II SA/Gl 1580/24

II SA/Gl 1580/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Porąbka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 października 2024 r. nr IFIII.4131.1.79.2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 października 2024 r. nr IFIII.4131.1.79.2024 Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 i 721) i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej "upzp") stwierdził nieważność uchwały Nr VI/34/2024 Rady Gminy Porąbka z dnia 29 sierpnia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części gminy Porąbka - sołectwa Bujaków - część 1.
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił najpierw, że ze względu na fakt podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego 29 kwietnia 2021 r. zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje przepis art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), nakazujący sporządzenie planu miejscowego zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. Ze względu na fakt podjęcia uchwały intencyjnej przed 24 grudnia 2021 r., w tym przypadku zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587, dalej "rozporządzenie").
Wojewoda podał, że w dniu 18 września 2024 r. organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze oraz poinformował gminę o możliwości złożenia wyjaśnień. W trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego, mającego na celu zbadanie legalności uchwały, organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyjaśniając powody stwierdzenia nieważności w pierwszej kolejności organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej uchwale występują grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa oraz grunty leśne będące własnością prywatną i gminy. Grunty te na etapie sporządzania planu miejscowego nie zostały jednak objęte procedurą zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Brak tych zgód stanowi naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej "ugrl") oraz trybu sporządzania planu miejscowego poprzez pominięcie wymienionych czynności wynikających z art. 17 pkt 6 lit. c upzp. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ugrl.
Wojewoda zaakcentował, że wbrew przeciwnemu stanowisku Gminy wypisy z ewidencji gruntów nie mogą być przesłanką decydującą o braku ochrony gruntów leśnych. Organ wykonawczy gminy ma obowiązek zwrócić się o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c upzp, jeżeli są one objęte planem urządzania lasu mimo, że w ewidencji gruntów i budynków nie zostały określone jako użytek leśny (Ls). Analogiczne stanowisko, zdaniem Wojewody, należy przyjąć w przypadku lasów prywatnych objętych uproszczonym planem urządzenia lasu. Ponadto uzyskane zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w poprzedniej procedurze planistycznej nie oznaczają, że w obecnym planie miejscowym zgody takie można ponownie wykorzystać.
Jako drugi powód stwierdzenia nieważności organ wskazał to, że w planie miejscowym nie spełniono obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 25 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 - dalej: ztp), gdyż potencjalny inwestor nie wie jaką wysokość będzie mógł zrealizować w przypadku realizacji obiektów. W planie miejscowym nie zdefiniowano bowiem pozostałych obiektów budowlanych, dla których ustalono wysokość inną jak dla budynków, obiektów nie będących budynkami, usytuowanych na gruncie czy urządzeń technicznych na dachach budynków.
Dodatkowo organ nadzoru podniósł, że na rysunku planu miejscowego wyrys ze studium nie zawiera oznaczenia granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, co stanowi naruszenie § 7 pkt 1 rozporządzenia.
