II SA/Gl 1664/22

II SA/Gl 1664/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-07-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2385/23 - Postanowienie NSA z 2023-12-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 września 2022 r. nr WINB-WOA.7721.46.2022.PG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 21 października 2022 r. F. K. (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 września 2022 r. nr WINB-WOA.7721.46.2022.PG, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej: PINB) prowadził postępowanie administracyjne w sprawie sposobu odprowadzania wód opadowych z budynków: mieszkalnego wielorodzinnego nr [...], przy ul. [...] w B., budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B. oraz zespołu garaży w zabudowie szeregowej zlokalizowanych na działce nr 1, przy ul. [...] w B.
PINB ustalił, iż wody opadowe są odprowadzane w następujący sposób: z budynku nr [...] przy ul. [...] oraz z budynków garażowych w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych na działce nr 1, za pomocą rury do studzienki zbiorczej, zlokalizowanej na działce nr 2, z której wykonano odpływ rurą PCV przez teren tej działki do potoku "[...]". Natomiast wody opadowe z budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej nr [...]-[...] przy ul. [...] odprowadzono do studni chłonnej, zlokalizowanej na posesji nr [...] przy ul. [...], z której to wykonano odpływ do studni zbiorczej, zlokalizowanej na działce nr 2, a następnie tak jak wyżej wspomniano, ze studni tej wody opadowe odprowadzono do potoku "[...]".
W aktach sprawy znajduje się porozumienie z dnia 14 listopada 2007 r. zawarte pomiędzy współwłaścicielami działki o numerze 2, a ówczesnym inwestorem, które obejmowało wyrażenie zgody na przekopanie kanału odbierającego wodę gruntową i deszczową z terenu inwestycji. Porozumienie to zostało podpisane tylko przez jednego ze współwłaścicieli tej działki.
Organ ustalił, że według pierwotnego projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wody opadowe z garaży miały być odprowadzane do projektowanej studni chłonnej, natomiast wody opadowe z terenów utwardzonych, za pomocą odwodnienia liniowego do projektowanej drugiej studni chłonnej. Obie studnie zaprojektowano na terenie działki objętej pozwoleniem na budowę i nie przewidziano odprowadzania wód opadowych poprzez działkę nr 2 do potoku "[...]". Odprowadzanie wód opadowych z budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej również zaprojektowano do studni chłonnych, nie przewidując odprowadzenia wód opadowych poprzez działkę nr 2 do potoku "[...]".
Po dokonaniu powyższych ustaleń PINB wystąpił z zapytaniem do właścicieli działki nr 2 w B., czy wyrażają zgodę na legalizację samowolnie wykonanej kanalizacji deszczowej, wykonanej na tej działce. W odpowiedzi współwłaściciele działki nr 2 – A. S. i E. M. wskazali, że nie wyrażają zgody na zalegalizowanie kanalizacji deszczowej, biegnącej po tej działce.
Wobec powyższych okoliczności PINB decyzją nr [...], znak: [...] z dnia 9 lutego 2021 r., nakazał rozbiórkę przedmiotowej kanalizacji. Decyzja ta została uchylona decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 kwietnia 2021 r. znak: WINB-WOA.7721.147.2021.AN, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Postanowieniem z dnia 24 maja 2021 r. PINB nakazał przedłożyć zobowiązanym zaświadczenie prezydenta miasta o zgodności robót budowlanych związanych z samowolną budową przedmiotowej kanalizacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j.: Dz. U. 2020 poz. 1333 ze zm., dalej jako: "p.b."), w tym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu 29 września 2021 roku do PINB wpłynęło pismo z wnioskiem o legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, do którego dołączono zaświadczenie Prezydenta Miasta B. o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. nr [...], [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. wydał decyzję, którą nakazał:
- wspólnocie mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w B.;
- właścicielom terenu i zespołu garaży w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych na działce nr 1, obręb H., przy ul. [...] w B;
- właścicielom budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, położonych przy ul. [...] oraz [...]-[...] w B.;
rozbiórkę samowolnie wybudowanej kanalizacji służącej do odprowadzania wód opadowych z budynków: mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] nr [...] w B., budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] nr [...] i [...]-[...] w B. oraz zespołu garaży w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych na działce nr 1 obr. H. przy ul. [...]w B.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 września 2022 r. nr WINB-WOA.7721.46.2022.PG. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że zobowiązani nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem PINB z dnia 24 maja 2021 r., co skutkować musiało wydaniem nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 p.b.
