II SA/Gl 1593/23

II SA/Gl 1593/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-08-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Renata Siudyka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 161/25 - Wyrok NSA z 2025-11-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 4 ust. 1-2, art. 53 ust. 3, art. 52 ust. 2 pkt 1a, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 opkt 1-6, art. 61 ust. 5a, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 4 ust. 1-2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8, § 9 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2024 poz 572
art. 10 § 1, art. 89, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. P., W. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 lipca 2023 r. nr SKO.4103.87.2023 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 lipca 2023 r. nr SKO.4103.87.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977) – dalej "u.p.z.p.", rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze. zm.) – dalej "rozporządzenie MI" i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz.775) – dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia 5 maja 2023 r. wydaną po rozpatrzeniu wniosku: spółki Z. Sp. z o.o. z siedzibą we W. przy [...] (dalej "inwestor"), którą Prezydent Miasta C. (dalej "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") ustalił warunki i zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu obejmującego działki nr ewid. [...] i [...] (o łącznej powierzchni 7317 m²), położone w C. przy ul. [...] dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na:
- budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (do 18 obiektów) wraz z realizacją garaży (do 17 budynków);
- budowie drogi wewnętrznej;
- realizacji obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania ww. obiektu oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach terenu inwestycji.
Decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 24 sierpnia 2022 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek Z. sp. z o.o. z siedzibą we W. o ustalenie warunków zabudowy terenu obejmującego działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] położone w C. przy ul. [...] w C., dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o aktualne warunki techniczne realizacji przyłączy do sieci wodnokanalizacyjnej, dla projektowanych budynków, wydane przez dysponenta sieci, który uzupełnił go w pismach z dnia z dnia 1 września 2022 r. oraz 17 września 2022 r.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 2 grudnia 2022 r. znak[...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. P., W. P. M. P. (pismo z dnia 12 grudnia 2022 r.) oraz A. B., K. B. i M. B. (pismo z dnia 4 stycznia 2023 r.),
Kolegium decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. nr SKO.4103.219.2022 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpoznania dając organowi I instancji wytyczne, że ten powinien sporządzić prawidłową analizę zabudowy sąsiedniej (obejmującą każdą działkę i wszystkie parametry zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym) i na jej podstawie projekt decyzji, mając przy tym na uwadze wskazane w decyzji stanowisko judykatury, a następnie przy zachowaniu wymogów z art. 10 § 1 k.p.a. i zapewnieniu wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym możliwości osobistego zapoznania się ze zebranym materiałem w sprawie, wydać prawidłową decyzję.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta decyzją z dnia 5 maja 2023 r. znak [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.
W decyzji ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w zakresie:
- warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;
- obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji;
- ochrony środowiska i zdrowia ludzi;
- wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;
- linii rozgraniczających (załącznik nr 1).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że przeprowadzone analiz potwierdziły możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazał, że:
- parametry, cechy i wskaźniki dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (tj. powierzchnia zabudowy, szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu) zostały określone zgodnie z przepisami Rozporządzenia MI;
- linię zabudowy od strony ul. [...] ustalono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MI na przedłużeniu budynku położonego przy ul. [...] z uwzględnieniem warunków zarządcy drogi, wyrażonych w piśmie z dnia 27 września 2022 r.[...] , od strony działki nr [...] (użytek dr) linię zabudowy ustalono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MI na przedłużeniu budynku położonego przy ul. [...]
- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, przyjmując wartość mieszczącą się w wynikach analizy;
- szerokość elewacji frontowych ustalono zgodnie z § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia, przyjmując wartość mieszczącą się w wynikach analizy;
- wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych ustalono wg § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, przyjmując wartość maksymalną;
- geometrię dachu budynku ustalono zgodnie § 8 rozporządzenia MI.
Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że wartości inne niż średnie wyznaczono z uwagi na możliwości wynikające z przeprowadzonej analizy oraz charakter planowanej inwestycji. Stwierdził, że ustalenia dotyczące wskaźników i innych parametrów zawartych w decyzji nie zakłócą istniejącego ładu przestrzennego, a projektowana zabudowa jest uzupełnieniem istniejącego zagospodarowania terenu i wpisuje się w otoczenie. Stwierdził, że zgodnie ze złożonym wnioskiem inwestor planuje realizację inwestycji w zbliżeniu do granic sąsiednich nieruchomości. W jego ocenie przeprowadzone pod kątem zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizy wykazały, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa lokalizowana w zbliżeniu w stosunku do granic działek sąsiednich, a zatem wnioskowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji również w tym zakresie.
