II SA/Gl 1588/23

II SA/Gl 1588/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8, art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 36 pkt 2 lit. m), art. 50, art. 96, art. 104 ust. 4, art. 106 ust. 1, 4 i 5, art. 109, art. 441 ust. 7-8
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 200 w zw. z art. 210
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr SKO.PS/41.5/927/2023/17377 w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 10 lipca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 17 stycznia 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta G. przyznał K. W. (dalej jako strona lub skarżący) częściowo odpłatne świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, realizowane w miejscu zamieszkania, w ilości 30 godzin miesięcznie na okres do 31 stycznia 2024 r oraz określił zakres tych usług. Równocześnie odmówił całkowitego zwolnienia z odpłatności za ich świadczenie i zastosował wobec strony zwolnienie częściowe ustalając odpłatność za jedną godzinę usług w wysokości 25 % pełnego kosztu (wynoszącego 42,50 zł), co daje 10,63 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z ojcem a także z J. K. i K. K., dochód tej rodziny od listopada 2022 r. wynosił 8.758,76 zł (w tym świadczenie ZUS: 1.217,98 zł, świadczenie uzupełniające: 500 zł, alimenty: 1.800 zł, dodatek mieszkaniowy: 571,10 zł, zasiłki pielęgnacyjne: 431,68 zł oraz świadczenia pielęgnacyjne: 4.238 zł). W rezultacie, dochód na osobę w rodzinie wynosi tu 2.189,69 zł, co w świetle określonej w obowiązujących przepisach wykonawczych tabeli odpłatności kwalifikuje do zastosowania stawki 55% odpłatności za godzinę usług opiekuńczych. Koszt tych usług świadczonych w przypadku wyżej wymienionego w rozmiarze 30 godzin miesięcznie wyniósłby 701,40 zł, a ponieważ z usług tych korzysta też K. K., koszt wspomnianych usług ogółem sprowadzałby się do kwoty 1.636,25 zł. W tym miejscu wskazano, że skarżący złożył wniosek o całkowite zwolnienie z przedmiotowej odpłatności, w związku z czym przeprowadzono analizę jego budżetu za listopad i grudzień 2022 r., w wyniku której ustalono, że przy racjonalnym gospodarowaniu jest w stanie częściowo ponosić tę należność. W tym zakresie nie znaleziono podstaw do całkowitego uwzględnienia żądania strony, gdyż część zadeklarowanych przezeń wydatków (zaległość czynszowa, remonty i zakup odzieży) ma charakter jednorazowy lub okazjonalny i nie stanowi obciążenia o charakterze stałym. Uwzględniwszy jednak sytuację wyżej wymienionego, a także korzystanie z usług przez dwie osoby w rodzinie i wzrost kosztów wyżywienia wynikający z wysokiej inflacji uznano, że istnieją podstawy do zwolnienia go z rzeczonej odpłatności w części, do wysokości 25 % koszty usługi, co przy 30 godzinach miesięcznie daje kwotę 318,90 zł, a dla dwóch osób przy 70 godzinach 744,10 zł.
Wskazany powyżej organ decyzją z 10 lipca 2023 r., nr [...] wydaną (po wszczęciu postępowania dokonanym 29 maja 2023 r.), na podstawie między innymi art. 3 ust. 3, art. 7, art. 8, art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 36 pkt 2 lit. m, art. 50, art. 96, art. 106 ust. 1, 4 i 5, art. 109 oraz art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) oraz art. 7 i art. 8 ustawy z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2123 ze zm.) zmienił powyższą decyzję z 17 stycznia 2023 r., w ten sposób, że ustalił odpłatność za godzinę usług opiekuńczych od maja 2023 r. na 45 % pełnego kosztu usługi, co daje 19,13 zł za godzinę oraz nakazał zapłatę różnicy w opłatach w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się tego aktu. Równocześnie odmówił częściowego zwolnienia z tej odpłatności do poziomu 3,5 %. W uzasadnieniu podkreślono, że od 1 maja 2023 r. uległa zmianie treść rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005 r. w sprawie w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005, nr 189, poz. 1598 ze zm.), w zakresie dotyczącym przedziałów dochodowych i przyporządkowanych im wskaźników procentowych odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze. Równocześnie wskazano na ustalenia dotyczące aktualnej sytuacji materialnej skarżącego podnosząc, że w kwietniu i w maju 2023 r. dochód jego rodziny wyniósł 9.891,58 zł (w tym świadczenie ZUS: 1.445,48 zł; świadczenie uzupełniające: 500 zł; alimenty: 1.800 zł; dodatek mieszkaniowy: 564,42 zł; świadczenia pielęgnacyjne: 4.916 zł, zasiłki pielęgnacyjne: 431,68 zł oraz świadczenia rodzinne 234 zł), czyli w przeliczeniu na osobę 2.472,90 zł, co zgodnie z obecnie obowiązującą tabelą kwalifikuje do ponoszenia 45% odpłatności.