Skargę na powyższą decyzję złożył F. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Zaskarżonej decyzji zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez skierowanie decyzji do osób nie będących stroną postępowania, na skutek pominięcia jako adresatów decyzji właścicieli działki nr 2, tj. E. M. i A. S. Skarżący podniósł również, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48b ust. 3 p.b. poprzez zwrócenie się do osoby nie będącej wnioskodawcą w postępowaniu legalizacyjnym o wydanie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także naruszenie art. 48 ust. 1 p.b. poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę pomimo istnienia prawnych możliwości legalizacji, tj. w sytuacji gdy istnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości, albowiem inwestor uzyskał zgodę wszystkich współwłaścicieli działki nr 2 na zlokalizowanie na terenie tej działki, kanalizacji deszczowej. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, a to przesłuchania świadków na okoliczność wyrażenia przez właścicieli działki nr 2 zgody na zlokalizowanie na ich nieruchomości przedmiotowego obiektu oraz niepoinformowanie stron postępowania o przyjęciu przez organ, że zobowiązani nie legitymują się prawem do dysponowania działką nr 2 na cele budowlane i skutkach wynikających z tego faktu dla zobowiązanych. Podniósł też zarzut naruszenia art. 13 w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez niewyznaczenie w sprawie rozprawy, podczas gdy ze względu na ilość stron i potrzebę uzgodnienia ich sprzecznych interesów, mogłoby to doprowadzić do zawarcia porozumienia i przyspieszyć rozstrzygnięcie sprawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, względnie o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w treści decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego po raz kolejny podniósł zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania poprzez niedopuszczenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność potwierdzenia posiadania przez zobowiązanych prawa do dysponowania działką nr 2 na cele budowlane. Ponadto podkreślił, że w związku z uwarunkowaniami geologicznymi terenu, wykonanie nakazu zawartego w decyzji PINB będzie nieskuteczne.
Uczestnik postępowania – A. K., wniósł na rozprawie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji wskazując, że organy nadzoru budowlanego przyjęły błędne założenia odnośnie zalewania nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, ze względu na niewywiązanie się przez zobowiązanych z obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych dla dokonania legalizacji tego obiektu.
Na wstępie podkreślenia wymagało, że – jak zasadnie wskazał organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji - w sprawie niniejszej znajduje zastosowanie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471, dalej: "ustawa o zmianie Prawa budowlanego"), zgodnie z którym, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w ich brzmieniu dotychczasowym. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie Prawa budowlanego, dla jej rozstrzygnięcia właściwe będą przepisy według stanu sprzed wejścia w życie tej ustawy, tj. art. 48 i nast. p.b.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeśli jednak organ stwierdzi, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 p.b.) i w postanowieniu tym nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3.
Przedłożenie w wyznaczonym terminie powyższych dokumentów umożliwia dokonanie legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 p.b., w razie niezastosowania się do nakazu, określonego w powyższym postanowieniu i nieprzedłożenia wymaganych dokumentów, istnieje konieczność zastosowania art. 48 ust. 1 p.b., tj. nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Podkreślenia wymaga przy tym, że z art. 48 ust. 4 p.b. wynika, iż decyzja wydana w oparciu o ten przepis w zw. z art. 48 ust. 1 p.b., ma charakter związany. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt: II OSK 1086/20: "wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Organy nadzoru budowlanego nie są władne do uwzględnienia sytuacji osobistej strony." Ponadto w orzecznictwie podkreśla się także, że na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestię wywiązania się inwestora z nałożonych na niego obowiązków, tj. przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Rozciąga się to także na ewentualną kontrolę sądowoadministracyjną takiej decyzji. NSA w wyroku z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt: II OSK 1614/20 podkreślił, że: "kontrolując prawidłowość decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. sąd administracyjny sprawdza jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tych unormowań, tj. czy mający podlegać rozbiórce obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b. oraz czy obowiązki, o których mowa w ust. 3 art. 48 p.b. faktycznie nie zostały spełnione w terminie."