Organ wyjaśnił także, że niniejsza decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny co oznacza, że nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków nie przewidzianych w ustawie lub w akcie wykonawczym. Badanie zgodności realizacji inwestycji tj. zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi nastąpi na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazał także, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wyklucza konieczności uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych w zakresie odległości planowanej inwestycji od granic działki. Organ odniósł się także do zastrzeżeń składanych w ramach postępowania przez jego strony tj. właścicieli nieruchomości sąsiednich.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: A. B., K. B., M. B., A. P., W. P. i M. P.
Odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podnieśli zarzuty zgłaszane już w trakcie toczącego się postępowania, formułując przy tym swoje obawy co do potencjalnych problemów komunikacyjnych, częstszego wywozu nieczystości, wzmożonego hałasu czy ograniczenia dostępu do światła dziennego. Skarżąc się na intensywny ruch od ul. [...] wyrazili niepokój w związku z projektowaną drogą wewnętrzną, która ma "obsłużyć 36 rodzin". W ich ocenie korzystać z niej będą mieszkańcy całej dzielnicy, a nie tylko nowi lokatorzy. Uznali także, iż konstrukcja nośna budynku przemysłowego, usytuowanego bezpośrednio przy projektowanej drodze wewnętrznej, nie uwzględnia drgań i wibracji, jakie mogą wystąpić przy jej użytkowaniu. Ponadto podkreślili, że działki objęte inwestycją leżą w zabudowie jednorodzinnej, o czym zapewniani byli także przy nabywaniu swoich nieruchomości. W przekonaniu odwołujących teren inwestycyjny spełnia parametry dla kilku budynków jednorodzinnych, zaznaczyli przy tym, że sąsiednie działki przed ich podziałem, miały podobną wielkość, a zabudowane są pięcioma obiektami mieszkalnymi. Odwołujący poddali także krytyce objęcie przez organ analizą obszaru położonego również poza ul. [...] w celu - jak utrzymują - uzyskania tylko oczekiwanego wskaźnika. Nadto wytknęli organowi nieuwzględnienie trzeciej linii wysokiego napięcia, jak również nieuwidocznienie w części graficznej oraz tekstowej stref zabudowy dla poszczególnych linii, co ich zdaniem zasadniczo wpłynęłoby na wskaźnik zabudowy. Zawnioskowali także o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron.
Decyzją z dnia 6 lipca 2023 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i zacytował treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. W jego ocenie sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna została sporządzona zgodnie z przepisami prawa i w sposób kompleksowy i wnikliwy wskazała parametry sąsiedniej zabudowy. Obliczenia wartości wskaźnika intensywności zabudowy przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy a odstępstwo od wskaźników średnich parametrów zabudowy zostało należycie uzasadnione. Kolegium stwierdziło, że analiza jednoznacznie wskazuje, które nieruchomości stanowiły podstawę ustalenia parametrów i wskaźników, w oparciu, o które dochodzi do ustalenia warunków zabudowy a przede wszystkim dokonanie wyliczeń i ustaleń zgodnie z § 4-8 rozporządzenia MI. Kolegium uznało, że organ I instancji zgodnie z rozporządzeniem ustalił poszczególne parametry dla istniejącej zabudowy oraz prawidłowe cechy, przedstawiając je w analizie i decyzji a następnie dokonał wyliczeń matematycznych dla zamierzenia inwestycyjnego ustalając właściwy wskaźnik, argumentując w sposób logiczny odejście od wskaźników średnich. Zdaniem organu odwoławczego argumentacja organu I instancji jest przekonywująca w zakresie odstąpienia od wskaźnika średniego dla wielkości powierzchni zabudowy i ustalenie go na poziomie do 27%. Prawidłowo w ocenie Kolegium organ I instancji przyjął szerokość elewacji frontowych budynków (do 10,5 m dla każdego budynku, a szerokość elewacji od ul. [...] do 12 m) podobnie jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 7m - która została ustalona w oparciu o wartość maksymalną tego wskaźnika dla zabudowy znajdującej się w obszarze poddanym analizie. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - istniejący zjazd z ul. [...] (droga kategorii gminnej) poprzez projektowaną drogę wewnętrzną, co spełnia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Z aprobatą organu odwoławczego spotkała się również argumentacja przedstawiona przez organ I instancji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego.
Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium stwierdziło, że badanie zgodności realizacji inwestycji z przepisami prawa budowlanego a także interesów osób trzecich rozstrzygać będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kolegium przywołało w tym zakresie przykład z orzecznictwa sądów administracyjnych. Odnosząc się do kwestii linii energetycznych przebiegających na trenem projektowanej inwestycji Kolegium stwierdziło, że odległości inwestycji od tych linii będzie przedmiotem kontroli na etapie pozwolenia na budowę. Kolegium zaznaczyło, iż organ pierwszej instancji zasygnalizował w pkt 2a zaskarżonej decyzji, że z uwagi na przebieg przez teren inwestycyjny napowietrznej linii elektroenergetycznej, konieczne będzie uzgodnienie projektu zagospodarowania terenu z dysponentem sieci elektroenergetycznej.