Odnotowano przy tym, że 29 maja 2023 r. skarżący złożył wniosek o częściowe zwolnienie z tej należności do poziomu 3,5 %, jednak analiza budżetu za kwiecień i maj 2023 r. wykazała, że przy racjonalnym gospodarowaniu posiadanymi zasobami jest w stanie ponosić wspomnianą należność na poziomie 45 % odpłatności. Ustalono bowiem, że w kwietniu 2023 r. dysponował środkami w kwocie 11.756,06 zł (poza wspomnianymi wyżej składnikami dochodu rodzina otrzymała jeszcze dodatkowe świadczenie ZUS - tzw. trzynastkę oraz świadczenie wychowawcze w ramach programu Rodzina 500+) i także tym razem zadeklarował wydatki jednorazowe lub okazjonalne nie mające charakteru stałego obciążenia (remont mieszkania: 205,24 zł, zakup odzieży: 615,77 zł, a także zwiększone koszty leczenia, które jednak już w kolejnym miesiącu były o 507,03 zł niższe). Nadto po odliczeniu wszystkich wydatków, w kwietniu 2023 r. do dyspozycji tego gospodarstwa domowego pozostała kwota 1.450,06 zł, z kolei w maju 2023 r. rodzina ta dysponowała środkami wynoszącymi 10.391,58 zł (wspomniany wyżej dochód oraz świadczenie wychowawcze 500 +), a do tego nadwyżką z poprzedniego miesiąca w powołanej kwocie 1.450,06 zł i również w tym miesiącu zadeklarowano wydatki jednorazowe, to jest zakup obuwia specjalistycznego (429 zł) i specjalistycznych pasów do samochodu (2.113,90 zł). W tym zaś stanie rzeczy, zdaniem organu pierwszej instancji, nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który w świetle § 6 cytowanego rozporządzenia z 22 września 2005 r. uzasadnia częściowe lub całkowite zwolnienie z opłaty.
Od powyższej decyzji strona, działająca przez pełnomocnika, wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez częściowe zwolnienie z odpłatności za usługi opiekuńcze do wysokości 3,5 % tej należności, ewentualnie do wysokości 25 % rzeczonej opłaty. Zarzuciła organowi pierwszej instancji błąd w ustalenia faktycznych polegający na zaniżeniu wydatków rodziny i nie wzięcie w tym zakresie pod uwagę wszystkich koniecznych kosztów, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że jest w stanie ponosić odpłatność na poziomie 45 % kosztu usługi oraz, że nie zachodzą w tym przypadku szczególne okoliczności uzasadniające częściowe zwolnienie z tej należności. Strona podkreśliła, że do dochodu jej rodziny bezzasadnie wliczono świadczenia wychowawcze naruszając tym samym art. 8 ust. 4 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej. Nadto bezpodstawnie odmówiono uwzględnienia obciążających ją wydatków na zakup obuwia specjalistycznego i specjalistycznych pasów do samochodu, podczas gdy tego rodzaju wydatki nie mają charakteru jednorazowego, gdyż zasadniczo w każdym miesiącu pojawia się potrzeba zakupu odpowiedniego sprzętu i wyposażenia niezbędnego do funkcjonowania rodziny, a wynikająca z potrzeb niepełnosprawnych dzieci. W tym miejscu zwrócono uwagę na dokonany w czerwcu 2023 r. zakup specjalistycznego wózka inwalidzkiego dla K. K. za 5.500 zł, z czego tyko 3.000 zł zostało sfinansowane przez NFZ, a także konieczność oddania w lipcu 2023 r. do naprawy samochodu niezbędnego dla tego dziecka nie potrafiącego samodzielnie chodzić. W dalszej części odwołania wskazano na inne ponadprzeciętne wydatki zaznaczając, że aż trzy osoby w rodzinie skarżącego (on