie poprzez odesłanie do właściwej jednostki redakcyjnej (pkt) art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to po przeanalizowaniu wszystkich przedsięwzięć wskazanych w tym przepisie organ uznał, iż wniosek w istocie zmierza do powiązania planowanego przedsięwzięcia z zadaniem wskazanym w pkt 3 art. 6 ustawy, tj. budowa i utrzymanie urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Potwierdzeniem tego jest wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzja z dnia 25 marca 2022 r. nr SKO.4102.13.2022 o środowiskowych uwarunkowaniach, powołująca się na § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Jednak w tym przypadku cel publiczny ograniczony został do urządzeń publicznych, gdyż wyraźnie ustawodawca wskazał to w brzmieniu przepisu art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sam przepis nie normuje świadczenia usług publicznie dostępnych ale wyraźnie wskazuje, że to same urządzenia mają być publiczne (mają więc stanowić własność publiczną). Zatem również w przypadku wymienionych w tym przepisie urządzeń należy indywidualnie ocenić, kiedy i które urządzenia zakwalifikować należy jako cel publiczny - mają nie tylko stanowić publiczną własność ale także służyć celom publicznym w tym przepisie. Organ zaznaczył, że inwestor powołując się na ceł publiczny powinien wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja stanowi inwestycję celu publicznego, tak jednak w przedmiotowej sprawie nie jest. Organ wskazał dalej, że nieruchomość objęta wnioskiem jest w posiadaniu użytkowników wieczystych - osób fizycznych. Same urządzenia opisane we wniosku nie będą zatem stanowić własności publicznej, gdyż zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, będą stanowiły odrębną własność użytkowników wieczystych.
Od decyzji tej odwołanie złożył inwestor. Zarzucił organowi I instancji naruszenie:
- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania;
- art. 7, 77, 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 79a k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, jak również niezwrócenie uwagi wnioskodawcy na przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony,
- art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ograniczenie pojęcia "celu publicznego" tylko do tego wskazanego w art. 6 pkt 3 podczas, gdy prawidłowa kwalifikacja powinna obejmować również (a nawet przede wszystkim) art. 6 pkt 2 tej ustawy.
W uzasadnieniu odwołania inwestor podniósł m.in., że prawidłowa klasyfikacja wnioskowanej inwestycji powinna obejmować w pierwszej kolejności art. 6 pkt 2 u.g.n., który stanowi, że do celów publicznych należy "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Planowana inwestycja (co powinno być przedmiotem zbadania przez organ) ma na celu produkcję również biogazu i energii cieplnej. Podczas procesu technologicznego będzie wytwarzany biogaz, który następnie zostanie przetworzony w kogeneratorach CHP o łącznej pojemności 3MW na energię elektryczną oraz cieplną. Dzięki czemu z produktu powstającego regularnie podczas procesu beztlenowego instalacja będzie otrzymywać czystą energię. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy (ale nie tylko) gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (inwestor wskazał na wyroki NSA z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 838/21 oraz z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11). Inwestor podkreślił, że inwestycja, aby uznać ją za mającą znaczenie lokalne, nie musi obejmować całej gminy czy miejscowości. Inwestycja celu publicznego nie musi też być sytuowana na terenach publicznych. Z żadnego przepisu nie wynika również, że warunek "lokalnego" znaczenia inwestycji należy odnosić wyłącznie do mieszkańców gminy, a nie działających na jej terenie przedsiębiorców. Inwestor podkreślił również, że dla stwierdzenia czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy też publiczny.
Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Przeanalizowało ono pojęcia "celu publicznego" oraz "inwestycji celu publicznego" dochodząc do wniosku, iż zamierzenie będące przedmiotem postępowania za taki uznane być nie może. Wskazało, że zgodnie z definicją podaną w art. 2 pkt 5ustawy przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu przedsięwzięcie ma charakter nie publiczny, ale prywatny albowiem podstawowym celem inwestycji jest produkcja nawozów organicznych z odpadów biodegradowalnych, przeznaczonych do sprzedaży detalicznej. W procesie beztlenowego przetwarzania (fermentacji beztlenowej) wymienionych odpadów na nawozy organiczne produkowany będzie również biogaz jako produkt metaboliczny bakterii metanowych żywiących się materiałem organicznym (str. 4 załącznika nr 1 do decyzji środowiskowej). Biogaz przetwarzany będzie za pomocą 3 jednostek kogeneracyjnych CHP o łącznej mocy 3MW na energię elektryczną i ciepło, przy czym ciepło będzie wykorzystywane do ogrzewania komory fermentacyjnej, natomiast nadmiar ciepła do suszenia nawozu przed procesem peletyzacji (str. 6 i 7 załącznika nr 1).
Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył inwestor. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji zarzucił SKO w Częstochowie naruszenie:
1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, pomimo, że wniosek spółki spełnia warunki do uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego;
2) art. 7, 77, 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i "rozważanie" dopiero na etapie postępowania odwoławczego, czy zamierzone przedsięwzięcie spełnia również kryteria wynikające z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 244 - dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami");
3) art. 7, 77, 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 79a k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, jak również niezwrócenie uwagi inwestorowi na przesłanki zależne od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony;
4) art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej u.p.z.p.) w związku z art. 6 punkty 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez:
- całkowite pominięcie przez SKO, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest również wytwarzanie energii cieplnej jak i elektrycznej (kogeneracja) w ilości znacząco przewyższającej potrzeby spółki stąd jednym z elementów przedsięwzięcia jest między innymi budowa stacji transformatorowej w celu przekazywania wyprodukowanej energii elektrycznej, a więc są spełnione kryteria z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- błędne ograniczenie "celu publicznego" zwartego w art. 6 punkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że "urządzenia publiczne" to tylko urządzenia należące do Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, podczas gdy takie zawężenie struktury właścicielskiej nie występuje w tym przepisie (w szczególności argument z porównania z art. 6 punkt 4 tej ustawy, który takie zastrzeżenie przewiduje) i uznanie z tego powodu, że wniosek spółki nie spełnia kryteriów z art. 6 punkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- błędne uznanie, że wniosek Spółki nie spełnia kryteriów inwestycji celów publicznych (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.), co wynika z braku rzetelnej oceny opisu inwestycji Spółki, która będzie miała znaczenie przynajmniej lokalne w aspekcie tak przetwarzania odpadów jak i wytwarzania energii cieplnej oraz elektrycznej.
Tu skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z Załącznika nr 1 do Regulaminu programu priorytetowego oferowanego przez NFOŚiGW pt. "Rozwój kogeneracji w oparciu o biogaz komunalny", na okoliczność tego, że jednym z wymaganych załączników do wniosku o dofinansowanie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co spowodowało, że spółka złożyła kolejny wniosek (inny niż złożony poprzednio o wydanie warunków zabudowy) i zaprzeczenie twierdzeniu SKO, że przyczyną złożenia kolejnego wniosku były rzekomo wątpliwości spółki odnośnie do kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Istotą sporu w sprawie jest to, czy planowane przez inwestora zamierzenie może zostać uznane za inwestycję celu publicznego, czyli czy w stosunku do niego może zostać wydana decyzja ustalająca lokalizację takiej inwestycji.
Na początku Sąd zwraca uwagę na znaczne zamieszanie terminologiczne. Inwestor posługuje się to określeniem "centrum energetyki nawozowej". Pojęcie to zupełnie wymyka się terminologii prawnej. Energetyka nawozowa to zapewne czerpanie energii z nawozów. Jednakże analiza znajdującej się w aktach sprawy wynika, że przedmiotem działalności spółki ma być przetwarzanie odpadów biodegradowalnych. W wyniku tego procesu będzie powstawał biogaz, który ma być wykorzystywany w celach technologicznych a jego nadwyżki, po przekształceniu w energię elektryczną mają być kierowane do sieci. Z tego punktu widzenia planowanego przedsięwzięcia nie można uznać nawet za odnawialne źródło energii (biogazownię). Wytwarzanie energii jest tu tylko elementem procesu technologicznego nie celem działalności – niezależnie od nazwy zamierzenia nadanej przez inwestora. Reasumując, w ocenie Sądu przedmiotem zamierzenia jest instalacja do przetwarzania odpadów biodegradowalnych, w wyniku działalności której ma powstawać produkt, mogący zostać wykorzystany jako nawóz (po jego wysuszeniu i peletowaniu). Ustalenia organów są tu więc prawidłowe.