Gmina wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w całości z powodu jego niezgodności z prawem.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c upzp w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, a to w zw. z art. 7 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 2 ugrl, art. 3 ustawy z dnia 28 września1991 r. o lasach (ul) oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 87 Konstytucji RP, poprzez wadliwe przyjęcie przez organ, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy Porąbka "została podjęta z naruszeniem zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" t.j. brak uzyskania - według Wojewody - stosownych zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne, i w związku z powyższym stwierdzenie jej nieważności w całości, gdy tymczasem:
- jeśli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który - jak w tej sprawie - obowiązuje i w planie tym doszło do zmiany tego przeznaczenia, to przy sporządzeniu dla tego terenu kolejnego planu (co miało miejsce obecnie), w przypadku zamiaru przeznaczenia tego terenu na cele nieleśne - nie jest wymagane uzyskanie zgody o jakiej mowa w art 17 pkt 6 lit. c upzp
- informacje zawarte na stronie internetowej https://www.bdl.lasy.gov.pi Bank Danych o Lasach (BDL), które stały się podstawą (źródłem) ustaleń organu, co do charakteru danego gruntu (co organ sam przyznaje) - nie stanowią źródła prawa (por. art. 87 Konstytucji), a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia konstatacji organu, iż "w przedmiotowej uchwale występują grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa oraz grunty leśne będące własnością prywatną i gminy, które na etapie sporządzania planu miejscowego nie zostały objęte procedurą zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne" - abstrahując od samego braku wymogu uzyskania zgody o jakiej mowa w art. 17 pkt 6 lit, c upzp;
- przyjęta przez organ nadzoru interpretacja art. 17 pkt 6 lit. c upzp narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, w tym wynikającą zeń zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej i stanowionego prawa oraz zasadę pewności prawa (w tym przypadku prawa miejscowego), gdyż jeżeli określony teren został objęty uprzednią zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który poprzednio obowiązywał i w planie tym doszło do zmiany tego przeznaczenia, to przy sporządzeniu dla tego terenu nowego planu, w przypadku zamiaru przeznaczenia tego terenu również na cele nieleśne, brak jest podstaw do ponownego obowiązku uzyskiwaniu zgody o jakiej mowa w art. 17 pkt 6 lit, c upzp.;
W skardze zarzucono równie naruszenie art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 upzp, a to w zw. z art. z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw w zw. z § 25 ust. 1 i § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiącej załącznik do rozp. Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie, iż Strona naruszyła zasady dotyczące określenia maksymalnej wysokości zabudowy oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w szczególności nie zdefiniowała pojęcia "pozostałych obiektów budowlanych’', dla których ustalono wysokość zabudowy inną jak dla budynków, obiektów nie będących budynkami usytuowanych na gruncie czy urządzeń technicznych na dachach budynków; gdy tymczasem:
- organ zaniechał analizy ustawowej definicji obiektu budowlanego wynikającej z art.3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z ww. przepisem przez obiekt budowlany rozumie się "budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Tym samym obiekty budowlane zostały podzielone na trzy grupy: budynek, budowlę oraz obiekt małej architektury. Na potrzeby zaś planu miejscowego dokonano podziału obiektu budowlanego na następujące grupy: budynek, budowla na gruncie, urządzenia techniczne na dachach budynków oraz pozostałe obiekty budowlane. Dokonując zatem porównania wskazanych powyżej grup można jednoznacznie stwierdzić, że "pozostałe obiekty budowlane" zawierają obiekty małej architektury oraz inne budowle nie zlokalizowane na gruncie.
Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 upzp w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, iż błąd techniczny polegający na tym, iż wyrys ze studium nie zawiera oznaczenia granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, co rzekomo przesądzać ma o "istotnym" naruszeniu zasad sporządzania planu; gdy tymczasem wyrys ze studium jest wyłącznie informacją i nie stanowi w myśl art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. upzp obowiązkowych ustaleń planu. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, iż w tymże zakresie doszło do istotnego naruszenia zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. art. 28 ust. 1 upzp).
Z ostrożności zarzucono także naruszenie art. 28 upzp w zakresie, w jakim organ stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Porąbka w całości: gdy tymczasem przy braku zasadności zarzutów organu zawartych w pkt I uzasadnienia do rozstrzygnięcia nadzorczego oraz braku waloru "istotności" naruszeń wskazanych w pkt III uzasadnienia do zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego; ewentualnie naruszenia prawa wskazane w pkt II nie miały wpływu na całą uchwałę; stąd też brak było podstaw do stwierdzenia przez organ nieważności tejże uchwały w całości. Wskazano przy tym, iż w dniu 2 października 2024 r. Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze na uchwałę Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części sołectwa L.- etap I ( Dz. Urz. Woj. Śląsk, z [...] poz. [...]), w którym w istocie przy tożsamych rzekomych naruszeniach tamtejszej Rady Miejskiej, stwierdził nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie w części.
W związku z powyższymi zarzutami Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości jako niezgodnego z prawem, oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony Skarżącej kosztów postępowania według spisu kosztów przedstawionych na rozprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a w razie jego braku według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Gmina przedstawiła argumentację zmierzającą do wykazania zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację na poparcie tego stanowiska. Skarżąca zaś Gmina w dodatkowym piśmie procesowym ustosunkowała się do stanowiska Wojewody przedstawionego w odpowiedzi na skargę, kwestionując je w całości i przedstawiając argumenty mające przemawiać za zasadnością skargi i podniesionych w niej zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2024r., poz. 935, ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej "usg", który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 usg. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 usg).
