II SA/Gl 1638/24

II SA/Gl 1638/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 36a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. sp. z o. o. z siedzibą w B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 października 2024 r. nr IFXIV.7840.7.8.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 9 października 2024 r., nr IFXIV.7840.7.8.2023 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "Organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 20 stycznia 2023 r., nr [...] oraz orzekł o odmowie zmiany pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ I instancji, działając na wniosek z 13 stycznia 2022 r. złożony przez M. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej "Spółka" lub "Skarżąca"), zmienił decyzję własną z 29 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi oraz przebudową zjazdu na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...]. Zmiana decyzji Prezydenta z 29 października 2018 r. nastąpiła poprzez zatwierdzenie zmian do projektu zagospodarowania terenu i projektu budowlanego. W zakresie zagospodarowania terenu zatwierdzono zmiany: powierzchni zabudowy projektowanego budynku oraz jego kształtu; ukształtowania terenu; przebiegu tras sieci i projektowanych instalacji wewnętrznych (elektroenergetycznej, teletechnicznej, wod-kan, co, wentylacji mechanicznej); lokalizacji dojść i dojazdów do budynku; miejsca zabaw dla dzieci i odpoczynku dla osób starszych. W zakresie projektu budowlanego zatwierdzono zmiany: charakterystycznych parametrów budynku, w tym wysokości, szerokości, długości, kubatury; ilości mieszkań; układu funkcjonalnego, w tym dostosowanie projektów instalacji wewnętrznych do nowych rozwiązań. W decyzji z 20 stycznia 2023 r. wskazano także, że decyzja ta zachowuje pozostałe warunki zawarte w pierwotnym pozwoleniu na budowę z 29 października 2018 r. i stanowi jej integralną część.
Podstawę prawną decyzji Organu I instancji stanowił art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej "p.b.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji Prezydent zrelacjonował przebieg postępowania, w tym uwagi i zastrzeżenia stron postępowania. Wskazał, że wniosek Spółki spełnia wymagania formalne i materialne, wynikające z przepisów k.p.a. i p.b. Decyzja nie narusza interesu osób trzecich. Wniesione przez strony postępowania uwagi nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa, a co za tym idzie, nie wpływają w sposób istotny na rozstrzygnięcie sprawy.
Odwołanie od decyzji Organu I instancji wniosła strona postępowania, tj. T.B. (dalej "Odwołujący" lub "Uczestnik postępowania") wskazując, że dokumentacja projektowa narusza interesy osób trzecich i nie powinna stanowić podstawy do wydania pozwolenia na budowę. Odwołujący zwrócił uwagę na umiejscowienie muru oporowego, odwodnienie wykopów, niewłaściwą analizę nasłonecznienia. Ponadto zarzucił, że o wszczęciu postępowania został powiadomiony we wrześniu 2022 r., co pozbawiło go możliwości odniesienia się do składanych przez Spółkę dokumentów i zgłoszenia wniosków dowodowych. W toku postępowania odwoławczego Odwołujący wniósł o zawieszenie tego postępowania z uwagi na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 29 października 2018 r.
Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta z 20 stycznia 2023 r. w całości i orzekł o odmowie zmiany decyzji z 29 października 2018 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.
W uzasadnieniu Wojewoda m. in. stwierdził, że wnioskowana zmiana nie spełnia wymogów stawianych przepisami prawa. Decyzja zmieniająca, wydana na podstawie art. 36a ust. 1, ust. 3 i ust. 5 p.b. musi nawiązywać w swej treści do decyzji o pozwoleniu na budowę, której przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Dlatego wnioskowane przez inwestora zmiany pozwolenia na budowę nie mogą doprowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu, w stosunku do obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby ich przeznaczenie było podobne, a nawet identyczne.
