II SA/Gl 1646/22

II SA/Gl 1646/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1191
art. 35
Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. sp. z o. o. w Katowicach od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 29 września 2022 r. nr SOV.621.1.8.2022 w przedmiocie wymeldowania oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z 25 lipca 2022 r. Wójt Gminy B. orzekł o wymeldowaniu A.C. (strona) z pobytu stałego w B. przy ul. [...].
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że wniosek o wymeldowanie A.C. z pobytu stałego złożyli J.J. i R.G. - członkowie zarządu E. Sp. z o.o. w K., tj. firmy będącej właścicielem spornego lokalu. Wyżej wymienieni zaznaczyli, że wymeldowywany nie przebywa w dotychczasowym miejscu pobytu od 2014 r.
Organ I instancji uznał, że strona opuściła miejsce zameldowania w sposób trwały, bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. Wskazał, że stosownie do art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U z 2022 r., poz. 1191 z późn zm. – dalej "u.e.l.") organ gminy wydaje z urzędu lub na wiosek właściciela decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zasadnicze znaczenie na podjęcie rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie ma przesłanka faktycznego opuszczenia lokalu. Ma to miejsce wtedy, gdy osoba dopuszczająca lokal nie tylko fizycznie w nim nie przebywa, ale rezygnuje z mieszkania przenosząc swe centrum życiowe w inne miejsce, w którym następuje zaspokojenie jej potrzeb mieszkaniowych, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona wniosła o jej uchylenie. W jego opinii organ I instancji nie posada stosownych kompetencji do wydania decyzji, a nadto złamał prawo. Stwierdził, że nie może korzystać z lokalu, bo "bezprawnie zmieniono zamki i w bezczelny sposób został wyrzucony".
Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000- dalej "k.p.a"), decyzją nr [...] z dnia 29 września 2022 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda Śląski, po analizie postępowania wyjaśniającego oraz dowodów zgromadzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uznał, iż okoliczności sprawy są dalekie od jednoznaczności i nie dają jasnego obrazu stanu faktycznego. W opinii Wojewody Śląskiego w rozpatrywanej sprawie organ I instancji dopuścił do uchybienia procedury prowadzonego postępowania administracyjnego. W szczególności nie zostało jednoznacznie ustalone, czy strona opuściła dotychczasowe miejsce stałego pobytu i to w sposób dobrowolny i trwały. Wskazał, że korespondencja kierowana do powyższego na adres B. ul. [...] została dwukrotnie doręczona adresatowi. Zauważył, że nie powinno dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany podejmuje próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Dopiero wyczerpanie bezskuteczne tych środków, lub rezygnację z ich zastosowania uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania
Zaznaczył, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie wymeldowania jest wyjaśnienie nie tylko tego, czy wskazana osoba faktycznie przebywa w danym miejscu czy też nie, ale również tego, jakie były przyczyny opuszczenia tego lokalu i czy całokształt okoliczności wskazuje, że opuszczenie to miało charakter trwały i było dobrowolne.
W ocenie Wojewody Śląskiego organ I instancji i nie powziął informacji czy strona podejmowała jakiekolwiek czynności prawne aby odzyskać możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu i nie przejawił własnej inicjatywy w zgromadzeniu materiału dowodowego, który pozwoliłby na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego.
W opinii Wojewody Śląskiego dowody zostały przeprowadzone w sposób szczątkowy i niedbały, z pominięciem wielu istotnych okoliczności. Zauważył dalej, że do oględzin lokalu nie doszło, więc i wynik tego dowodu nie mógł stanowić podstawy ustaleń organu, niemniej jednak w postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji mógł zgromadzić dowody innego rodzaju. Stwierdził, że pobieżnie prowadzonemu postępowaniu odpowiada lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I instancji. Wskazał, że organ I instancji nie podał także przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności stanowiska strony co do braku dobrowolności jego nieobecności w B. przy ul. [...]. Dalej zwrócił uwagę na formę doręczania korespondencji stronom zaznaczając, że w przypadku części pism w aktach brakuje zwrotnych potwierdzeń odbioru.