sam, J. K. oraz K. K.) wymagają wyżywienia według specjalistycznych diet, a nadto ponoszą koszty opieki lekarskiej, w tym prywatnego leczenia u psychiatry dziecięcego. Podniesiono też, że gmina nie przyznała jego rodzinie mieszkania przystosowanego do potrzeb niepełnosprawnych dzieci i dlatego odpowiednie remonty (w tym łazienki) jak również wyposażenie tego lokalu w meble zostać pokryte we własnym zakresie. Wspomniane remonty nie mają przy tym na celu podniesienia stopy życiowej a są wydatkami regularnymi i niezbędnymi ze względu na schorzenia dzieci (K. K. oprócz [...] i [...] niedowładu [...] ma orzeczone upośledzenie [...] w stopniu głębokim, a sam skarżący jest niepełnosprawny w stopniu znacznym z powodu [...] i upośledzenia [...]), które nieustannie uszkadzają wyposażenie mieszkania, co powoduje konieczność ciągłych napraw. Wskazano również na znaczny rozmiar wydatków na odzież i obuwie, związanych między innymi z jego wadami rozwojowymi. Zważywszy powyższe strona podkreśliła, że wszystkie te obciążenia nie pozwalają na dodatkowe wydatkowanie miesięcznie kwoty 1.339,10 zł tytułem odpłatności za usługi opiekuńcze, które są niezbędne dla niej oraz brata. Końcowo powołano się na uzasadnienie projektu rozporządzenia zamieniającego akt wykonawczy w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych akcentując, że celem tej nowelizacji było obniżenie obciążeń związanych z niniejszą należnością, tymczasem wydana w sprawie decyzja przeczy temu celowi, skoro jej skutkiem było znaczne podwyższenie odpłatności.
Decyzją z 23 sierpnia 2023 r., nr SKO.PS/41.5/927/2023/17377 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wpierw zaprezentował dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie przywołał treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody między innymi w przypadku zmiany przepisów prawa oraz w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. W tym kontekście wywiódł, że z dniem 1 maja 2023 r. weszła w życie nowelizacja rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych zmieniająca § 4 ust. 3 tego aktu, w którym określono procentowe wskaźniki odpłatności przyporządkowane poszczególnym przedziałom dochodu na osobę w rodzinie uprawnionego do tych usług. Na mocy tego unormowania skarżący, którego dochód na osobę w rodzinie mieści się aktualnie w przedziale pomiędzy 300 a 400 % kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej obowiązany jest uiszczać 45 % ceny specjalistycznej usługi opiekuńczej. Zwrócono uwagę, że w świetle § 4 rozporządzenia zmieniającego, decyzje ustalające wysokość odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze wydane przez wejściem w życie tego rozporządzenia zachowują moc do dnia w nich określonego, jednak nie dłużej niż przez okres dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej nowelizacji. Przed upływem tego terminu organ ustala wysokość odpłatności za usługi opiekuńcze na podstawie rozporządzenia zmienianego w brzmieniu nadanym rozporządzeniem nowelizującym. W tym kontekście, odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślono, iż powyższa nowelizacja obniżyła stawki procentowe odpłatności odpowiadające określonej wysokości dochodu, jednak w przypadku wyżej wymienionego podstawą zmiany decyzji była nie tylko zmiana przepisów, lecz również wzrost dochodu na osobę w jego rodzinie w stosunku do tego z listopada 2022 r., który uwzględniono przy wydaniu poprzedniej decyzji.