Na zasadzie art. 98 ust. 1 usg, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Porąbka z dnia 29 sierpnia 2024 r. Nr VI/34/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części gminy Porąbka - sołectwa Bujaków - część 1.
Mając na względzie powołane powyżej przepisy u.s.g. stwierdzić najpierw należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu.
Spełnione zostały również wymogi dotyczące dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Ponadto w związku z jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 usg., gdyż Rada Gminy podjęła stosowną w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze.
Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, Sąd, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zobowiązany jest zbadać zgodności z prawem samej uchwały, pod kątem wad wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jednocześnie powinien zbadać legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym trybu w jakim zostało ono wydane.
Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Z kolei ustawy samorządowe precyzują treść kryterium tej kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru. W rozpoznawanej obecnie sprawie kryterium to wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała (lub zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń)
Sądowa kontrola przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga zatem ustalenia po pierwsze, czy wskazane przez organ nadzoru sprzeczności z prawem poszczególnych postanowień przedmiotowej uchwały mają charakter istotny. Po drugie, w przypadku zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru poszczególnych sprzeczności z prawem jako istotnych, czy sprzeczność ta uzasadniała stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru wytknął trzy naruszenia, oznaczając je w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kolejnym punktami od I do III. W tej też kolejności Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia do kontrolowanego rozstrzygnięcia i zarzutów skargi.
Według Wojewody ustalone w planie miejscowym przeznaczenie terenów na gruntach leśnych wymagało uzyskania stosownych zgód, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit. c upzp. Brak tych zgód według Wojewody stanowi naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ugrl oraz trybu sporządzania planu miejscowego poprzez pominięcie czynności wynikających z art. 17 pkt 6 lit. c upzp. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ugrl.
W realiach rozpoznawanej sprawy istotną kwestią jest jednak przede wszystkim to, czy w przypadku opracowywania kolejnego nowego planu miejscowego konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśnie, w sytuacji gdy zgoda dla takich gruntów została już wydana i skonsumowana w poprzednim planie miejscowym. W orzecznictwie kwestia ta została jednoznacznie wyjaśniona, a skład orzekający w obecnej sprawie stanowisko to podziela i przyjmuje za własne. Wskazać w związku z tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3027/15, stwierdził, iż zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.) ma charakter decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. Stanowisko takie w odniesieniu do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy, z szerokim przedstawieniem poglądów w tej kwestii, zajął NSA w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygnatura akt II OPS 1/13. Stanowisko to ma zastosowanie także do przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, gdyż tryb zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny nie różni się istotnie od trybu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1275/19 zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c upzp organ wykonawczy gminy występuje w toku procesu planistycznego m.in. do organów o jakich mowa w art. 7 ust. 2 ugrl o zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne. Po uzyskaniu takiej zgody w formie decyzji, zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 tej ustawy). Do zmiany tej w świetle tych przepisów dochodzi zatem, jeżeli w oparciu o wyrażoną wcześniej zgodę uprawnionego organu dany teren leśny został w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na cele inne niż leśne. Jako nieprzeznaczony do produkcji leśnej przestaje być lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach i gruntem leśnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3027/15). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle obowiązujących przepisów brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że zmiana przeznaczenia obowiązuje jedynie w okresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, w którym doszło do tej zmiany w oparciu o wyrażoną wcześniej na użytek uchwalenia tego planu zgodę organu uprawnionego, zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 tej ustawy. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowisko takie wynika z treści uchwały NSA sygn. akt II OPS 1/10. W uchwale tej przesądzono bowiem jedynie, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie jest spełniona, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ugrl, a jednocześnie nie doszło do zmiany tego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 tej ustawy.
