II SA/Gl 1654/23

II SA/Gl 1654/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Krzysztof Nowak
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 824
art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1645
art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1-2, art. 8 ust. 1
Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 146 § 1, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 2, art. 3 pkt 1, 8, 16
Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w C. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr 104/2023/NP w przedmiocie marnowania żywności 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz strony skarżącej 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zarządzeniem pokontrolnym nr IN.III.7023.83.2023.NP Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2023 r. poz. 824) oraz opierając się na ustaleniach kontroli przeprowadzonej w sklepie zlokalizowanym w K. przy ul. [...] w dniach: 22 czerwca - 13 lipca 2023 r. w A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej jako strona lub skarżąca), udokumentowanej protokołem nr [...] zarządził, aby wykazywać w sprawozdaniu o marnowanej żywności dane zgodne ze stanem faktycznym w zakresie masy zmarnowanej żywności i wyliczonej na jej podstawie opłaty za marnowanie żywności. W uzasadnieniu tego aktu wskazano, że strona realizując obowiązek wynikający z art. 8 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz.U. z 2020 r. poz. 1645 ze zm.) sporządziła i przedłożyła sprawozdanie za rok 2022 o marnowaniu żywności na terenie Województwa Śląskiego, w którym wykazano dane niezgodne ze stanem faktycznym. W treści tego sprawozdania zadeklarowano mianowicie zmarnowaną żywność w ilości 10.208,150 kg, koszty poniesione na kampanie edukacyjne oraz transport żywności do organizacji, z którą współpracuje strona, w kwocie 183,747 zł, z kolei wysokość należnej opłaty wyliczono na 734,987 zł. Równocześnie, w trakcie kontroli we wspomnianym sklepie, jego przedstawiciele oświadczyli, że zmarnowano tam 145,020 kg żywności, koszty transportu i kampanii edukacyjnej wyniosły 2,61 zł, natomiast wysokość należnej opłaty za marnowanie żywności obliczono na 10,44 zł. Tymczasem z kontrolowanych dokumentów, a także z bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) wynika, że niniejsza placówka wycofała z obrotu 580 kg artykułów żywnościowych - jako odpad o kodzie 16 03 80 (produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia), a także przekazała do utylizacji 15.990 kg produktów pochodzenia zwierzęcego (UPPZ) nieprzeznaczonych do spożycia dla ludzi lub produktów pochodnych - kat III. W rezultacie organ przyjął, że w samym tym sklepie wycofano z dystrybucji 16.715,02 kg żywności (580 kg odpadów żywnościowych; 15.990 kg odpadów kat. III oraz 145,020 kg ujętej w sprawozdaniu żywności zmarnowanej - wycofanej z etapu dystrybucji, nieprzeterminowanej), a to przekracza całkowitą masę zmarnowanej żywności dla całego Województwa Śląskiego, zadeklarowaną przez Spółkę jako 10.208,150 kg. W tym miejscu dodano, że należna opłata za marnowanie żywności dla wskazanej placówki powinna wynosić 1.501,74 zł, co stanowi iloczyn masy zmarnowanej żywności (16.715,02 kg) oraz współczynników 0,9 i 0,1, pomniejszony o kwotę 2,61 zł stanowiącą wartość kosztów kampanii oraz kosztów wykonania umowy. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że w świetle art. 2 pkt 1 powołanej ustawy z 19 lipca 2019 r., marnowanie żywności oznacza wycofanie z etapu dystrybucji żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 187/2002, w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub z powodu wad wyglądu tych środków spożywczych albo opakowań i przeznaczenie ich do unieszkodliwienia jako odpady. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, z brzmienia tego przepisu wynika, że pod pojęciem żywności zmarnowanej należy rozumieć żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej. Doprowadzając bowiem do sytuacji, w której dochodzi do powstania odpadów żywnościowych sprzedawca przyczynia się do marnowania żywności, gdyż mogła ona zostać przekazana na rzecz potrzebujących. W tym miejscu organ powołał się na Rozdział Va Rozporządzenia Komisji (UE) 2021/382 z 3 marca 2021 r. zmieniającego załączniki do Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie higieny środków spożywczych w odniesieniu do zarządzania alergenami pokarmowymi, redystrybucji żywności i kultury bezpieczeństwa żywności. Podkreślił, że w akcie tym określono zasady i warunki, na jakich podmioty działające na rynku spożywczym mogą redystrybuować żywność jako darowizny na cele społeczne, po upływie daty minimalnej ważności. Zasady te zaczęły obowiązywać od 24 marca 2021 r., a w ich świetle redystrybucja taka jest możliwa pod warunkiem regularnego sprawdzania, czy żywność nie jest szkodliwa dla zdrowia i czy jest przydatna do spożycia. Jeżeli zaś przeprowadzona przez przedsiębiorcę w ramach procedur wewnętrznych kontrola okaże się zadowalająca, redystrybucja żywności, w odniesieniu do której stosuje się datę minimalnej trwałości, jest możliwa przed upływem jak i po upływie tej daty, a w przypadku żywności, dla której data minimalnej ważności nie jest wymagana - w dowolnym momencie. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora oznacza to, że ustawodawca potraktował jako zmarnowaną także żywność, której termin minimalnej ważności jak i przydatności do spożycia minął. Końcowo odnotowano, że strona, pismem datowanym na 20 lipca 2022 r. przedstawiła swoje uwagi do protokołu kontroli opierając się na definicji marnowania żywności sformułowanej w art. 2 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności oraz na stanowisku judykatury i stąd wywiodła, że żywność wycofana z dystrybucji nie spełnia wymagań prawa żywnościowego, a zatem nie należy jej traktować jako zmarnowanej.
Strona wniosła na powyższe zarządzenie pokontrolne skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu w całości, wstrzymania jego wykonania, zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z przedłożonych dokumentów, a mianowicie: "Informacji o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli, Delegatury w P. nt. Przeciwdziałania marnowaniu żywności" z 21 października 2021 r. (nr ewid. [...]) oraz pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 lutego 2022 r. skierowanego do wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska (znak [...]) - "wytyczne GIOŚ". Strona podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to: art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, poprzez uznanie, że zdefiniowane w tym przepisie pojęcie "marnowania żywności" obejmuje - wbrew literalnemu brzmieniu definicji legalnej - również wycofaną ze sprzedaży żywność przeterminowaną, która nie spełnia wymogów prawa żywieniowego; art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że opłata za marnowanie żywności została wniesiona w nieprawidłowej wysokości, nieuwzględniającej masy żywności wycofanej z dystrybucji z uwagi na upływ terminu jej przydatności do spożycia oraz art. 8 ust. 1 powołanej regulacji, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że sporządzone przez nią roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawiera nierzetelne dane, skoro nie uwzględniono tam żywności wycofanej z dystrybucji z uwagi na upływ terminu jej przydatności do spożycia.
