II SA/Gl 1682/23

II SA/Gl 1682/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 29
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 77 par. 1,  art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135,   art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2024 r. sprawy ze skargi H. K. (K.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 lipca 2023 r. nr fWINB-WOA.7721.94.2023.TA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) decyzją z dnia 27 lipca 2023 r. nr fWINB-WOA.7721.94.2023.TA, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania H. K. (dalej – Skarżący), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 31 stycznia 2023 r. znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w K.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor w związku z informacją pochodzącą od J. Z. wszczął postępowanie w sprawie budowy budynku "[...] " na działce nr [...] w K.
Następnie organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 8 grudnia 2021 r. umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w K. Wyjaśnił, że budynek powstał w oparciu o zgłoszenie budowy dokonane w 2013 r. przez Ł. S. (dalej – Inwestor). Wskutek odwołania Wojewódzki Inspektor wydał decyzję kasacyjną z dnia 9 marca 2022 r. nr WINB-WOA.7721.29.2022.AS. W opinii organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor niezasadnie umorzył postępowanie. Otóż zgłoszenie dotyczyło budynku parterowego, podczas gdy w rzeczywistości jest to budynek piętrowy. Z tego względu w sprawie nie znajduje zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 14 u.p.b. Postępowanie powinno być natomiast prowadzone w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 u.p.b. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 maja 2022 r. oddalił sprzeciw od decyzji organu odwoławczego.
W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 4 października 2022 r. ustalono, że wewnątrz budynku nie występuje strop międzykondygnacyjny, zaś ułożone belki drewniane stanowią stężenie konstrukcji budynku. W budynku nie stwierdzono również istnienia schodów, instalacji, stolarki okiennej, a całość stanowi otwartą przestrzeń. Wysunięty okap dachu budynku stanowi zabezpieczenie zewnętrznych ścian przed intensywnymi opadami deszczu. Taras nie ma wierzchniej warstwy podłogowej, a dojście do budynku odbywa się po rampie.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego, Powiatowy Inspektor decyzją nr [...] r. z dnia 31 stycznia 2023 r. ponownie umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w K. . W uzasadnieniu wskazano, że w dacie realizacji budynku obowiązywał art. 29 ust. 2 u.p.b., który umożliwiał bez pozwolenia na budowę realizację budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2. Tymczasem organ architektoniczno-budowlany przyjął wadliwe zgłoszenie i udzielił milczącej zgody na budowę budynku o powierzchni zabudowy 35 m2. Rzeczywista powierzchni budynku wynosi natomiast 30,60 m2. Stwierdzono, że w dacie budowy budynku gospodarczego działka inwestycyjna nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też dla planowanego przedsięwzięcia uzyskano decyzję z dnia 27 grudnia 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Zaznaczono jednocześnie, że aktualnie działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym 61R, dla którego miejscowy plan wprowadził zakaz zabudowy. Konkludując organ I instancji uznał, że Inwestor wybudował budynek zgodnie z uzyskanymi warunkami zabudowy, w których wskazano powierzchnię zabudowy około 35 m2, podczas gdy w rzeczywistości wynosi ona 30,6 m2. Uznał ponadto, że jego budowa nie narusza budowlanych warunków technicznych, gdyż jest on usytuowany więcej niż 4 m od granicy działki oraz zgodnie ze szkicem do zgłoszenia. Podkreślił także, że oględziny wykazały, że jest to budynek parterowy, który pełni funkcję gospodarczą.