Projekt budowlany przedstawiony przez Spółkę jako zamienny wraz z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę dotyczy zamierzenia budowlanego zupełnie różnego od objętego pozwoleniem na budowę, udzielonym decyzję z 29 października 2018 r. Na zupełną odrębność tego projektu wobec tego objętego pierwotnym pozwoleniem wskazuje szereg okoliczności, w tym: parametry budynku, jego bryła, forma dachu, przyjęte w nim rozwiązania architektoniczno-funkcjonalne, ilość mieszkań i miejsc postojowych czy sposób rozwiązania wewnętrznego układu komunikacyjnego.
Zauważyć bowiem należy, że budynek ujęty w projekcie zamiennym ma mieć – w kondygnacji parteru – 35 długości, około 24 m szerokości, a ponadto 776,9 m2 powierzchni zabudowy, 3328,51 m2 powierzchni użytkowej i kubaturę 12 647,45 m3 oraz wysokość 12 m. Natomiast budynek ujęty w projekcie dotychczasowym miał mieć 40,2 m długości, od 20,1 do 22,9 m szerokości, 768,83 m2 powierzchni zabudowy, 2334,14 m2 powierzchni użytkowej i 14 175,17 m3 kubatury oraz wysokość 14,18 m.
Ponadto kompletnie inny miał być wygląd elewacji budynku objętego obecnym wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę w stosunku do budynku objętego pierwotnym pozwoleniem na budowę, co wynika z prostego porównania rysunków elewacji i przekrojów budynków zawartych w obu tych projektach. Projekt dołączony do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę przewiduje bowiem budowę obiektu 3-kondygnacyjnego, z tym, że mieszkania na piętrze II posiadają antresole, co wizualnie sprawa wrażenie obiektu 4-kondygnacyjnego, oprócz tego posiada dach płaski. Natomiast obiekt zatwierdzony pozwoleniem na budowę jest co prawda 3-kondygnacyjny, jednakże z antresolami dostępnymi z mieszkań na parterze i piętrze I, co wizualnie sprawia wrażenie obiektu 5-kondygnacyjnego, posiada nadto dach wielokalenicowy, wielospadowy. Inne są wykończenia materiałowe i kolorystyczne elewacji.
W projekcie zamiennym zupełnie odmienne – od tego co zawarto w projekcie uprzednio zatwierdzonym – są kondygnacje nadziemne mieszkalne zarówno pod względem gabarytów zewnętrznych, jak i funkcjonalnym. W projekcie zamiennym kondygnacja parteru jest częściowo przeznaczona pod garaż, w pierwotnym jest wyłącznie mieszkalna. Pierwotny projekt przewidywał również obiekt dwuklatkowy, projekt zamienny przewiduje obiekt jednoklatkowy. Ponadto obiekty te różnią się ilością mieszkań, ich rozkładem funkcjonalnym i związanym z tym umiejscowieniem balkonów, mają też inny obrys i układ funkcjonalny kondygnacji garażu oraz zmienia się ilość miejsc postojowych. Wreszcie w projekcie pierwotnym przewidziano jeden wjazd do garażu podziemnego, natomiast 2 wejścia główne do budynku, zaś w projekcie zamiennym odmiennie – dwa wjazdy, na kondygnację podziemną garażu i na parter oraz tylko jedno główne wejście do budynku, co powoduje odmienne rozplanowanie dojść i dojazdów do budynku na działce inwestycyjnej.