W zakresie wniosku o odwołujących dotyczącego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej Kolegium wskazało, że z uwagi na treść art. 89 k.p.a. nie znalazło podstaw do jej wyznaczenia.
Wspólną skargę na powyższą decyzję wnieśli A. P. i W. P., a także M. P. (dalej "Skarżący"), L. H., Z. H., J. P., R. P. zaskarżając ją w całości. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o jej wstrzymanie do chwili rozpatrzenia skargi przez WSA w Gliwicach.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że Kolegium nie uwzględniło okoliczności, że projektowana droga wewnętrzną stanie się droga publiczną o intensywnym ruchu pojazdów. Jej parametry będą generować problemy komunikacyjne oraz hałas. Ich zdaniem droga wewnętrzna winna określać normy ciągu pieszo-jezdnego a organy powinny ustalić dla niej linie zabudowy. W decyzji powinny być również zapisy dotyczące odprowadzania wód opadowych. Skarżący zakwestionowali również zakres obszarowy przeprowadzonej analizy urbanistycznej a według nich ustalony wskaźnik zabudowy na poziomie 27% jest "tendencyjnie naciągany". Skarżący ponowili swoje zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w decyzji kwestii stref ochronnych dla istniejących i przebiegających nad terenem projektowanej inwestycji linii energetycznych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 20 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1593/23 Sąd odrzucił skargę L. H. i Z. H.
Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1593/23 Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji.
Postanowienie z dnia 4 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1593/23 Sąd odrzucił skargę J. P. i R. P.
Postanowienia ww. są prawomocne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 29 września 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 5 maja czerwca 2023 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (do 18 obiektów) wraz z realizacją garaży (do 17 budynków), drogi wewnętrznej oraz realizacji obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania ww. obiektów oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach terenu inwestycji.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W realiach rozpoznawanej sprawy przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI zastosowano w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia wniosku przez inwestora (wniosek z 24 sierpnia 2022 r.) tj. w brzmieniu uwzględniającym m.in. zmiany wprowadzone w drodze ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) oraz w § 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399).
W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego (...), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
(a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, (b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, (c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Jak wynika z przytoczonych powyżej przepisów u.p.z.p., w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji wnioskowanej inwestycji. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma na celu ocenę, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, nie objętego ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, jest dopuszczalna w świetle wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a jeśli tak to ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17).
Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się: linie zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do pow. działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Weryfikację przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odbywa się poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (jest to tzw. analiza urbanistyczna). Zgodnie z art. 61 ust 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W realiach rozpoznawanej sprawy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 69 m od granicy południowej, wschodniej i zachodniej oraz ok. 85 m od granicy północnej. W ocenie Sądu takie wyznaczenie obszaru analizowanego było prawidłowe, gdyż przyjęta przez organy wielkość min. 69 m odpowiada trzykrotności frontu terenu. Rozszerzenie obszaru analizowanego do 85 m do strony północnej granicy działki inwestycyjnej przez organ I instancji zostało przez niego uzasadnione a użyta argumentacja znajduje swoje uzasadnienie w analizie materiału dowodowego sprawy i w przywołanych przez organ wyrokach sądów administracyjnych, z którymi Sąd orzekający w sprawie się zgadza. Organy prawidłowo przy tym przyjęły, że front terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przylega do ul. [...] a jego szerokość wynosi 23 m. Wbrew zatem zarzutowi skargi nie doszło tutaj do naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
Wbrew zarzutowi zawartemu w skardze w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wynikająca z tego przepisu norma statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza jednak ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (vide wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., sygn. II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo, CBOSA).
Weryfikując w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Warunek sąsiedztwa należy bowiem utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp".
Dodać należy, że jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 1420/23 pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (vide wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665).
Pojęcia "działki sąsiedniej" nie można zatem utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji, gdyż odnosić je należy do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość. W konsekwencji przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 2266/17, CBOSA).
W realiach rozpoznawanej sprawy zarzuty skargi dotyczącą przede wszystkim dopuszczenia zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej i jej intensywności. Strony skarżące nie negują przy tym istnienia w obszarze analizowanym takiej zabudowy. W ocenie Sądu zarzuty dopuszczenia do zabudowy bliźniaczej w ilości objętej zamierzeniem budowlanym, nie można uznane za skuteczne.