W uzasadnieniu skarżąca spółka zwróciła uwagę, że nakaz stosowania rozszerzającej wykładni pojęcia "marnowanie żywności", klasyfikującej jako zmarnowaną również żywność przeterminowaną sformułowany został w cytowanych wyżej "Wytycznych GIOŚ", które nie stanowią źródła prawa i nie mogą stanowić podstawy do działań sprzecznych z obowiązującymi przepisami. Zdaniem strony wykładnia taka jest sprzeczna nie tylko z literalnym brzmieniem art. 2 pkt 1 ustawy z 19 lipca 2019 r. lecz także ze stanowiskiem Parlamentu Europejskiego, dokumentami z prac legislacyjnych, a także z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych. W artykule 2 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności mowa bowiem o żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w Rozporządzeniu nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L. z 2002 r. nr 31, poz. 1 ze zm.) - w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. W tym kontekście żywność przeterminowana, wbrew twierdzeniom Inspektora Wojewódzkiego, nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Jest ona bowiem środkiem niebezpiecznym w rozumieniu art. 8 cytowanego Rozporządzenia, czyli nie nadającym się do spożycia przez ludzi, a nadto z mocy art. 52 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r., poz. 1448 ze zm.) podlega bezwzględnemu obowiązkowi wycofania z obrotu. Pogląd ten jest zbieżny z rezolucją Parlamentu Europejskiego z 19 stycznia 2012 r. (Dz. U.UE C. z 2013 r., str. 227), gdzie w motywie 14 wskazano, że marnotrawienie żywności obejmuje produkty spożywcze odrzucone poza łańcuch rolno-spożywczy ze względów gospodarczych, estetycznych lub z powodu zbliżającej się daty przydatności, które jednak doskonale nadają się do spożycia i mogą być przeznaczone do konsumpcji przez ludzi. Marnowanie żywności może zatem obejmować produkty spożywcze, których termin przydatności dopiero się zbliża, a nie te, w przypadku których termin taki już upłynął, tym bardziej, że żywność przeterminowana jest traktowana jako odpad w rozumieniu rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10), gdzie została sklasyfikowana pod kodem 16 03 80. Strona dodała, że pogląd taki znajduje potwierdzenie w stanowisku zajętym w toku prac sejmowej Komisji Gospodarki i Rozwoju dotyczących projektu ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, jak również w powołanej wyżej informacji o wynikach kontroli z 21 października 2021 r. przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli, a także w szeregu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącej Spółki, Inspektor Wojewódzki zastosował w niniejszym przypadku wykładnię celowościową art. 2 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, która jest błędna ponieważ przeczy literalnemu brzmieniu tej normy. Konsekwencją zastosowania takiej nieprawidłowej wykładni, a tym samym potraktowania jako zmarnowanej, żywności przeterminowanej było zaś przyjęcie przez organ zawyżonej masy zmarnowanej żywności, a w rezultacie naliczenie zawyżonej opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jak i twierdzenie organu o zaniżonych danych wykazanych w sprawozdaniu sporządzonym na podstawie art. 8 ust. 1 tej regulacji.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie wskazując na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślił bowiem, że art. 2 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności stanowi o wycofywanej z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego (...), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Użyty w tym unormowaniu zwrot "w szczególności" wskazuje zatem, że wymienione tam sytuacje nie tworzą katalogu zamkniętego, a równocześnie, choć odnosi się on ogólnie do wycofania z dystrybucji żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w Rozporządzeniu (WE) 178/2002, to jednak nie wskazuje, aby żywność ta miała spełniać takie wymogi w momencie jej wycofania z obrotu. Zdaniem organu, takie stanowisko koresponduje z ratio legis powołanej ustawy, które polega na niedopuszczeniu do zmarnowania także tej żywności, której termin przydatności lub data minimalnej trwałości już upłynęły, co wynika z uzasadnienia projektu wspomnianego aktu. Już samo bowiem przeznaczenie żywności do unieszkodliwienia jako odpady jest w świetle tego aktu traktowane jako jej marnowanie. Nadto Wojewódzki Inspektor poparł swój pogląd twierdzeniem, że wskazany wyżej przepis uważa za zmarnowaną również żywność wycofaną z dystrybucji z uwagi na wady opakowań, chociaż w takim przypadku żywność również przestaje spełniać wymogi prawa żywieniowego. Dodatkowo powtórzył argumentację dotyczącą zapisów Rozdziału Va Rozporządzenia Komisji (UE) 2021/382 z 3 marca 2021 r. zmieniającego załączniki do Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady, z których wynika, że redystrybucja żywności jest możliwa pod warunkiem regularnego sprawdzania, czy żywność nie jest szkodliwa dla zdrowia i czy jest przydatna do spożycia. Określają one bowiem, że jeśli przeprowadzona przez przedsiębiorcę w ramach procedur wewnętrznych kontrola okaże się zadowalająca, redystrybucja żywności, w odniesieniu do której stosuje się datę minimalnej trwałości, jest możliwa przed upływem jak i po upływie tej daty, a w przypadku żywności, dla której data minimalnej ważności nie jest wymagana - w dowolnym momencie. W ocenie organu, powyższe wskazuje, że za zmarnowaną należy uznać także żywność, w przypadku której termin minimalnej ważności lub termin przydatności do spożycia już minął.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 powyższej ustawy, przedmiotem tej kontroli są także inne niż określone w pkt 1-3 (czyli nie przybierające formy decyzji lub postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z brzmienia art. 146 § 1 tej regulacji wynika natomiast, że uwzględniając skargę sąd uchyla akt lub czynność albo stwierdza bezskuteczność czynności, przy czym przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że eliminacja z obrotu prawnego następuje tu w przypadku naruszenia prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy i dlatego nie może się ostać w obrocie prawnym.
Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Akt taki wydaje wojewódzki inspektor ochrony środowiska w razie stwierdzenia, na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w trybie art. 9 ust. 1 tej regulacji, naruszeń prawa i ma on na celu wyeliminowanie istniejących naruszeń. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe zarządzenie zalicza się do grupy aktów wymienionych w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ma charakter aktu władczego z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającego indywidualną sprawę i określającego obowiązki kontrolowanego podmiotu, co wynika z art. 12 ust. 2 wspomnianej ustawy, obligującego ten podmiot do poinformowania organu - w terminie wskazanym w zarządzeniu - o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu ma zakres pojęcia "marnowanie żywności", którego definicja została sformułowana w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, gdzie określono, że pod pojęciem tym należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1 ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Wydając kwestionowane przez stronę zarządzenie pokontrolne Wojewódzki Inspektor przyjął założenie, że powyższa definicja nie określa, aby chodziło tu wyłącznie o żywność, która w chwili wycofania z etapu dystrybucji spełnia wymogi prawa żywnościowego. Uznał bowiem, że użyty w powołanym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje na otwarty charakter określonego tam katalogu przesłanek, co z kolei oznacza, że marnowanie żywności występuje także w przypadku wycofania z dystrybucji produktów żywnościowych, które w chwili wycofania wymogów prawa żywnościowego nie spełniały, a w tych ramach takich, których termin przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości już upłynęły, oraz które zostały zakwalifikowane przez kontrolowaną placówkę jako produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne - kat. III.
W sprawie jest poza sporem, że w roku 2022 r., w przypadku kontrolowanego sklepu, strona zakwalifikowała 580 kg żywności przeterminowanej lub nieprzydatnej do spożycia, jako odpady o kodzie 16 03 80, nadto przekazała do utylizacji 15.990 kg żywności kwalifikowanej jako produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego stanowiące materiał kategorii III w rozumieniu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 - Rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE, seria L z 2009 r., nr 300, s. 1 ze zm.). Wypada w tym miejscu dodać, że do wspomnianej kategorii III zalicza się między innymi produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt (art. 10 lit. f powołanego Rozporządzenia nr 1069/2009).
Wojewódzki Inspektor uznał za żywność zmarnowaną w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2019 r., produkty z obu opisanych wyżej kategorii i w ten sposób przyjął sumaryczną masę zmarnowanej żywności w kontrolowanym sklepie Spółki jako 16.715,02 kg stwierdzając, że właśnie taka wartość powinna zostać wykazana w sprawozdaniu rocznym sporządzanym na mocy art. 8 ust. 1 powołanej regulacji a tym samym stanowić podstawę obliczenia opłaty za marnowanie żywności, według wzoru podanego w art. 5 ust. 2-5 tej ustawy.