Zdaniem Wojewody Śląskiego organ I instancji powinien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Ponadto organ I instancji nie wykorzystał wszystkich możliwych środków dowodowych w celu ustalenia okoliczności faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Skoro nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, to w konsekwencji poczynione przez organ I instancji ustalenia nie dają dostatecznych podstaw do orzeczenia o wymeldowaniu strony.
Sprzeciw od tej decyzji wniosła E. Sp. z o.o. w K. reprezentowane przez adwokata T.M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art.. 138 § 2 k.p.a, poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku zaistnienia przesłanek do zastosowania powołanego wyżej przepisu. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Śląski wniósł o jego oddalenie, wskazując ponownie na argumenty uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje :
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15 - wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. kluczowe znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19, Lex nr 2627240).
Badając kwestię zasadności wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji kasacyjnej podnieść przyjdzie, że wskazano w niej na niedostatki postępowania dowodowego związanego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to przepisy określają zasady dochodzenia przez organ do prawdy obiektywnej. Jak zaznaczył Wojewoda Śląski, przepis art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.1191-dalej "u.e.l.") stanowi, że właściwy organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanego w art. 28 ust. 2 tej ustawy, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.
Wobec tego podjęcie decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego na wniosek właściciela lokalu, która ma charakter aktu związanego, wymaga spełnienia dwu podstawowych warunków: po pierwsze – obywatel polski opuścił miejsce pobytu stałego; po drugie - nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Logicznie rzecz ujmując, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w celu wymeldowania, w pierwszym rządzie należy dokonać ustaleń co do opuszczenia miejsca stałego pobytu, a dopiero po tym zbadać, czy opuszczający to miejsce dopełnił obowiązku wymeldowania się.
Spornym problemem w niniejszej sprawie jest właśnie kwestia zaistnienia pierwszej przesłanki. Zdaniem organu I instancji skarżący opuścił lokal, w którym jest zameldowany, tj. lokalu przy ul. [...] w B., natomiast według Wojewody Śląskiego kwestia opuszczenia przez niego tego lokalu nie została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Stąd działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu I instancji o wymeldowaniu A.C. z pobytu stałego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy B. w celu ustalenia czy doszło do opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego przez skarżącego w sposób trwały i dobrowolny.
W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wojewoda Śląski wskazał, że okolicznością wymagającą wyjaśnienia, jest kwestia opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego przez stronę w sposób trwały i dobrowolny. Zauważył, że organ I instancji i nie powziął informacji czy strona podejmowała jakiekolwiek czynności prawne aby odzyskać możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu i nie przejawił własnej inicjatywy w zgromadzeniu materiału dowodowego. Skoro nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, to w konsekwencji poczynione przez organ I instancji ustalenia nie dają dostatecznych podstaw do orzeczenia o wymeldowaniu strony. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, jako niezbędna przesłanka wymeldowania na podstawie art. 35 u.e.l., jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. W takim rozumieniu opuszczeniem lokalu jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i jednoczesne zerwanie związków z dotychczasowym lokalem. Jakkolwiek jednak zamiar ten, rozumiany jako przejaw woli osoby opuszczającej lokal, ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło, to powinien być on oceniany na podstawie obiektywnie istniejących i konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, z których taki wniosek da się logicznie wyprowadzić. Nie można bowiem poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, w których formułuje ona subiektywnie swoją wolę. Należy zbadać, czy argumentacja strony znajduje potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych takich jak np. sposób opuszczenia lokalu, skoncentrowanie swojego ośrodka interesów osobistych i majątkowych (tzw. centrum życiowego) poza miejscem pobytu stałego, czy wreszcie istnieje obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w danym miejscu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 października 2017 r., II SA/Gl 759/17, CBOSA). Okoliczność ta nie została dostatecznie zbadana przez organ I instancji, stąd jako uzasadnione należy ocenić uchylenie wydanej przez niego decyzji oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Mając powyższe na uwadze zgodzić się należy z Wojewodą Śląskim, że dokonane przez organ I instancji ustalenia, są niewystarczające dla wymeldowania strony z miejsca pobytu stałego, a zarzuty podnoszone w sprzeciwie nie znajdują uzasadnienia..
Sąd podkreśla, że w żadnym razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).
W ocenie Sądu orzekającego, w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się konwalidować na etapie odwoławczym.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.