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, a w szczególności art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej zawierający definicję dochodu oraz określający źródła przychodu, które nie są w tym dochodzie uwzględniane. Podzieliło przy tym ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące składu gospodarstwa domowego skarżącego jak również wysokości dochodu jego rodziny, który zarówno w kwietniu jaki w maju 2023 r. wyniósł 9.991,58 zł (na co składały się: świadczenie ZUS: 1.445,48 zł; świadczenie uzupełniające: 500 zł; alimenty: 1.800 zł; dodatek mieszkaniowy: 564,42 zł; świadczenia pielęgnacyjne: 4.916 zł, zasiłki pielęgnacyjne: 431,68 zł oraz świadczenia rodzinne 234 zł), czyli w przeliczeniu na osobę 2.472,90 zł, co zgodnie z aktualnie obowiązującą tabelą odpłatności kwalifikuje do wskaźnika wynoszącego 45% odpłatności. Następnie organ odwoławczy powołał się na § 6 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba zainteresowana może być, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności na czas określony, zwłaszcza ze względu na: konieczność korzystania co najmniej z dwóch rodzajów specjalistycznych usług; konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej lub ośrodku wsparcia i za pobyt członka rodziny w placówce opiekuńczo-wychowawczej, leczniczo-rehabilitacyjnej, opiekuńczo-leczniczej lub pielęgnacyjno-opiekuńczej; konieczność korzystania przez więcej niż jedną osobę w rodzinie z pomocy w formie specjalistycznych usług lub usług opiekuńczych, w tym co najmniej jedną przewlekle chorą, a także ze względu na zdarzenie losowe bądź na konieczność ponoszenia zwiększonych wydatków na leki, leczenie, rehabilitację własną lub członka rodziny. Podkreślił jednak, że chociaż strona spełnia wymienione w tej normie przesłanki (konieczność korzystania ze specjalistycznych usług opiekuńczych przez więcej niż jedną osobę w rodzinie oraz ponoszenia zwiększonych wydatków na leczenie i rehabilitację), to jednak zastosowanie częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności ma charakter uznania administracyjnego, co oznacza, że przy zaistnieniu określonych przesłanek organ orzekający w sprawie może wybrać jedno z możliwych rozstrzygnięć, to uwzględnić wniosek lub nie. W świetle powyższego Kolegium zaaprobowało stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, w tym argumentację dotyczącą jednorazowego i okazjonalnego charakteru części deklarowanych przez skarżącego wydatków, jak i do twierdzenia, że kwota środków pozostających w dyspozycji jego rodziny przy racjonalnym i oszczędnym gospodarowaniu umożliwia poniesienie należności w rozmiarze 45% pełnego kosztu usługi. W tej zaś sytuacji objęcie strony zwolnieniem z odpłatności kolidowałoby z celem pomocy społecznej, jakim jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie same pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Dodatkowo podkreślono, że choć kwotowy wzrost odpłatności w stosunku do poprzedniej decyzji wyniósł 595 zł, to jednak doszło tu do równoczesnego wzrostu dochodu rodziny o znacznie większą kwotę, bo aż o 1.132,82 zł.
Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W treści skargi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, które doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym sytuacji majątkowej strony i do nieuwzględnienia wszystkich koniecznych wydatków obciążających jego rodzinę, co z kolei poskutkowało nieprawidłowym przyjęciem, iż jest ona wstanie ponosić odpłatność za usługi opiekuńcze na poziomie 45 % kosztu usługi i nie zachodzą przesłanki do zwolnienia jej z tej należności. Nadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy zostały spełnione określone w nim przesłanki. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że w jego przypadku zachodzą okoliczności opisane w tym ostatnim unormowaniu polegające na konieczności korzystania przez więcej niż jedną osobę w rodzinie ze specjalistycznych usług opiekuńczych oraz na konieczności ponoszenia zwiększonych wydatków na leki, leczenie, rehabilitację własną lub członka rodziny. Równocześnie przyznał, iż od chwili wydania poprzedniej decyzji o ustaleniu spornej odpłatności dochód jego rodziny uległ pewnemu wzrostowi, jednak podkreślił, że nastąpiło to wyłącznie w wyniku waloryzacji i podwyższenia otrzymywanych świadczeń mających na celu dostosowanie do poziomu inflacji. Zaznaczył również, że wzrostowi temu towarzyszyło znaczne zwiększenie ponoszonych niezbędnych wydatków. W tym miejscu powtórzono argumentację z odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej ponownie kwestionując ustalenia, jakoby część kosztów rodziny skarżącego miała charakter okazjonalny i jednorazowy oraz podnosząc, że wobec poważnych problemów zdrowotnych, na które uskarża się on sam i jego krewni konieczność ponoszenia tych wydatków pojawia się zasadniczo w każdym miesiącu. Nadto raz jeszcze wskazano na sprzeczność zaskarżonej decyzji skutkującej zwiększeniem spornej opłaty z celem nowelizacji rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych polegającym na zmniejszeniu obciążeń z niniejszego tytułu wobec osób korzystających z tych usług.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w swojej decyzji oraz podnosząc, że zostało ono w sposób wyczerpujący umotywowane w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. Nr 1634 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do jednego zagadnienia, a mianowicie, czy w przypadku skarżącego występują przesłanki uzasadniające obniżenie ponoszonej odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze. Podkreślenia wymaga to, że nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżącemu przysługują specjalistyczne usługi opiekuńcze, a tym samym zbędne jest odwoływanie się do unormowań prawnych normujących zasady przyznawania tej formy pomocy osobie i rodzinie wymagającej stosownego wsparcia ze strony władz publicznych. Dodatkowo nie budzi wątpliwości skład rodziny jak również to, że co do zasady dochód tej rodziny pochodzi ze środków publicznych. Jedyny wyjątek w tym zakresie stanowią alimenty w wysokości 1800 zł. miesięcznie, które nie pochodzą ze środków publicznych, a w zasadzie są to środki przyznawane w ramach przysługujących poszczególnym osobom świadczeń pieniężnych z szeroko rozumianej pomocy społecznej. Ponadto w polu widzenia należy mieć fakt, że w rodzinie skarżącego są dwie osoby, które korzystają ze specjalistycznych usług opiekuńczych. Przedstawione okoliczności nie budzą wątpliwości, a tym samym zbędne jest rozwijanie tych zagadnień. Takiej analizy nie wymaga także stan prawny w zakresie zmiany decyzji dotyczącej ustalenia odpłatności za przysługujące skarżącemu specjalistyczne usługi opiekuńcze. Zmiana aktu wykonawczego do ustawy, normującego zasady ustalania takiej wysokości została dokonana i w stosownym rozporządzeniu zamieszczono mechanizm przeprowadzania tej zmiany. Podkreślić należy, że i w tym zakresie nie występują rozbieżności między stronami tegoż postępowania, a zatem zbędna jest analiza tych unormowań.
W rozpoznawanej sprawie spór między stronami sprowadza się do tego, czy rodzina spełnia przesłanki do obniżenia wysokości ponoszonej odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze, czy też brak jest takich przesłanek. Stosownie do postanowień § 6 rozporządzenia wykonawczego w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba zainteresowana może być, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności na czas określony, zwłaszcza ze względu na: 1) konieczność korzystania co najmniej z dwóch rodzajów specjalistycznych usług; 2) konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej lub ośrodku wsparcia i za pobyt członka rodziny w placówce opiekuńczo-wychowawczej, leczniczo-rehabilitacyjnej, opiekuńczo-leczniczej lub pielęgnacyjno-opiekuńczej; 3) konieczność korzystania przez więcej niż jedną osobę w rodzinie z pomocy w formie specjalistycznych usług lub usług opiekuńczych, w tym co najmniej jedną przewlekle chorą; 4) zdarzenie losowe; 5) konieczność ponoszenia zwiększonych wydatków na leki, leczenie, rehabilitację własną lub członka rodziny. Przedstawiony tu katalog przesłanek uzasadniających częściowe lub całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze posiada charakter przykładowy, a zatem mogą wystąpić inne nie wymienione w tym przepisie. Analiza akt administracyjnych pozwala uznać, że w rozpoznawanej sprawie występuje jedna ze wskazanych przesłanek, a mianowicie konieczność korzystania przez więcej niż jedną osobę w rodzinie z pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Okoliczność ta nie budzi żadnej wątpliwości, ponieważ każde z dzieci wchodzących w skład rodziny korzysta z tej formy wsparcia.