Faktu odlesienia terenu w uchwalonym wcześniej planie zagospodarowania nie może w świetle obowiązujących przepisów niweczyć też fakt oznaczenia danego (odlesionego) terenu w ewidencji gruntów jako gruntu leśnego - tak w wyroku NSA z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3027/15, czy nawet objęcia takiego terenu planem urządzenia lasu w oparciu o przepisy ustawy o lasach. Zatem, jeżeli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił już moc i w planie tym doszło do zmiany tego przeznaczenia, to przy sporządzeniu dla tego terenu kolejnego planu, w przypadku zamiaru przeznaczenia tego terenu na cele nieleśne, nie jest wymagane uzyskanie zgody o jakiej mowa w art. 17 pkt 6 lit. c upzp i to nawet wtedy, gdyby teren ten w dalszym ciągu pozostawał oznaczony jako grunt leśny w ewidencji gruntów, czy też w dalszym ciągu byłby objęty planem urządzenia lasu w oparciu o przepisy ustawy o lasach.
Uwzględniając dotychczasowe rozważania co do zasady zgodzić się należy ze stanowiskiem Gminy, która uważa, że nie była zobowiązana do ponownego uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nieleśne. Zastrzec jednocześnie należy, że dotyczyć to może tylko tych gruntów, w odniesieniu do których zgoda została "skonsumowana" tj. w oparciu o tę zgodę doszło do zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Skarżąca gmina dostrzega wymóg "skonsumowania" zgody, lecz czyni to w sposób, z którym, zdaniem Sądu, nie można się już w pełni zgodzić.
Najpierw jednak poczynić należy ogólną uwagę stanowiącą rozwinięcie wcześniejszych rozważań, że do tzw. skonsumowania omawianej tutaj zgody może dojść zarówno przy uchwaleniu planu miejscowego, na potrzeby którego o taką zgodę wystąpiono, jak i później w okresie obowiązywania tego planu, w ramach kolejnych zmian już uchwalonego planu miejscowego. W tym zakresie skarżąca Gmina próbuje wywodzić, że plan miejscowy – sołectwa Bujaków – część 1 jest w istocie zmianą obowiązującego na całym obszarze gminy Porąbka planu zagospodarowania przestrzennego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, gdyż sporny plan miejscowy jest nowym planem, a nie zmianą dotychczasowego.
Ponadto za chybiony należało uznać argument Gminy, wedle którego "skonsumowanie" zgody na przeznaczenie gruntu na cele nieleśne nie zostało dokonane tylko w planie z 2009 r. ale ma być kontynuacją przeznaczeń ustalonych w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonych uchwałą Rady Gminy w Porąbce nr X/52/91 z dnia 30 kwietnia 1991 r., a wcześniej w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 22 grudnia 1982 r.
W świetle powyższego przyjąć należało, że Gmina była zobowiązana do uzyskania zgody o jakiej mowa w art. 17 pkt 6 lit. c upzp w odniesieniu do tych gruntów leśnych, co do których wcześniej o taką zgodę w ogóle nie występowała lub pomimo uzyskania tej zgody do zmiany przeznaczenia nie doszło w ramach planu miejscowego z lub jego zmiany. Tymczasem jako pierwszy z powodów stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwał organ nadzoru wskazał występowanie gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz gruntów leśnych będących własnością prywatną i gminy, które na etapie sporządzania planu miejscowego nie zostały objęte procedurą zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ nadzoru wskazał przy tym, że ustalone planie przeznaczenie terenów na gruntach leśnych wymagało uzyskania stosownych zgód, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit. c upzp. Brak zaś tych zgód stanowi naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ugrl oraz trybu sporządzania planu miejscowego poprzez pominięcie wymienionych na wstępie czynności wynikających z art. 17 pkt 6 lit. c upzp. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ugrl. Organ nadzoru poprzestał zatem na ogólnikowym przywołaniu gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz gruntów leśnych będących własnością prywatną i gminy. Uczynił to nie tylko bez sprecyzowania, o które konkretne grunty chodzi lecz także przez wskazania nowego przeznaczenia tych gruntów w planie. Wskazania takie pojawiają się dopiero w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu w tym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 3 u.s.g. i wynikającego z tego przepisu m.in. wymogu zawarcia uzasadnienia faktycznego i prawnego. Takie uzasadnienie powinno być wyczerpujące, jasne i spójne. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu obowiązku rzetelnego sporządzenia uzasadnienia, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów (zob. P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 91, pkt 18, LexisNexis 2013, Lex). W prawidłowo sporządzonym rozstrzygnięciu nadzorczym w realiach rozpoznawanej sprawy należało skonkretyzować tereny gruntów leśnych, w odniesieniu do których w planie miejscowym dokonano zmiany przeznaczenia bez uzyskania omawianych powyżej zgód ze wskazaniem, bądź, że takiej zgody nie uzyskano, gdyż w ogóle o nią nie występowano, bądź zgodę uzyskano lecz jej "nie skonsumowano" w ramach uchwalonego już planu miejscowego (lub w ramach zmiany tego planu). Dopiero po takim konkretnym wskazaniu można byłoby rozważać, czy brak zgody dotyczy takich terenów, że zakres oddziaływania tego przeznaczenia sięga również na inne tereny (np. konieczność realizacji zabudowy w oddaleniu od linii lasu, brak obsługi komunikacyjnej - droga wyznaczona na terenie leśnym), w taki sposób, że powodowałoby to konieczność zmiany zasad zagospodarowania terenów przyległych i tym samym stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości, czy też wobec braku takich oddziaływań stwierdzenie nieważności mogłoby się ograniczać jedynie do części ustaleń planu miejscowego.
Pomimo jednak wskazanej powyżej wadliwości, w ocenie Sądu, nie zachodziły podstawy do uchylenia kontrolowanego rozstrzygnięcia, gdyż za stwierdzeniem jego nieważności i to w całości przemawiały naruszenia wskazane przez organ nadzoru w pkt II rozstrzygnięcia nadzorczego, a dotyczące ustalenia różnych wysokości dla. obiektów budowlanych
W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w § 5 pkt 1 lit. b przedmiotowego planu miejscowego ustalono wysokość zabudowy:
- wysokość budynków zgodnie z ustaleniami szczegółowymi w rozdziale 3,
- wysokość obiektów budowlanych nie będących budynkami, usytuowanych na gruncie - nie więcej niż 15 m, z zastrzeżeniem dopuszczenia wysokości słupów elektroenergetycznych wysokich i najwyższych napięć do 50 m,
- wysokości urządzeń technicznych na dachach budynków - nie więcej niż 1/3 wysokości tego budynku oraz nie więcej niż 5 m,
- pozostałych obiektów budowlanych - nie więcej niż 20 m.
Pojęcie wysokości lokalny prawodawca zdefiniował zaś we wcześniejszej jednostce redakcyjnej tj. w § 3 pkt 13) i wskazał że pod pojęciem wysokości zabudowy należy rozumieć:
a) w przypadku budynków - wysokość, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
b) w przypadku obiektów budowlanych nie będących budynkami, usytuowanych na gruncie - wysokość mierzoną od średniego poziomu terenu na obrysie obiektu do najwyżej położonej części tego obiektu, przy czym, jeżeli na tym obiekcie zamontowane są urządzenia lub inne elementy, to należy brać pod uwagę najwyższy punkt tego zespołu,
c) w przypadku urządzeń technicznych na dachach budynków - wysokość mierzoną od poziomu najniższego punktu przenikania się połaci dachu z elementami urządzenia, do najwyższego jego punktu wraz z instalacjami i urządzeniami, bez wliczania iglic masztów.