W odwołaniu z dnia 21 lutego 2023 r. pełnomocnik Skarżącego zanegował decyzję organu I instancji z dnia 31 stycznia 2023 r. zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poczynienie wadliwych ustaleń, że budynek gospodarczy na działce nr [...] w K. jest budynkiem parterowym, a nie piętrowym, a ponadto poczynienie niepełnych ustaleń co do rzeczywistej powierzchni zabudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w K., w tym nieuwzględnienie przy jej obliczaniu podcieni i tarasu jako elementów pierwszorzędnych, a ponadto poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy oraz brak nakazania rozbiórki budynku na działce nr [...] w K. , mimo iż celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie kontrolowanego obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem, zaś w dacie orzekania przez organ obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. , który zakazuje zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 61R (tereny rolnicze), a działka nr [...] w K. znajduje się w planie miejscowym na terenie oznaczonym właśnie tym symbolem, wobec czego nastąpiło nieusuwalne naruszenie prawa i wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu wskazano, że organ pochopnie przyjął, że budynek jest parterowy. W opinii pełnomocnika, jest on przystosowany do wykonania kolejnej kondygnacji lub poddasza użytkowego. Przedstawił również swoje uwagi dotyczące ustalenia powierzchni zabudowy. Podniósł w tej kwestii, że komentarz do PN-ISO 9836:1997 wskazuje, iż pojęcie tzw. elementów drugorzędnych, których nie wlicza się do powierzchni zabudowy, ma charakter względny i wymaga w konkretnym przypadku dodatkowych uzgodnień. W rozpatrywanym przypadku - zdaniem pełnomocnika – taras, jak i podcienie winny być wliczone do powierzchni zabudowy. Argumentując zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. podniesiono, że organ wykluczył wystąpienie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. natomiast nie odniósł się do kwestii wskazanego przepisu. Zasygnalizowano również wewnętrzną sprzeczność decyzji, w której z jednej strony mówi się o realizacji inwestycji na podstawie zgłoszenia, lecz w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach oraz zgłoszeniu, by następnie stwierdzić, że nie doszło do samowoli budowlanej. Pełnomocnik wyraził jednocześnie stanowisko, że w sprawie zachodzi sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenie jest nieusuwalne, a więc uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Podniósł, że organ I instancji niesłusznie twierdzi, że oceny zgodności budynku z prawem należy dokonywać według stanu prawnego z czasu wykonywania robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że celem postępowania naprawczego jest doporowadzenie obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem. Zatem skoro w dacie orzekania działka nr [...] znajdowała się w obszarze 61R, na którym wprowadzono zakaz zabudowy, to wystąpiło nieusuwalne naruszenie prawa i wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji organ I instancji mógł oprzeć rozstrzygnięcie wyłącznie na art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.
Decyzją z dnia 27 lipca 2023 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy decyzję nr [...] organu I instancji z dnia 31 stycznia 2023 r. W motywach rozstrzygnięcia po przedstawieniu przebiegu sprawy wyjaśniono, że na gruncie prawa budowlanego postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Następnie zauważono, że w dacie realizacji spornego budynku – zgodnie z art. 29 ust. 2 u.p.b. – pozwolenia na budowę nie wymagała budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2. Brak natomiast prawidłowej reakcji organu administracji architektoniczno-budowlanej na zgłoszenie, które dotyczyło obiektu o powierzchni zabudowy 35 m2 nie wyłącza kompetencji organu nadzoru budowlanego do kontroli jego zgodności z prawem.
Podkreślono, że kluczowym dla sprawy jest określenie powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu, co ma pozwolić na dokonanie jego prawidłowej kwalifikacji zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Zajmując się tym problemem - za wyrokiem NSA z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 708/20 - odwołano się do pkt 5.1.2.2. Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997, przyjmując określoną w niej metodę obliczania wskaźnika powierzchni, tj. niewliczania do powierzchni zabudowy podcieni oraz tarasów. Dostrzeżono przy tym, że akt ten nie stanowi przepisów prawa. Organ odwoławczy zauważył także, że PN odróżnia pojęcie "powierzchni zabudowy" od "powierzchni całkowitej". Wskazał ponadto, że prawo nie definiuje pojęcia "taras" oraz podcień. Dlatego sięgnął do ich znaczenia słownikowego. Mając to na uwadze, Wojewódzki Inspektor przyjął, że materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż budynek posiada zadaszenia (występy dachowe), które spełniają rolę ochronną przed deszczem i którego nie należy wliczać do powierzchni zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, nie sposób również uznać na tym etapie, że konstrukcja, na której zostały ułożone luźno deski stanowi konstrukcję funkcjonalno-użytkową przeznaczoną do rekreacji i wypoczynku, tj. taras.
Wojewódzki Inspektor uznał również, że sporny budynek jest obiektem parterowym, gdyż nie posiada kondygnacji w rozumieniu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 – dalej r.w.t.b.).
W końcowej części decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgłoszenia budowy dokonano w dniu 21 marca 2013 r., a więc przed wejściem z życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. Ponadto – jak zauważył organ odwoławczy - Inwestor uzyskał decyzję ustalająca warunki zabudowy dla budynku gospodarczego o powierzchni 35 m2.
Konkludując Wojewódzki Inspektor stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie i do wydania nakazów w oparciu o art. 51 u.p.b.