W zaskarżonej decyzji jak również w decyzji organu pierwszej instancji zamieszczono analizę sytuacji dochodowej i wydatkowej rodziny skarżącego i uznano, że sytuacja dochodowa poprawiła się i przy odpowiednim gospodarowaniu posiadanymi środkami rodzina jest w stanie ponosić ustaloną odpłatność. Podkreślenia wymaga także i to, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, a mianowicie decyzja o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z odpłatności podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego, a to oznacza, że organ może zwolnić częściowo lub całkowicie osobę z takiej odpłatności lub też odmówić takiego zwolnienia. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że wzrost dochodów rodziny skarżącego jest tego rodzaju, że nie daje podstaw dla podjęcia pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie.
Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wymaga, aby w polu widzenia znajdowały się nie tylko unormowania odnoszące się do zasad ustalania wysokości odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz częściowego lub całkowitego zwalniania z takiej odpłatności, ale także regulacje o charakterze generalnym, a mianowicie stosownie do postanowień art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dodatkowo stosownie do postanowień art. 104 ust. 4 tej ustawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.
Przedstawione powyżej rozważania dotyczące ram, w ramach których organy administracji publicznej podejmowały kwestionowane rozstrzygnięcia przyjdzie dostrzec, że dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, o którym była mowa, albowiem podejmowały rozstrzygnięcia nie uwzględniając wszystkich okoliczności, które w danej sprawie występują.
W pierwszej kolejności dostrzec należy, że w następstwie zmiany decyzji w części dotyczącej ponoszenia odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze wysokość odpłatności ponoszona przez skarżącego i jego rodzinę za przyznane usługi wzrosła z 25% kosztu usługi ustalonej decyzją z 17 stycznia 2023 r. do 45% kosztu usługi w następstwie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to zarazem, że wysokość ponoszonej odpłatności wzrosła z 10,63 zł. za godzinę do 19,13 zł. za godzinę. Jako uzasadnienie dla takiego wzrostu ponoszenia odpłatności wskazano wzrost dochodów rodziny o kwotę 1132,82 zł., natomiast wzrost ponoszonej odpłatności za przyznane usługi wyniósł 595 zł., a zatem w ocenie organów rodzinie pozostała znacznie wyższa kwota i rodzina jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby.
W tej sytuacji rozważenia wymaga to, czy przy rozpatrywaniu zgłoszonego wniosku o częściowe zwolnienie z tej odpłatności organy administracji publicznej podejmujące rozstrzygnięcie miały w polu widzenia wszystkie regulacje prawne. Zaznaczyć trzeba, że organy te podejmowały rozstrzygnięcie w oparciu o unormowania bezpośrednio odnoszące się do przyznawania specjalistycznych usług opiekuńczych oraz do ustalania wysokości odpłatności za ich realizację. Jednocześnie skład orzekający w rozpoznawanej sprawie dostrzegł, że organom tym umknęły unormowania o charakterze generalnym, a w szczególności wynikające z postanowień art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności organy te nie rozważyły tego, czy odmowa częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za przyznane usługi nie spowoduje dla osoby zobowiązanej nadmiernego obciążenia lub też zniweczy skutki udzielanej pomocy. Analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji pozwala dostrzec, że wypowiadające się w sprawie organy administracji dokonały analizy sytuacji dochodowej i wydatkowej rodziny skarżącego. W tym zakresie organy te nie przekroczyły granic uznania i rozważania zamieszczone w uzasadnieniach decyzji nie naruszają obowiązujących regulacji prawnych. Równocześnie brak jest takiej analizy w zakresie tego, czy ustalenie takiego poziomu odpłatności nie zniweczy skutków udzielonej pomocy. Brak rozważań w tym zakresie wyczerpuje przesłankę przekroczenia granic uznania administracyjnego, albowiem organy administracji publicznej podejmując kontrolowane rozstrzygnięcie nie miały w polu widzenia wszystkich obowiązujących regulacji prawnych i wynikających z tego konsekwencji. Dodatkowo zauważyć trzeba, że co do zasady dochody rodziny, z wyjątkiem przysługujących alimentów, pochodzą ze świadczeń otrzymywanych w ramach systemu szeroko rozumianej pomocy społecznej. Podniesiona okoliczność, również powinna być brana pod uwagę przy ocenie sytuacji dochodowej rodziny skarżącego.