W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Należy podkreślić, że prawo żywnościowe, do którego jest odesłanie, zawiera ustawową definicję marnowania żywności. Na wskazane pojęcie, składają się po pierwsze - przepisy prawa krajowego, w tym ustawa z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz po drugie - regulacje prawa europejskiego, w tym przede wszystkim Rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się wspomniana definicja legalna. Przyjdzie zaakcentować, że art. 3 ust. 3 pkt 24 wspomnianej ustawy z 25 sierpnia 2006 r. definiuje pojęcie "prawa żywnościowego", poprzez odesłanie do art. 3 pkt 1 powyższego Rozporządzenia nr 178/2002. Ten ostatni przepis określa natomiast, że prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 2 pkt 4 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, przez "żywność" należy rozumieć środki spożywcze w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 - czyli jakiekolwiek substancje i produkty (...) przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać.
W tym miejscu wypada zwrócić uwagę, że w świetle art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia, co a contrario oznacza obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu, w przypadku którego termin taki już upłynął. Pojęcie "wprowadzenia żywności do obrotu" zdefiniowano w art. 3 ust. 3 pkt 52 powyższej ustawy zawierającym w tych ramach odesłanie do art. 3 pkt 8 Rozporządzenia nr 178/2002, zrównując to pojęcie z "wprowadzeniem na rynek", którym jest posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.
Jak trafnie wywodziła skarżąca Spółka, treść zaprezentowanych wyżej regulacji prowadzi do wniosku, że w świetle polskiego prawa nie jest dopuszczalne wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno datę minimalnej trwałości, jak termin przydatności do spożycia. To z kolei, w ocenie Sądu oznacza, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Powyższa konkluzja koresponduje z brzmieniem art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Wskazano tam bowiem przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę zakwalifikowanych jako marnowanie żywności - będzie to np. wycofanie z dystrybucji (w rozumieniu art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Czym innym jest przy tym żywność o zbliżającym się terminie przydatności do spożycia lub zbliżającej się dacie minimalnej trwałości, a czym innym żywność, w przypadku której terminy te upłynęły, a która nie została tu objęta przez ustawodawcę zakresem pojęcia "marnowania żywności".
Wypada dodać, że ustawa o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności nakłada na przedsiębiorcę obowiązki polegające na zawarciu stosownej umowy z organizacją pozarządową, prowadzeniu kampanii edukacyjno-informacyjnej, sporządzaniu odpowiednich sprawozdań, jak również uiszczania opłaty za marnowanie żywności. Co więcej, przewiduje ona (w art. 9, 10 i 11) sankcje administracyjne za niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie rzeczonej opłaty. W tym kontekście nie może budzić wątpliwości, że wykładnia art. 2 pkt 1 powyższej ustawy powinna być ścisła, bazować przede wszystkim na regułach językowych i nie wykraczać poza ramy literalnego brzmienia tej normy. Z kolei inne metody wykładni, takie jak celowościowa czy funkcjonalna mogą znaleźć zastosowanie, jednak w tylko wtedy, gdy prowadziłyby do wniosków korzystnych z punktu widzenia podmiotów będących adresatami określonych w tym akcie obowiązków oraz ewentualnych sankcji za ich niedopełnienie. W świetle powszechnie przyjętych w doktrynie i w judykaturze reguł stosowania prawa administracyjnego brak jest podstaw do skorzystania - jak uczynił to orzekający w sprawie organ - z pozajęzykowych metod wykładni skutkujących poszerzeniem zakresu zastosowania przepisu przewidującego obowiązki lub sankcje. Na marginesie można zauważyć, że pojęcie marnotrawienia żywności jest definicją ustawową, a tego typu definicje należy interpretować wąsko, a nie rozszerzająco. Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że treść art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności operuje zwrotem "spełniać" w czasie teraźniejszym, co dodatkowo potwierdza konkluzję, że w świetle literalnego brzmienia niniejszego przepisu marnowaniem jest wycofywanie z etapu dystrybucji wyłącznie takiej żywności, która w tym właśnie momencie (to jest w chwili wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej zastosował natomiast niedopuszczalny zabieg interpretacyjny polegający na wykładni celowościowej wywodzonej z ratio legis cytowanej ustawy, prowadzącej do poszerzenia zakresu przedmiotowej definicji na żywność, która w chwili wycofywania z dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, chociaż spełniała je wcześniej.