Powyższe oznacza, że doszło do wadliwego zastosowania art. 36a ust. 1 p.b. ponieważ Organ I instancji uwzględnił wniosek Spółki pomimo faktu, że zaproponowany zakres rzekomych zmian doprowadziłby w rzeczywistości do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego. Z uwagi na fakt, że kwestia naruszenia art. 36a p.b. jest zasadnicza w przedmiotowej sprawie i w ocenie Organu odwoławczego stanowi wystarczającą podstawę dla podjęcia rozstrzygnięcia odmiennego co do istoty sprawy od rozstrzygnięcia podjętego przez Organ I instancji, odstąpiono od rozpatrzenia pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania Wojewoda stwierdził, że wniesienie przez Odwołującego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 29 października 2018 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego. Wydanie bowiem decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a. przez Wojewodę nie jest warunkiem niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Pismem z 14 listopada 2024 r. Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, złożyła na ww. decyzję Wojewody skargę do sądu administracyjnego. Decyzję Wojewody zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, o zobowiązanie Wojewody do wydania, w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wydanego w niniejszej sprawie wyroku, decyzji utrzymującej w mocy decyzję Organu I instancji z 20 stycznia 2023 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na:
a) przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i dokonaniu ustaleń faktycznych w sposób dowolny, w tym zwłaszcza poprzez nieznajdujące oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym bezpodstawne stwierdzenie, że z uwagi na zakres i charakter zmian projekt budowlany zamienny dotyczy zamierzenia budowlanego zupełnie różnego od tego, które było objęte pierwotnym pozwoleniem na budowę z 29 października 2018 r. w sytuacji, gdy zmiany odnosiły się bezpośrednio do pierwotnego zamierzenia budowlanego (a nie stanowiły nowej inwestycji) i dotyczyły wyłącznie niektórych rozwiązań technicznych;
b) zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza zaniechanie dokładnego ustalenia, jaki charakter miały zmiany wprowadzone przez Spółkę i braku uwzględnienia w ramach czynionych ustaleń faktycznych treści projektu budowlanego zamiennego, a zwłaszcza pkt 3 tego dokumentu stanowiącego o zakresie wprowadzonych zmian i ich znaczeniu w kontekście pierwotnych założeń, podczas gdy z analizy tej jednoznacznie wynikało, że projekt zamienny odnosi się bezpośrednio do pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego (a nie stanowi nowego obiektu), z kolei istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu dotyczą wyłącznie wysokości, szerokości i długości budynku (zmiany istotne), natomiast pozostałe zmiany mają charakter nieistotny;
- a które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do błędnego ustalenia przez organ, że zakres przewidzianych zmian powoduje powstanie zupełnie nowej inwestycji, nie mającej żadnych wspólnych "punktów" z pierwotnym zamierzeniem budowlanym, co w konsekwencji prowadziło do uchylenia decyzji Organu I instancji i odmowy zmiany decyzji z 29 października 2018 r. oraz zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego;
2) art. 6 k.p.a. w związku z art. 36a ust. 5 p.b. poprzez działanie organu II instancji wbrew przepisom prawa i wykraczanie poza przyznane kompetencje, w tym zwłaszcza dokonywanie arbitralnej wykładni przepisów i tworzenie własnych definicji pojęć prawnych, jak również wprowadzanie wymogów co do nowych obiektów budowlanych, których przepisy nie precyzują;
3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Organu I instancji w całości, jak również odmienne orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy Organ I instancji nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego ani procesowego, a wydana decyzja nr [...] była prawidłowa, a co za tym idzie organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. winien utrzymać zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to:
4) art. 36a ust. 5 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zakres zamierzonych przez Skarżącą zmian względem zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją nr [...] nie mieści się w pojęciu "istotnych odstępstw" w rozumieniu ww. przepisu, a zmiany te są tak daleko idące, że oznaczają powstanie innego obiektu budowlanego niż objęty pozwoleniem na budowę, w sytuacji gdy właściwa interpretacja art. 36a ust. 5 p.b. powinna prowadzić do konkluzji, że zawnioskowane przez Spółkę odstępstwa nie wykraczały poza kategorię istotnych zmian i odnosiły się do pierwotnego zamierzenia budowlanego, ergo – winny zostać wprowadzone w trybie zmiany pozwolenia na budowę, a nie jak organ błędnie przyjął poprzez uzyskanie nowego pozwolenia na budowę;