Aby organ mógł wydać dla przedsięwzięcia decyzję ustalającą lokalizację inwestycji publicznego dane zamierzenie musi spełniać kryterium "celu publicznego" w rozumieniu art. 6 u.g.n. W rozpatrywanej sprawie możliwe jest rozważanie uznania inwestycji za:
- budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 u.g.n.);
- budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania lub ich wykorzystania w instalacji odnawialnego źródła energii wytwarzającej biogaz w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (art. 6 pkt 3 u.g.n.).
Planowane przedsięwzięcie bez wątpienia nie może zostać uznane za "przewody i urządzenia" służące dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Przeznaczeniem bowiem występujących przewodów instalacji jest transport biogazu i energii elektrycznej na potrzeby zakładu. Jeśli nawet zostanie wykonane przyłącze do sieci energetycznej to nie zmieni to sytuacji całości zamierzenia. Nie będzie to dystrybucja, tylko "przekazywanie" energii elektrycznej do sieci dystrybucyjnej.
Bez wątpienia planowane przedsięwzięcie może być uznane za instalację do przetwarzania odpadów. Warunkiem jest tu jednak uznanie go za "publiczne".
Skarżący przedstawił szeroką argumentację wskazującą, że planowane urządzenie jest "publiczne", wskazując przykładowo, że w procesie produkcyjnym będą wykorzystywane odpady zbierane również "lokalnie" a wytworzona energia dotrze do lokalnej społeczności. W tym ostatnim zakresie Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem przedsięwzięcia nie jest obiekt, co do zasady, wytwarzający energię i przesyłający ją w celu zasilenia sieci. W ramach prowadzonej działalności będzie powstawała energia, która będzie wykorzystywana w celach technologicznych a jej ewentualne nadwyżki będą kierowane do sieci.
Są ma świadomość, że orzecznictwo sądów w zakresie pojęcia celu publicznego jest rozbieżne. Podobnie w przypadku pojęcia "urządzeń publicznych". Tu jednak pojawia się problem, czy zakład przetwarzania odpadów realizowany przez prywatny podmiot, funkcjonujący na potrzeby tego podmiotu, na warunkach rynkowych to inwestycja celu publicznego a sama jego instalacja ma cechy "instalacji publicznej"? W ocenie składu orzekającego odpowiedź musi tu być negatywna.
Niezależnie od tego warto tu zaproponować pewien tok rozumowania uzasadniający przedstawioną wyżej tezę. Inwestycja celu publicznego realizuje ów cel publiczny. W rozpatrywanej sprawie inwestor twierdzi, że jego instalacja ma charakter publiczny, odwołując się do art. 6 pkt 3 u.g.n. Czy zatem możliwe jest wywłaszczenie nieruchomości na zamierzenie planowane przez skarżącego? Bo taka jest w istocie funkcja art. 6 u.g.n. Wskazuje on na te cele, których realizacja może wymagać przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej. Warto tu odwołać się do art. 112 ust. 3 u.g.n. Wskazuje on wyraźnie, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Taki zabieg w przypadku planowanego przedsięwzięcia nie jest możliwy.
Reasumując powyższe Sąd zgadza się w pełni z organami administracji, że realizacja zamierzenia polegającego na budowie zakładu przetwarzania odpadów, zgodnie z zamiarem skarżącego nie może być uznany za realizację celu publicznego, zaś jego realizacja nie może następować na podstawie decyzji o lokalizacji celu publicznego.
Tu może oczywiście może pojawić się pytanie, czy forma załatwienia sprawy przez organy administracji była prawidłowa. Można tu zarówno rozważać umorzenie postępowania w sprawie, jak i odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże w obu przypadkach skutek ostateczny jest taki sam. W żaden sposób nie zostały tu naruszone uprawnienia inwestora do rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny.
Z tych względów na podstawie art. 151 orzeczono jak w sentencji.