Jednocześnie zaakcentować należy, że o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują – poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Tym samym kontrolą sprawowaną przez Sąd w realiach rozpoznawanej sprawy było nie tylko spełnienie wymogu kontynuacji funkcji, lecz także ustalone przez organy parametry zabudowy. W ramach tej kontroli Sąd doszedł do wniosku, że wyniki sporządzonej w toku postępowania administracyjnego analizy urbanistycznej dawały podstawy do ustalenia wskazanych w decyzji organu I instancji parametrów zabudowy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji dla porządku zwrócić należy też uwagę na treść § 9 ust. 2 rozporządzenia MI. Zgodnie z tym przepisem wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten nakłada obowiązek załączenia do decyzji "wyników analizy", o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p, zawierających część tekstową i graficzną, nie zaś "analizę" sensu stricto. To w oparciu o jej treść Sąd dokonał weryfikacji twierdzeń organów wyrażonych w decyzji w zakresie funkcji i cech istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. Jest to istotne zwłaszcza w kontekście zastosowanych przez organ odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, których dopuszczalność ocenia się z punktu widzenia analizy urbanistycznej. O tym, czy zasadność zastosowania danego odstępstwa wynika z analizy decyduje bowiem nie tylko tekstowy załącznik do decyzji w postaci "wyników analizy", ale przede wszystkim poprzedzające te wyniki analiza sensu stricto.
Wracając zaś bezpośrednio do zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że w ocenie Sądu Kolegium odniosło się szczegółowo do poszczególnych warunków zagospodarowania terenu i zabudowy określonych w decyzji organu I instancji, w tym do ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, geometrii dachu. Wyciągnięte w tym zakresie przez organ odwoławczy wnioski, w ocenie Sądu, należy uznać za prawidłowe. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem wskazane w kontrolowanej decyzji budynki o charakterze jednorodzinnym, w tym w zabudowie bliźniaczej. To ich parametry zgodnie z regułami wynikającymi z rozporządzenia MI pozwalały na ustalenie wskazanych w decyzji organu I instancji parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle wyjaśnień przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób przy tym zarzucić organom dowolności w ustalaniu tych parametrów. Każdy z nich ściśle odpowiada treści przepisów rozporządzenia MI lub mieści się w granicach dopuszczonych tym rozporządzenia odstępstw.
Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem ustalono od 27%. Jest to wielkość większa od średniej ustalonej w analizie urbanistycznej zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI. Organ w oparciu o ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej wyjaśnił jednak powody do zastosowania odstępstwa, na które pozwala § 5 ust. 2 rozporządzenia MI. Nie powtarzając argumentacji przedstawionej w tym zakresie stwierdzić należy, że w ocenie Sąd jest ona przekonująca, a tym samym samo zastosowanie odstępstwa z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI jest prawidłowe.
Zastrzeżeń Sądu nie budzi również ustalona przez organy szerokość elewacji frontowej czy wysokość jej górnej krawędzi.
W ocenie Sądu przeprowadzona analiza i poczynione w jej ramach ustalenia uzasadniały również rozstrzygnięcie dotyczące geometrii dachów. Podstawę prawną tej części kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił § 8 rozporządzenia MI. Zgodnie z tym przepisem geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Odnosząc się do kwestii związanych z ewentualnym wpływem planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiedniej w zakresie hałasu, ruchu drogowego, drgań, zacienienia Sąd zgadza się z argumentami przedstawionymi w tym zakresie przez organ odwoławczy. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy projektowana inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, że nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja o wnioskowanych cechach i parametrach w danym miejscu jest w ogóle możliwa (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 36/24, CBOSA).
W zakresie zarzutu odnoszącego się do zapewnienia właściwej odległości budynków projektowanej inwestycji od znajdujących się na jej terenie linii energetycznych Sąd również uznał go za nieuzasadniony. W pkt 2 lit. a znajduje się zapis dotyczący zachowania normatywnych odległości projektowanej inwestycji od elementów zagospodarowania terenu, w tym sieci i innych elementów infrastruktury technicznej. Organ I instancji wskazał, że w przypadku kolizji wymagana jest ich przebudowa bądź zabezpieczenie, na warunkach określonych przez dysponentów sieci. Z uwagi na przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej przez teren inwestycji projekt zagospodarowania terenu powinien być uzgodniony z T. S.A. Problem istniejących linii energetycznych został dostrzeżony przez organ I instancji i znalazł swoje odzwierciedlenie w prawidłowym zapisie w rubrum decyzji organu I instancji.
W świetle poczynionych powyżej rozważań stwierdzić należy, że organy prawidłowo oceniły spełnienie przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty podnoszone w skardze, z wyżej omówionych przyczyn, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skoro inwestor spełnił warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., to należało przychylić się do stanowiska organów, że zasadne było ustalenie warunków zabudowy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.