5) art. 36 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zmiany decyzji z 29 października 2018 r. i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a to wobec błędnego przyjęcia, że zaproponowany zakres zmian doprowadziłby do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego, a w konsekwencji Spółka winna wystąpić o uzyskanie nowego pozwolenia na budowę, a nie wyłącznie zmiany już zatwierdzonego projektu, podczas gdy odstępstwa dotyczyły pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego i były to zmiany (w pewnym zakresie) istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b., a zatem Organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę z art. 36a ust. 1 p.b. i wydał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała m. in., że w części opisowej do projektu zamiennego dokonano szczegółowej analizy zakresu planowanych zmian z wyjaśnieniem czy mają charakter istotny czy nieistotny. Wyłącznie zmiany w zakresie wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego miały charakter istotny w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b. Przy czym w przypadku wysokości budynku zmiana ta przewidywała budowę niższego budynku, a z kolei – w przypadku długości i szerokości obiektu odstępstwa w tym zakresie nie przekraczały 2 m. W pozostałym zakresie nie przewidywano żadnych odstępstw bądź były to zmiany nieznaczne – nieistotne z punktu widzenia przepisów p.b. Zgodnie z decyzją z 2018 r. obiekt budowlany miał mieć 3 kondygnacje – w projekcie zamiennym nie przewidziano żadnych zmian w tym zakresie. Zdaniem Skarżącej nie sposób zgodzić się z Wojewodą, aby zmiany przedstawione przez Skarżącą wykraczały poza kategorię "istotnych odstępstw" i wskazywały na zamiar zrealizowania zupełnie nowej inwestycji – różnej od tej pierwotnie założonej. Z kolei wszelkie zmiany nie ujęte w art. 36a ust. 5 p.b. nie stanowią zmian istotnych, a zatem nie wymagają wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zatem są irrelewantne w kontekście niniejszej sprawy. Wobec tego nie mogą przesądzać o powstaniu nowego obiektu. Biorąc pod uwagę wadliwość rozstrzygnięcia Wojewody można stwierdzić, że istnieją uzasadnione podstawy do zastosowania regulacji art. 145a § 1 p.p.s.a. Z kolei okoliczności faktyczne sprawy potwierdzają, że działanie Organu I instancji było właściwe, a wydana decyzja prawidłowa.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.
W piśmie procesowym z 24 marca 2025 r. Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu sporządzonego przez architekta A.W. z 18 marca 2025 r. na fakt wykazania błędów proceduralnych i logicznych w toku ustalania przez organ stanu faktycznego niniejszej sprawy.
W piśmie procesowym z 2 kwietnia 2025 r. Uczestnik postępowania, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.").
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestii, czy w trybie art. 36a ust. 1 p.b. dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji z 29 października 2018 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w zakresie żądanym przez Skarżącą.
Zdaniem Wojewody wniosek Skarżącej z 13 stycznia 2022 r. nie powinien być procedowany w oparciu o art. 36a ust. 1 p.b. Zakres zmian wprowadzonych przez Spółkę w projekcie zamiennym i we wniosku z 13 stycznia 2022 r. powoduje powstanie zupełnie nowej inwestycji (obiektu budowlanego), nie mającej żadnych wspólnych "punktów" z pierwotnym projektem, poza nazwą zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast w ocenie Skarżącej projekt zamienny odnosi się bezpośrednio do pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego. Większość różnic w parametrach inwestycji ma charakter nieistotny. Jedynie odstępstwa w zakresie wysokości, szerokości i długości obiektu stanowią zmiany istotne, jednakże mieszczą się one w pojęciu istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę z art. 36a ust. 5 p.b. Tym samym właściwą procedurą do ich wprowadzenia było postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę.
Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 p.b.). Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 36a ust. 1 p.b.).