Na marginesie przeprowadzonych rozważań zaakcentować należy, że organy administracji publicznej przy ustalaniu wysokości dochodu nie brały pod uwagę świadczeń, które nie powinny być w tym zakresie uwzględniane (świadczenie wychowawcze), jednakże miały te świadczenia w polu widzenia przy ocenie całościowej sytuacji materialnej rodziny. Takie ujęcie nie narusza obowiązujących regulacji prawnych. Jednocześnie dostrzec należy, że o ile powyższe organy ustaliły bezwzględne wysokości dochodu rodziny oraz ponoszonych przez nią wydatków i jak zaakcentowano dochody rodziny wzrosły o 1132 zł., czyli podniesienie odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze o kwotę 595 zł. spowoduje, że w rzeczywistości rodzinie pozostanie kwota około 540 zł. Powyższe wyliczenia są poprawne i do ich bezwzględnych wartości nie można zgłaszać zastrzeżeń, ale uwaga ta odnosi się do kwietnia 2023 r., natomiast organom tym umknęło to, że w przypadku dochodu z kwietnia 2023 r. w jego skład wchodziło jednorazowe świadczenie z ZUS (13 świadczenie rentowe), nadto ustalając dochód na maj 2023 r. w polu widzenia organ miał kwotę 1400 zł., która w jego ocenie pozostała z nadwyżki w miesiącu kwietniu. Takie ustalanie dochodu rodziny nie jest prawidłowe, ponieważ nie dokonano prawidłowych ustaleń dotyczących jego wysokości, jak również dokonano oceny sytuacji finansowej rodziny z uwzględnieniem dochodów, którymi rodzina już nie dysponowała, względnie nie powinny być brane pod uwagę (świadczenie wychowawcze). W konsekwencji analizy dochodu rodziny skarżącego obarczone są dodatkową ułomnością, albowiem w wyliczeniach tych brak jest uwzględnienia poziomu inflacji, który w analizowanym okresie był stosunkowo wysoki, co spowodowało, że realne środki, którymi rodzina dysponował były znacznie niższe. Brak uwzględnienia tej okoliczności także wpływa na ocenę prawidłowości poddanej kontroli decyzji.
Jak zostało to powyżej już zasygnalizowane zmiana decyzji w zakresie ustalenia odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze posiada swoje umocowanie normatywne i w omawianym zakresie organy administracji także dopuściły się naruszenia obowiązujących unormowań prawnych. Przyjdzie przywołać treść § 4 rozporządzenia leżącego u podstaw uruchomienia przedmiotowego postępowania. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu decyzje ustalające wysokość odpłatności za specjalistyczne usługi, wydane przed dniem wejścia w życie wskazanego rozporządzenia, zachowują moc do dnia w nich określonego, jednak nie dłużej niż przez okres dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Uprawnione organy przed upływem powyższego terminu ustalą wysokość odpłatności za specjalistyczne usługi na podstawie nowego rozporządzenia. Oznacza to, że rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 maja 2023 r., a tym samym decyzje zmieniające wysokość odpłatności mogły obowiązywać od 1 lipca 2023 r. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zmieniły tę wysokość od 1 maja 2023 r., a zatem z naruszeniem przepisu przejściowego zamieszczonego w przedmiotowym rozporządzeniu. Oznacza to, że wyczerpana została kolejna przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, a zatem naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej), oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego).
W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji, kierując się wskazaniami zamieszczonymi w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia ponownie rozpozna wniosek skarżącej.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 200 w związku z art. 210 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 powyższej ustawy wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzję oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.