W skardze z dnia 30 sierpnia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Skarżącego zarzucił decyzji Wojewódzkiego Inspektora naruszenie:
1) przepisów prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poczynienie wadliwych ustaleń co do rzeczywistej powierzchni zabudowy spornego budynku gospodarczego, w tym nieuwzględnienie przy jej obliczaniu podcieni i tarasu jako elementów pierwszorzędnych; poczynienie wadliwych ustaleń, że budynek gospodarczy jest budynkiem parterowym, a nie piętrowym; poczynienie wadliwych ustaleń co do rzeczywistej funkcji przedmiotowego budynku, jak również niepoczynienie ustaleń co do daty budowy przedmiotowego budynku oraz zgodności inwestycji z decyzją Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy; a ponadto poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa;
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 29 ust. 1 pkt 14 w związku z art. 48 ust. 1 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i przyjęcie, że przedmiotowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie stanowi samowoli budowlanej, podczas gdy w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 września 2005 r. do dnia 27 czerwca 2015 r., nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 163 poz. 1364), w świetle którego budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy powyżej 25 m2 wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia budowy, a zatem skoro przedmiotowy budynek posiada powierzchnię 30,6 m2, to w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r.) budowa przedmiotowego budynku mogła być zrealizowana tylko na podstawie pozwolenia na budowę, którym Inwestor nie dysponował i nie dysponuje;
b) art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w sprawie brak jest podstaw do wydania nakazów w oparciu o art. 51 u.p.b. mimo, iż celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie kontrolowanego obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem, zaś w dacie orzekania przez organ obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. , który zakazuje zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 61R (tereny rolnicze), a działka nr [...] w K. znajduje się w planie miejscowym na terenie oznaczonym właśnie tym symbolem, wobec czego nastąpiło nieusuwalne naruszenie prawa i wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w tożsamej sprawie dotyczącej budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w K. Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie. Uznał bowiem, że skoro podcienie nie opierają się na ścianach zewnętrznych budynku, lecz belkach zakotwionych w gruncie to należy zaliczyć je do przykrytych części zewnętrznych budynku, a co za tym idzie do powierzchni zabudowy. Ponadto pełnomocnik przywołał fragment komentarza do PN, z którego wynika, że kwalifikacja poszczególnych elementów budynku winna zależeć od ich funkcji, wielkości, a w szczególności w proporcji do niego. Z tych też względów podcienie spornego budynku winny być zaliczone do powierzchni zabudowy.
Pełnomocnik wyraził również stanowisko, że błędne jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż budynek jest parterowy. Zdaniem pełnomocnika, jest on bowiem przystosowany do wykonania kolejnej kondygnacji lub poddasza użytkowego. Prawdopodobnie z uwagi na brak środków budowa nie została dokończona i nie wykonano wspomnianej kondygnacji. Niezależnie od tego podniesiono, że materiał dowodowy nie dowodzi tego, aby budynek miał charakter gospodarczy. Nie ustalono również kiedy powstał sporny budynek, tj. czy roboty został rozpoczęte w terminie 2 lat od daty zgłoszenia, jak wymaga tego art. 30 ust. 5 u.p.b.
W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego pełnomocnik zauważył, że nowelizacji art. 29 u.p.b., który obecnie nie wymaga pozwolenia na budowę dla budynków gospodarczych o powierzchni do 35 m2 nie powoduje automatycznie legalizacji samowoli budowlanej powstałej przed jej wejściem w życie.
W skardze powtórzono argumentację zaprezentowaną w odwołaniu odnoszącą się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 2 listopada 2023 r. Z. i K. S. poinformowali, że ich syn Ł. S. nie jest uczestnikiem niniejszego postępowania, gdyż w dniu 7 grudnia 2021 r. przekazał im gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzi m.in. działka nr [...]. Fakt ten udokumentowali zaświadczeniem Wójta Gminy K. z dnia 31 października 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora z dnia 27 lipca 2023 r., którą umorzono postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego. Organ odwoławczy zgodził się z Powiatowym Inspektorem, że brak jest podstaw do nałożenia nakazów lub zakazów określonych w Prawie budowlanym. Przyznał, że w dacie zgłoszenia budowy spornego budynku wymagał on uzyskania pozwolenia, a to z uwagi na jego powierzchnię zabudowy. Obecnie wobec nowelizacji art. 29 u.p.b. - tego rodzaju inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie jej zgłoszenia. czynności tej – jak zauważył Wojewoda – Inwestor dopełnił w dniu 21 marca 2013 r. Uznał również, że Polska Norma pozwala na nieuwzględnienie w powierzchni zabudowy podcieni oraz tarasu. Nie dostrzegł ponadto wpływu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na kwestię legalności budynku gospodarczego.