W przytoczonym powyżej § 5 pkt 1 lit. b planu miejscowego dwukrotnie posłużono się pojęciem obiektów budowlanych. Za pierwszym razem jest mowa o "obiektach budowlanych nie będących budynkami, usytuowanych na gruncie". Za drugim razem zaś mowa jest o "pozostałych obiektach budowlanych". Co istotne w odniesieniu do tak sformułowanych kategorii pojęciowych w ramach kształtowania wysokości zabudowy wskazano dwie różne wielkości. W pierwszym przypadku ustalono, że maksymalna wysokość "obiektów budowlanych nie będących budynkami, usytuowanych na gruncie" wynosi 15 metrów. W drugim zaś – że maksymalna wysokość "pozostałych obiektów budowlanych" wynosi 20 metrów. W ocenie Sądu, ustalenie różnych wysokości maksymalnych dla wskazanych jako odrębne kategorii pojęciowych byłoby dopuszczalne wtedy, gdyby kategorie te miały charakter odrębny tj. gdyby dany obiekt budowlany mógł być zaliczony albo do "obiektów budowlanych nie będących budynkami, usytuowanych na gruncie" albo do "pozostałych obiektów budowlanych". Nadanie odrębnego charakteru tym kategoriom pojęciowym wymagałoby jednak ich dodatkowego zdefiniowania. Brak takiej definicji powoduje bowiem konieczność sięgnięcia do znaczenia tych pojęć na gruncie ustawy prawo budowlane. Jednak w następstwie tego zabiegu w sposób nieunikniony dochodzi do sytuacji, w której każdy obiekt budowlany, nie będący budynkiem będzie mieścił się zarówno w jednej, jak i w drugiej kategorii pojęciowej, a tym samym nie będzie wiadomo, czy jego maksymalna wysokość według lokalnego prawodawcy wynosić ma 20 metrów czy 15 metrów. W art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zdefiniowano bowiem, że obiektami budowlanymi są budynki, budowle bądź obiekty małej architektury. Jeżeli zatem obiekt budowlany nie jest budynkiem, to jest albo budowlą albo obiektem małej architektury. Zatem "pozostałe obiekty budowlane" to budowle i obiekty małej architektury. Jednocześnie wbrew odmiennym wywodom skarżącej Gminy każda budowla jest "usytuowana na gruncie". Tak samo każdy obiekt małej architektury jest "usytuowany na gruncie". Tym samym wszystkie budowle, jak i obiekty małej architektury mieszczą się zarówno w kategorii "obiektów budowlanych nie będących budynkami, usytuowanych na gruncie" jak i są zarazem "pozostałymi obiektami budowlanymi", gdyż nie są przecież budynkami.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Ponadto w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, o czym stanowi art. 15 ust. 2 pkt 2 upzp.
Natomiast przepis § 25 ust. 1 w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 - dalej: ztp) stanowi, iż: "Przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy)".
W świetle powyższych rozważań zgodzić się należy z organem nadzoru, że zakwestionowana w pkt II regulacja stoi w sprzeczności nie tylko z obowiązkiem ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy, wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, ale również z obowiązkiem ustalenia zasad zagospodarowania terenów w sposób niebudzący wątpliwości. W konsekwencji w omawianym tutaj zakresie, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia zasady zawartej w § 25 ust. 1 (w związku § 143) ztp: sprowadzającej się do tego, że przepis prawa, w tym prawa miejscowego, powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować. Stwierdzone przez organ nadzoru naruszenie wskazanych powyżej przepisów miało przy tym charakter istotny.
Odnosząc się do dostrzeżonej w pkt III wadliwość planu miejscowego wskazać należy, że w ocenie Sądu nie miała ona charakteru istotnego. Nie powtarzając argumentacji, jaką w tym zakresie przedstawiła strona skarżąca zgodzić się należało z jej stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu skargi.
Jednocześnie wskazać należy, że dostrzeżona w pkt II rozstrzygnięcia nadzorczego wadliwość planu miejscowego nie pozwalała, w ocenie Sądu, na to, aby ograniczyć stwierdzenie nieważności do części zakwestionowanych przepisów uchwały. Mając bowiem na względzie wynikające z art. 3 ust. 1 upzp, tzw. władztwo planistyczne gminy, a także wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609) i w związku z art. 20 ust. 1 upzp - wyłączną właściwość rady gminy w zakresie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania, to do organów gminy należy m.in. decyzja jaka wysokość zabudowy dla obiektów budowlanych zostanie przyjęta w planie miejscowym. W konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności wyłącznie jednego z podanych w uchwale parametrów, organ nadzoru podejmowałby decyzję planistyczną, do której nie jest uprawniony, gdyż musiałby w istocie rozstrzygnąć czy wysokość obiektów budowlanych w postaci budowli i obiektów małej architektury wynosić ma 20 czy 15 metrów.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.