II SA/Gl 1636/23

II SA/Gl 1636/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 40 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, , Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , referent – stażysta Weronika Siedlaczek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Gminy Marklowice z dnia 7 września 2015 r. nr IX/49/15 w przedmiocie zasady korzystania z Gminnego Centrum Rekreacji stwierdza nieważność pkt 3 ppkt 2 załącznika zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Gminy Marklowice na podstawie: art. 7 ust. 1 pkt 10, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.-dalej "u.s.g.") podjęła uchwałę nr IX/49/15 z dnia 7 września 2015 r. w sprawie określenia zasad korzystania z Gminnego Centrum Rekreacji. (Dz.Urz. Woj. Śląskiego z 2015 r. poz. 4630- dalej "Uchwała").
Na mocy tej uchwały ustalono obowiązujące reguły zachowania się osób korzystających z Gminnego Centrum Rekreacji, w tym z parku gminnego, skate parku, placu zabaw oraz ścianki wspinaczkowej. Z treści regulaminu Gminnego Centrum Rekreacji (załącznik nr 1 do uchwały) wynika, że w trosce o zachowanie porządku i bezpieczeństwa na terenie parku gminnego ustanowiono szereg zakazów. W pkt 3 podpunkt 2 załącznika nr 1 do Uchwały wprowadzono zakaz wprowadzania na teren parku zwierząt.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarzucono, że pkt 3 ppkt 2 regulaminu Gminnego Centrum Rekreacji, stanowiącego załącznik Nr 1 do Uchwały został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1469), przez co jest także sprzeczny z art. 94 Konstytucji RP. Ponadto zaskarżony przepis - w zakresie, w jakim dotyczy psów asystujących - narusza również art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 100 ze zm.). Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu regulaminu Gminnego Centrum Rekreacji.
W uzasadnieniu stwierdził, że kompetencja rady gminy do uregulowania zasad prawidłowego postępowania i reguł zachowania się podmiotów będących użytkownikami gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie obejmuje ustanawiania zakazów dot. Wprowadzania zwierząt na ich teren, gdyż obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku powinny być określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zakres delegacji określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyłącza wydawanie aktów prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
Zauważył ponadto, że w uchwale Nr XXI/117/16 z dnia 27 października 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Marklowice Rada Gminy Marklowice określiła obowiązki właścicieli zwierząt domowych. Skoro zatem zasady postępowania ze zwierzętami w miejscach publicznych zostały unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku, to regulowanie tej samej materii w akcie prawa miejscowego określającym zasady korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej należy uznać za sprzeczne z prawem. Unormowanie zawarte w pkt 3 ppkt 2 regulaminu Gminnego Centrum Rekreacji, które ustanawia jednoznaczny zakaz wprowadzania zwierząt na teren parku gminnego, wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a tym samym zostało wydane bez podstawy prawnej. W konsekwencji zaskarżony przepis regulaminu narusza art. 94 Konstytucji, zwrócić uwagę, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Celem regulacji wydanej w oparciu o powołany przepis ustawy jest ustalenie zasad postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Z upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika jednak uprawnienie rady gminy do ustanowienia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku.
Generalny zakaz wprowadzania zwierząt na tereny podlegające wspólnemu użytkowi, w tym do gminnych obiektów użyteczności publicznej, ustanowiony w akcie prawa miejscowego, stanowi naruszenie kompetencji przyznanej organowi gminy w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie. całkowity zakaz wprowadzania zwierząt na teren parku gminnego wchodzącego w skład Gminnego Centrum Rekreacji w Marklowicach jest także sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niezależnie od powyższego kwestionowana regulacja pozostaje sprzeczna z art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przywołany przepis ustanawia generalną swobodę wstępu osób z niepełnosprawnościami wraz z psem asystującym do obiektów użyteczności publicznej. Wprowadzenie przez Radę Gminy Marklowice generalnego zakazu wstępu zwierząt (a zatem także psów asystujących) na teren określonego obiektu użyteczności publicznej bez wątpienia narusza wskazane wyżej uprawnienie osób z niepełnosprawnościami korzystających z pomocy psów asystujących, faktycznie uniemożliwiając im korzystanie z tego obiektu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Marklowice wniosła o jej oddalenie. Zaakcentowała, że uchwała z 7 września 2015 r. reguluje zasady i tryb korzystania z Gminnego Centrum Rekreacji, jako obiektu użyteczności publicznej, natomiast regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy reguluje szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na obszarze całej gminy, w tym obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Regulacje te nie są tożsame. Rada Gminy jest uprawniona do uregulowania zasad korzystania z Gminnego Centrum Rekreacji poprzez wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt. Zacytowała obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, w których wskazywano, że zakaz wprowadzania zwierząt na plac zabaw ma na celu przede wszystkim utrzymanie porządku oraz ochronę przed zanieczyszczeniem przez zwierzęta terenu placu zabaw, a w rezultacie zapewnienia bezpiecznego, w szczególności pod względem sanitarnym, korzystania z tego miejsca przez dzieci. Plac zabaw, ze swej istoty, ma służyć przede wszystkim dzieciom do bezpiecznego spędzania czasu, rozwijania ich zdolności ruchowych, umiejętności społecznych i dostarczania bodźców poznawczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W rozpoznawanej sprawie skargę na uchwałę wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, który stanowi, że Rzecznik może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Marklowice z dnia 7 września 2015 r. nr IX/49/15 w sprawie określenia zasad korzystania z Gminnego Centrum Rekreacji.