Z kolei Skarżący nie zgadza się z organami, które twierdzą, że do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni podcieni oraz tarasu. Jego zdaniem, do takiej praktyki nie upoważnia z automatu Polska Norma PN-ISO 9836:1997. Jego zdaniem, każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia. Podkreślił również, że nie wykazano, aby budynek pełnił funkcję gospodarczą. Ponadto zasygnalizował, że budowa spornego budynku jest niezakończona z przyczyn finansowych i tylko dlatego nie posiada kondygnacji lub użytkowego poddasza. W opinii Skarżącego, nieuzasadnionym jest wywodzenie legalności budynku jedynie z faktu nowelizacji przepisu, gdy w chwili zgłoszenia jego budowy wymagane było pozwolenie na jego budowę. Niezależnie od tego w skardze zwrócono uwagę, że w sprawie występuje nieusuwalne naruszenie prawa w postaci niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Otóż – jak twierdzi Skarżący – budynek zlokalizowany jest w obszarze, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy. Dlatego też zachodzą przesłanki do nałożenia obowiązku jego rozbiórki.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja, mocą której organ administracji umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku. W pierwszej kolejności przyjdzie zatem wyjaśnić, że stosownie do treści art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest przy tym bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05, Lex nr 201507). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz wywiera skutek procesowy wobec braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1096/12, Lex nr 1218383).
W świetle powyższego należy stwierdzić, że generalnie na gruncie prawa budowlanego postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania przewidzianych w ustawie nakazów lub zakazów. Przesłanką warunkującą wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia o umorzeniu takiego postępowania jest jednak zachowanie przez organ wymogów wynikających z zasad procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, w myśl której organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny jest zobligowany do przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Przyjąć należy, że powyższe wymogi nie zostały zachowane przez orzekające w sprawie organy. Mianowicie nie ustalono rzeczywistej powierzchni zabudowy spornego budynku. Okoliczność ta ma natomiast istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, czy też wyłącznie zgłoszenia budowy. Rozważania w tej materii należy rozpocząć od wyjaśnienia znaczenia pojęcia "powierzchni zabudowy". Jak trafnie zauważono w zaskarżonej decyzji, pojęcie to nie posiada definicji legalnej. Skoro w przepisach prawa nie ma odpowiedniej definicji określonego pojęcia, to w orzecznictwie organów administracyjnych i orzecznictwie sądów należy znaleźć rozwiązanie, które jest powszechnie akceptowalne. Analiza wspomnianego orzecznictwa prowadzi do wniosku, że wskazywana przez organy Polska Norma nie jest aktem prawnym (przepisem prawa powszechnie obowiązującego), co wynika, pośrednio z art. 5 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1483 z późn. zm.) i wprost z art. 2 pkt 3 tej ustawy. Jednocześnie w judykaturze nie podważa się metody określonej w tej normie jako odpowiedniej do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie (zob. wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 955/17, Lex nr 2481455; z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 220/17, Lex nr 2626580; z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 299/21, Lex nr 3279396).
Według Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997, a konkretnie jej pkt 5.1.2.2 powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Analizując treść przytoczonej Polskiej Normy rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy podcienie i taras są elementami drugorzędnymi, a tym samym, czy należy je wliczać do powierzchni zabudowy, czy też nie. Zajmując się tym zagadnieniem przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że autor PN używając zwrotu "drugorzędne" daje wyraźnie do zrozumienia, że chodzi o nieistotne, małoznaczące elementy budynku. Potwierdzeniem dla takiego toku rozumowania jest komentarz do tej normy opracowany przez Polski Komitet Normalizacyjny, w którym zwraca się uwagę na wielkość fizyczną danego elementu i odniesienie go w formie proporcji do danego konkretnego obiektu. Zatem każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy zgodzić się ze Skarżącym, że podcienie należy wliczyć do powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Jest to bowiem element, który – jak zauważono w skardze – jest wsparty na słupach kotwionych w gruncie. Nie stanowi on elementu, który znajduje oparcie wyłącznie na ścianach budynku. Ponadto powstanie podcieni wymaga wykonania odpowiedniej konstrukcji dachu. Zatem nie jest to typowy występ dachowy, o którym mowa w przywołanej Polskiej Normie. Podcienie pozwalają bowiem - w odróżnieniu do wspomnianych występów dachowych - na wykorzystanie obszaru pod nimi m.in. na przechowywanie różnego rodzaju przedmiotów. Stwierdzenie o zasadności wliczenia do powierzchni zabudowy dotyczy również podestu/tarasu, który jest funkcjonalnie związany z budynkiem i wypełnia powierzchnię pod podcieniami. Oznacza to, że organ w toku dalszego postępowania zobligowany jest do ustalenia powierzchni zabudowy, przy uwzględnieniu zaprezentowanego wyżej stanowiska.