Zważywszy powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że w świetle przepisów prawa żywnościowego - tak krajowego jak i europejskiego, zarówno żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub datę minimalnej trwałości jaki i produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii III nie mogą być przedmiotem obrotu (w rozumieniu art. 3 pkt 8 Rozporządzenia nr 178/2002), a w konsekwencji przedsiębiorca nie tylko może, ale co więcej - powinien wycofać takie produkty z etapu dystrybucji. Z kolei wycofywanie tego rodzaju żywności z dystrybucji nie może być traktowane jako marnowanie, bowiem w momencie wycofania nie spełnia ona wymogów prawa żywnościowego. Dopóki zatem żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego - w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być dystrybuowana, natomiast w momencie, kiedy przestaje ona spełniać te wymogi, przedsiębiorca jest zobligowany do jej wycofania z dystrybucji, zaś działanie takie w żadnym razie nie mieści się w pojęciu marnowania, gdyż oznacza ono wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji takich produktów, które nie mogą być przedmiotem legalnego obrotu. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela analogiczny pogląd sformułowany w odniesieniu do niniejszego zagadnienia w wyrokach: WSA w Lublinie z 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 71/22, publ. Lex nr 3360263, WSA w Warszawie z 14 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 969/22, publ. Lex nr 3493920, we Wrocławiu z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 535/23 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz tutejszego Sądu z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 17/23, publ. Lex nr 3537138).
Chybione jest przy tym powoływanie się przez organ na zapisy Rozdziału Va Rozporządzenia Komisji (UE) 2021/382 z 3 marca 2021 r. zmieniającego załączniki do Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie higieny środków spożywczych w odniesieniu do zarządzania alergenami pokarmowymi, redystrybucji żywności i kultury bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE, seria L z 2021, nr 74, s. 3). Po pierwsze bowiem - wspomniane zapisy nie przewidują możliwości redystrybucji, do celów darowizn, produktów żywnościowych po upływie terminu przydatności do spożycia (przeciwnie - określają jednoznacznie, że jest to dozwolone wyłącznie w odniesieniu żywności przed upływem tego terminu), po drugie zaś - jakkolwiek dopuszczają taką możliwość w stosunku do produktów, dla których upłynęła data minimalnej trwałości, to jednak sens niniejszej regulacji polega w istocie rzeczy na wprowadzeniu wobec przedsiębiorców nie obowiązku lecz uprawnienia, o czym świadczy użyty tam zwrot "podmioty prowadzące przedsiębiorstwa mogą redystrybuować żywność" uzależniając nadto taką redystrybucję od spełnienia ściśle określonych, rygorystycznych wymogów. Przedmiotowa regulacja ma zatem charakter wyjątkowy, ograniczony do precyzyjnie ustalonych ram i w żadnym razie nie może być traktowana jako uchylenie generalnego zakazu wprowadzania do obrotu żywności przeterminowanej, a już z pewnością nie stanowi podstawy dopuszczenia do obrotu żywności, w przypadku której nastąpił upływ terminu przydatności do spożycia.
Mając na uwadze wszystkie powołane wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne narusza art. 2 pkt 1 jak również art. 5 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, bowiem poskutkowały wadliwym uznaniem sporządzonego przez stronę sprawozdania za nieprawidłowe oraz bezzasadnym nałożeniem na nią obowiązku wykazywania w tym sprawozdaniu danych dotyczących żywności nie objętej literalną definicją wyrażoną w pierwszym z powyższych przepisów.
Dlatego uchylono zaskarżony akt działając na podstawie art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy zasądzając na rzecz skarżącej Spółki od organu kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.