Przepis art. 36a ust. 1 p.b. zawiera regulację umożliwiającą inwestorowi dokonanie w toku procesu inwestycyjnego w sposób legalny odstępstw od zatwierdzonego uprzednio ostateczną decyzją projektu budowlanego. Z regulacji tej wynika, że dopuszczalne jest odstąpienie od projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, o ile odstępstwa te nie są istotne, a po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę - także gdy odstępstwa te są istotne. Nieistotne odstąpienie nie wymaga zatem uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Celem ww. przepisu jest przyspieszenie procesu inwestycyjnego przez ułatwienie inwestorowi dokonania zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony, bez konieczności ponownego wszczynania procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Katalog istotnych odstępstw od projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5 p.b. Kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę dokonuje projektant. W przypadku uznania, że jest ono nieistotne, dołącza do dokumentacji budowy odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia (art. 36a ust. 6 p.b.). Jednakże ostateczniej kwalifikacji odstępstwa od projektu lub warunków pozwolenia na budowę dokonuje organ orzekający w sprawie.
Jeśli chodzi o zakres możliwych do dokonania w trybie art. 36a ust. 1 p.b. zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę to - jak słusznie zauważa się w doktrynie i w orzecznictwie - żaden przepis prawa budowlanego nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w tym przedmiocie. Jednakże skoro art. 36a p.b. dotyczy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, odmianę), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. Ponadto, skoro postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, to zakres zmian nie może prowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu. Racjonalny ustawodawca nie ustawiałby bowiem w ramach jednego aktu prawnego dwóch trybów postępowania służących temu samemu celowi (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 515; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 stycznia 2017 r., II OSK 1045/15; 17 lutego 2022 r., II OSK 971/21; 27 kwietnia 2022 r., II OSK 1564/19; 14 stycznia 2025 r., II OSK 55/24 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Wobec tego tryb zmiany pozwolenia na budowę z art. 36a ust. 1 p.b. nie może być stosowany do wszelkich zmian projektu lub warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Granica między tym, co stanowi odstąpienie od projektu lub decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym co stanowi już nową inwestycję wynika z językowej, jak i celowościowej i systemowej wykładni art. 36a ust. 1 p.b.. W trybie określonym w art. 36a ust. 1 p.b. niedopuszczalne jest uzyskanie pozwolenia na przeprowadzenie nowej inwestycji odrębnej od uwzględnionej w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę, natomiast jeśli wniosek inicjujący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia faktycznie odnosi się jedynie do nawet daleko idących, ale tylko zmian w zatwierdzonym uprzednio projekcie budowlanym, to brak jest ograniczeń co do zakresu postulowanych zmian (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2018 r., II OSK 6/17, opubl. w CBOSA).
Zdaniem Sądu wnioskowane przez Skarżącą zmiany pozwolenia na budowę mogły być objęte procedurą z art. 36a ust. 1 p.b. Zmiany te skutkują modyfikacją charakterystycznych parametrów obiektu oraz zmianą sposobu zagospodarowania terenu, jednakże odnoszą się do inwestycji zatwierdzonej w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiany te nie dotyczą budowy, rozbudowy czy też przebudowy innych obiektów, nie objętych pierwotnie pozwoleniem na budowę. Obiekt objęty projektem pierwotnym oraz projektem zamiennym pełni tę samą funkcję, tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi. W projekcie zamiennym utrzymano obsługę komunikacyjną inwestycji poprzez istniejący zjazd z ulicy [...], podlegający przebudowie. Istotne odstępstwa, które wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dotyczyły charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. jego wysokości, szerokości elewacji bocznych i długości elewacji frontowej. Przy czym wysokość budynku uległa zmniejszeniu, a szerokość i długość elewacji uległy zwiększeniu o około 2 m (por. części opisowa projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego). Istotne odstępstwa dotyczą tylko obiektu budowlanego określonego w pozwoleniu na budowę, a nie innego obiektu. Liczba kondygnacji budynku pozostała bez zmian. Brak było odstąpienia dotyczącego ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozostałe zmiany parametrów obiektu budowlanego, ilości mieszkań, układu funkcjonalnego oraz sposobu zagospodarowania terenu zostały zakwalifikowane jako nieistotne odstąpienie od pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem nie wymagały uzyskania decyzji zmieniającej. Porównując zakres zgłoszonych przez Skarżącą zmian z warunkami pierwotnego pozwolenia na budowę nie sposób uznać, że w wyniku ich wprowadzenia powstanie zupełnie inny obiekt, niż ten, na który wydano pozwolenie.