W skardze RPO zażądał stwierdzenia nieważności punktu 3 podpunkt 2 regulaminu Gminnego Centrum Rekreacji, stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały, zakazującego wprowadzania zwierząt na teren Gminnego Centrum Rekreacji.
Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W ocenie Sądu odnosząc powyższe do niniejszej sprawy uznać należało zasadność zarzutów skargi.
Zaskarżona uchwała w sprawie określenia zasad korzystania z Gminnego Centrum Rekreacj, została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określa zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie: "zasady i tryb korzystania" przewiduje kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich. W kwestii tej istnieje ugruntowane orzecznictwo sadowoadministracyjne (por. np. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2529/15, LEX nr 2351683). Żadne inne przepisy, poza zasadami i trybem korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mogą być objęte regulacją wydawaną na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g. Podkreślenia wymaga, że w świetle konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), każde działanie organu władzy publicznej musi być oparte na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły i akty te, stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Sąd orzekający podziela to stanowisko.
Zaskarżona uchwała ma cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby chcące korzystać z Gminnego Centrum Rekreacji. Uchwała ta nakazuje im określone zachowanie według reguł i nakazów określonych w postanowieniach zawartych w Załączniku nr 1 do Uchwały. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Ponadto zauważyć należy, że Rada Gminy Marklowice w dniu 27 października 2016 r. na podstwie art. 4 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.- dalej "u.c.p.g."), podjęła uchwałę nr XXI/117/16 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Marklowice (opubl. Dz. Urz. W. Śl. z 2016 r. poz. 5526 z dnia 4 listopada r.), w której określiła obowiązki właścicieli zwierząt domowych ustanawiając m.in. wymóg wyprowadzania zwierząt domowych wyłącznie pod opieką osoby dorosłej lub osoby zdolnej do panowania nad nimi, a także obowiązek prowadzenia psów na smyczy, a psów ras uznanych za agresywne lub zagrażające otoczeniu także w kagańcu (§ 16 Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Marklowice, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy z dnia 27 października 2016 r.). Ponadto, na mocy przedmiotowego Regulaminu osoby utrzymujące zwierzęta domowe zostały zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a także do niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń powodowanych przez te zwierzęta na terenach publicznych (§15 i 17 Regulaminu).
Skoro odrębny przepis ustawowy w tym przypadku art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
W orzecznictwie prezentowany jest poglad, że zakres delegacji określony art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wyłącza wydawanie aktów prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 3084/17). Wydanie aktu prawa miejscowego w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. polega bowiem na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo nie istnieją przepisy uszczegółowiające zakres regulacji w ramach ustawowych upoważnień (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. II OSK 726/17). W wyroku wydanym w sprawie o sygnaturze II OSK 3084/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także pogląd, że działając w ramach kompetencji przysługujących na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy (miasta) nie mogła ustanowić całkowitego zakazu wprowadzania psów do obiektu użyteczności publicznej, a jedynie była władna do określenia zasad i trybu korzystania z tego obiektu.
W ocenie Sądu należy zgodzić się z podnoszonym przez RPO zarzutem nieważności pkt 3 ppkt 2 Regulaminu, zakazującego wprowadzania zwierząt na teren parku. Słusznie wskazał RPO, że podstawa prawna do regulowania zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej zawarta w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. znajduje zastosowanie zawsze wtedy, gdy z innej ustawy nie wynika odrębna postawa prawna regulująca w sposób bardziej precyzyjny delegację ustawową umocowującą organy samorządu gminy do określenia trybu i zasad korzystania z konkretnych urządzeń użyteczności publicznej lub w dużo bardziej skonkretyzowanym zakresie. Zagadnienia utrzymania czystości i porządku w gminach zostały określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdzie nałożono na radę gminy określenia w regulaminie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym to ww. przepis zawiera ustawową delegację zobowiązującą organy stanowiące gmin do ustalenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe do ochrony przed zanieczyszczaniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. "Tym samym skoro odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g." (por. wyroki NSA z: 20 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 3084/17, 31 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1076/22). Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. obejmuje tylko takie sprawy, które nie są objęte delegacją ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. a dotyczą zasad i trybu korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej.
Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił skargę RPO i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł nieważność pkt 3 ppkt 2 Załącznika zaskarżonej Uchwały, tj.: Regulaminu Gminnego Centrum Rekreacji, zakazującego wprowadzania zwierząt na teren parku.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.