Odnosząc się do kwestii charakteru budynku, tj. czy jest on parterowy, podnieść należy, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje tego rodzaju obiektu. W potocznym znaczeniu oznacza to budynki posiadające jedną kondygnację. Z kolei w myśl § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) kondygnacja to pozioma część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położoną warstwą podłogową na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwą osłaniającą izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Uwzględniając powyższe, a także ustalenia poczynione podczas przeprowadzonych oględzin, które nie wykazały istnienia kondygnacji, zasadnym jest stwierdzenie, że sporny budynek jest parterowy. Nie można zakładać, jak uczyniono to w skardze, że zamiarem Inwestora było wykonanie kondygnacji lub poddasza użytkowego. Podstawą rozstrzygnięcia nie mogą być przypuszczenia, lecz faktyczne ustalenia, a te jednoznacznie wskazują na istnienie budynku parterowego.
Z kolei ocena funkcji budynku nie pozwala na przyjęcie, aby była ona inna niż gospodarcza. Ponownie odwołując się do ustaleń oględzin budynku zauważyć należy, że nic nie świadczy o tym, że jest on wykorzystywany np. jako budynek mieszkalny. Przemawia za tym również brak wyposażenia budynku w jakiekolwiek instalacje. Nie można pominąć również tego, że zgłoszenie jakiego dokonano również dotyczy budynku gospodarczego.
Badając zgodność z prawem spornego budynku stwierdzić należy, że został on realizowany na podstawie zgłoszenia budowy złożonego do Starosty Z. w dniu 21 marca 2013 r. Jego przedmiotem był budynek gospodarczy o powierzchni 35 m2. Zostało ono przyjęte przez wskazany organ, który udzielił tzw. "milczącej zgody" (nie wniósł sprzeciwu od złożonego zgłoszenia). Tymczasem w dacie wpływu zgłoszenia - zgodnie art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. – pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zatem uprawnionym jest stwierdzenie, że skoro planowano budowę budynku gospodarczego o powierzchni przekraczającej 25 m2, to wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Brak reakcji Starosty na niezgodne z prawem zgłoszenie budowy nie konwaliduje działań podjętych na jego podstawie. Oznacza to, że sporny budynek gospodarczy został wzniesiony w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.
Kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych – co do zasady – powinna odbywać się na podstawie przepisów obowiązujących w czasie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa musi być oceniane w dacie orzekania, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy, skoro celem regulacji jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), a nie do stanu prawnego, który utracił już moc (zob. wyroki NSA: z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, Lex nr 2462748; z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1782/19, Lex nr 2778801). Nadto zauważyć należy, że ponieważ samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które należy uznać za dopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1974/18, Lex nr 2723646).
Wskutek nowelizacji art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. dokonanej z dniem 28 czerwca 2015 r. na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 443) zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynków gospodarczych o powierzchni do 35 m2. Obecnie odpowiednie uregulowanie zawarte zostało w art. 29 ust. 1 pkt 14 u.p.b. Wskazana nowelizacja nie prowadzi automatycznie do stwierdzenia, że budowa była legalna i postępowanie dotyczące tej kwestii staje się bezprzedmiotowe. Organ nadzoru budowlanego winien ponadto dokonać oceny zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a także z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisami prawa miejscowego - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zob. wyroki NSA: z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1238/17, Lex nr 3066131; z dnia 15 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 508/20, Lex nr 3349005). W zakresie tych pierwszych organ uznał prawidłowość lokalizacji budynku względem granic. Natomiast w kwestii zgodności z miejscowym planem stwierdził, jedynie, że w dacie budowy wspomniany akt prawa miejscowego nie obowiązywał. Przypomnieć należy, że samowolnie wzniesiony obiekt musi być zgodny ze stanem prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Poza sporem jest, że działka nr [...] znajduje się na terenie objętym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r. poz. [...] – dalej plan miejscowy) w obszarze oznaczonym 61R – tereny rolnicze. Zgodnie z § 9 pkt 12 pkt 2 planu miejscowego na tego typu terenach wprowadzono zakaz zabudowy. Zatem sporny budynek gospodarczy jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. To z kolei uzasadnia twierdzenie, że nie jest możliwym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Implikuje to wydania rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę spornego obiektu budowlanego.
Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) - organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Ponadto Powiatowy Inspektor dokona prawidłowego ustalenia stron postępowania, a w szczególności właścicieli działki, na której zlokalizowany jest sporny budynek gospodarczy.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania w kwocie 997 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.