Stanowisko Wojewody sprowadza się de facto do stwierdzenia, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 1 p.b. jest możliwa wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu objętego pierwotnym pozwoleniem na budowę i obiektu, który ma powstać w wyniku wprowadzonych zmian w projekcie budowlanym.
Wskazać jednak należy, że wymóg zachowania tożsamości obiektu stoi w sprzeczności z celem i istotą art. 36a ust. 1 p.b., który zezwala m. in. na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu oraz sposobu zagospodarowania działki. Tego rodzaju zmiany skutkują zazwyczaj zmianą kształtu obiektu, wyglądu elewacji obiektu czy zmianą rozwiązań konstrukcyjnych i układu funkcjonalnego obiektu budowlanego.
Zauważyć także trzeba, że orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach dotyczących zmiany projektu budowlanego uległo w przeciągu kilku lat istotnej zmianie. Aktualnie przyjmuje się, że decyzja zmieniająca, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 p.b., niewątpliwie powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Nie oznacza to jednakże, że dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, który ma powstać w wyniku wprowadzonych zmian w projekcie budowlanym. Mając bowiem na uwadze treść art. 36a ust. 5 p.b., nie można wykluczyć, że wnioskowane zmiany pozwolenia na budowę doprowadzą do powstania obiektu budowlanego odstępującego w pewnym zakresie od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Taka interpretacja nie spowoduje obejścia prawa, gdyż, jak wynika to z ust. 3 art. 36a p.b., w zależności od zakresu zmian odpowiednio będą miały zastosowanie przepisy art. 32 - 35 tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 stycznia 2017 r., II OSK 1045/15; 15 marca 2023 r., II OSK 213/22; 14 stycznia 2025 r., II OSK 55/24 – opubl. w CBOSA).
Wobec powyższego należy stwierdzić, że Organ odwoławczy nieprawidłowo ocenił, że zakres wnioskowanych przez Skarżącą zmian udzielonego pozwolenia na budowę narusza dyspozycję art. 36a ust. 1 p.b, gdyż powoduje powstanie zupełnie nowej inwestycji. W konsekwencji Wojewoda zaniechał merytorycznego rozpoznania sprawy wniosku Skarżącej o zmianę pozwolenia na budowę, w tym w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Prezydenta z 20 stycznia 2023 r. Stąd podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 36a ust. 1 i ust. 5 p.b. i powiązane z nimi zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać za zasadne.
Odnosząc się do wniosku Skarżącej opartego o art. 145a § 1 k.p.a. należy wskazać, że przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym przepis ten wyklucza taką możliwość przy stwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek Skarżącej nie mógł być zatem uwzględniony.
Uzasadniając oddalenie wniosku dowodowego zawartego w piśmie procesowym Skarżącej z 24 marca 2025 r. należy wyjaśnić, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów tylko gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości związanych z tym czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Wnioskowany przez Skarżącą dowód nie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Dokument ten nie służył ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego, a zawierał polemikę ze stanowiskiem Wojewody. Zwrócić uwagę także należy, że sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego aktu, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonego aktu.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania - w myśl art. 153 p.p.s.a. - Wojewoda uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które sprowadza się do stwierdzenia, że wniosek Skarżącej z 13 stycznia 2022 r. winien być procedowany w oparciu o art. 36a ust. 1 p.b. i w oparciu o ten przepis Organ odwoławczy powinien dokonać jego oceny, również w kontekście podniesionych przez Uczestnika postępowania zarzutów w odwołaniu od decyzji Prezydenta z 20 stycznia 2023 r.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania w kwocie 997 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.