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości kwestia samowolnego charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego, jak również fakt, że właściciele nieruchomości, którym służy przedmiotowy obiekt, zostali zobowiązani postanowieniem PINB z dnia 24 maja 2021 r. do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Termin wykonania obowiązków zawartych w tym postanowieniu został dodatkowo przedłużony. Mimo to zobowiązani przedłożyli jedynie część dokumentów w postaci zaświadczenia o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi dla terenu inwestycji. Nie przedłożyli natomiast oświadczenia o dysponowaniu na cele budowlane działką nr 2, przez którą biegnie przedmiotowa kanalizacja. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego były zobligowane do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z ust 4 p.b.
Zasadniczą kwestią w rozpatrywanej sprawie było wykazanie przez zobowiązanych, posiadania prawa do dysponowania działką nr 2 na cele budowlane. Wbrew twierdzeniom skargi nie wykazali oni istnienia takiego prawa. Za zasadne należy uznać stanowisko organów, że o istnieniu takiego prawa nie może świadczyć porozumienie z dnia 14 listopada 2007 r., które zostało podpisane wyłącznie przez jednego z właścicieli działki nr 2, gdyż udzielenie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu nieruchomością, wymaga zgody wszystkich jej współwłaścicieli. W wyroku z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt: II OSK 1882/15, NSA podkreślił, że: "brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wskazuje, iż inwestorzy nie mieli podstaw do złożenia oświadczenia, iż posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane."
W rozpatrywanej sprawie szczególne znaczenie miało również oświadczenie właścicieli działki nr 2 co do tego, że nie wyrażają oni zgody na legalizację budowy przedmiotowej kanalizacji na ich nieruchomości. Tak jasno wyrażone stanowisko właścicieli nieruchomości w powiązaniu z brakiem przedłożenia przez zobowiązanych wszystkich dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 p.b., obligowało organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu.
Bezpodstawny był zarzut skargi, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, w tym przesłuchania świadków na okoliczność udzielenia zgody przez właścicieli działki nr 2 na zlokalizowanie na ich nieruchomości przedmiotowej kanalizacji. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji, w której strona nie wywiąże się z obowiązków nałożonych na nią na mocy art. 48 ust. 2 i 3 p.b., nie ma potrzeby, aby organy nadzoru budowlanego w tym zakresie prowadziły postępowanie dowodowe lub czyniły dalsze ustalenia. W wyroku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1268/17 WSA w Warszawie wskazał, że: "obowiązek przedstawienia w postępowaniu legalizacyjnym oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane jest obowiązkiem strony, a nie organu (...). Nie jest spełnieniem tego obowiązku przedstawienie oświadczenia niezgodnego ze stanem rzeczywistym lub złożenie oświadczenia w oparciu o dokument, z którego prawo takie w żadnej mierze nie wynika." Skoro zatem zobowiązani nie przedstawili oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś z jednoznacznego oświadczenia właścicieli działki nr 2 wynika, że nie udzielają oni zgody na legalizację inwestycji, organ był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.
Ponadto, ze względu na związany charakter decyzji wydanej w oparciu o art. 48 ust. 4 p.b., bez znaczenia pozostają twierdzenia podnoszone na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego i uczestnika postępowania, odnośnie uwarunkowań hydrologicznych terenu, na którym przedmiotowy obiekt posadowiono. Kwestia ta, na tym etapie postępowania w ogóle nie mogła podlegać badaniu przez organy nadzoru budowlanego, które ze względu na nieprzedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., były zobligowane do wydania decyzji o określonej treści.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów i twierdzeń skargi, wskazać należało, że organy prawidłowo określiły także krąg osób zobowiązanych do dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący wyłączenia z grona adresatów decyzji, właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2, przez którą częściowo kanalizacja przebiega. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, nakładać na osoby, na których gruncie, bez ich zgody, zrealizowano samowolnie obiekt budowlany. Zarzuty skargi w tym zakresie są zatem bezzasadne.
Ponadto wskazać należało, że bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 48b Prawa budowlanego, albowiem przepis ten w stanie prawnym, w oparciu o który wydana była zaskarżona decyzja, nie obowiązywał. Został on wprowadzony ustawą o zmianie Prawa budowlanego, zaś, jak już wcześniej wyjaśniono, w sprawie znajdują zastosowanie przepisy obowiązujące w poprzednim stanie prawnym, ze względu na treść art. 25 ustawy o zmianie Prawa budowlanego. Przywołany w skardze przepis w ogóle nie mógł zatem znaleźć zastosowania w sprawie.
Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, spełniającego warunki określone m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W tych okolicznościach, brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w jej uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.).
W związku z powyższym, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.