II SA/Gl 1579/24

II SA/Gl 1579/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący/
Edyta Kędzierska
Grzegorz Dobrowolski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 62 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 października 2024 r. nr SKO.4103.166.2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia 13 września 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 13 września 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta C. , działając z urzędu, zawiesił postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fotowoitaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą do czasu uchwalenia planu miejscowego na wskazanym terenie. Wnioskodawcą była P. sp. z o. o. z siedzibą w W. .
W uzasadnieniu organ wskazał, że w obecnym stanie prawnym, zmiana przeznaczenia terenu dotycząca tego typu, niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowanych - zgodnie z art. 14 ust. 6a pkt 2 lit. b i c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 t.j.) następuje na podstawie planu miejscowego: instalacje o mocy większej niż 1 MW (a na gruntach IV klasy - większe niż 150 kW) mogą być lokalizowane wyłącznie, jeśli zostaną wprost przewidziane w planie miejscowym. Zatem instalacje OZE o dużej mocy winny zostać uwzględnione i w planie ogólnym gminy i w wydanym na jego podstawie planie ogólnym. Co prawda, zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Do dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie /czyli do czasu uchwalenia planu ogólnego - nie później jednak niż do 31 grudnia 2025 r.) zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, może nastąpić również na podstawie decyzji o warunkach zabudowy", jednak należy zauważyć, że nie jest to przepis obligatoryjny, a jedynie dopuszczenie.
Organ podkreślił, że planowane przedsięwzięcie dotyczy użytków rolnych o powierzchni 1,155 ha (IV klasy bonitacyjnej pochodzenia mineralnego R IVa) i na cele produkcyjne - wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej o planowanej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą i magazynem energii.
Decydująca przy podejmowaniu rozstrzygnięć w niniejszej sprawie jest wielkość terenu przeznaczonego pod inwestycję - ok. 1,155 ha, moc planowanej farmy fotowoltaicznej - do 1,0 MW magazyn energii oraz literalne brzmienie art. 14 ust. 6a pkt 2 lit. b i c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z uwagi na potrzeby zachowania ładu przestrzennego i w celu przeciwdziałania konfliktom społecznym jak w przedmiotowej sprawie oraz brakiem możliwości jednoznacznego stwierdzenia czy planowana inwestycja nie jest próbą dzielenia inwestycji na etapy celem uniknięcia koniecznej do sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, ustawodawca zdecydował, że lokalizacja OZE o dużej mocy powinna przebiegać co do zasady za pośrednictwem planów miejscowych.
Zwrócono uwagę na konieczność sporządzenia przez gminę do końca 2025 r. nowego dokumentu planistycznego (planu ogólnego) w granicach administracyjnych miasta - winna nastąpić w drodze planu miejscowego. Rada Miasta C. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu ogólnego miasta C. , a prace są w toku.
Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Dostrzeżenie ewentualności konfliktu między sposobem zagospodarowania terenu inwestycji zamierzonym przez wnioskodawcę, a wizją planistyczną, uprawnia tutejszy organ do skorzystania z uprawnienia do wstrzymania toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Zażalenie na to postanowienie złożyła jego adresatka. Zarzuciła organowi administracji naruszenie:
1) art. 62 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 6a pkt 2 lit. b i c oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w zw. z art. 58 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wobec uznania przez Prezydenta Miasta C. , iż art. 58 ustawy nowelizującej daje możliwość wyboru organowi administracji, czy dana inwestycja powinna być realizowana na podstawie zmiany planu miejscowego, czy też na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i przyjęcia przez organ, iż realizacja przedmiotowej inwestycji zgodnie z art. 14 ust. 6a pkt. 2b) i c) ustawy, powinna następować wyłącznie na podstawie planu miejscowego i istnieje obowiązek zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu gdy:
- przepis art. 58 ustawy nowelizującej daje możliwość zmiany zagospodarowania terenu określonej w art. 14 ust. 6a pkt. 2 b) i c) ustawy w indywidualnej sprawie tylko na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nie na podstawie planu miejscowego i wręcz dotyczy sytuacji, gdy planu miejscowego w gminie nie ma, a skoro inwestor złożył wniosek o warunki zabudowy to organ zobowiązany był podjąć postępowanie na podstawie złożonego wniosku i działać w jego ramach, czego jednak ostatecznie zaniechał;
- z art. 58 ustawy nowelizującej nie wynika, że gdyby nawet taki wybór był możliwy to jest on uprawnieniem organu administracyjnego w ramach uznania administracyjnego - bowiem to Inwestor jako podmiot inicjujący postępowanie decyduje, w którym dostępnym w danej sprawie trybie będzie składał wniosek i realizował swoje uprawnienie budowy inwestycji;
- zgodnie z art. 58 ustawy nowelizującej do dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, nie później jednak niż do dnia 31 grudnia 2025r., dla inwestycji określonych w art. 14 ust. 6a pkt. 2b) i c) ustawy, może być wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy;
- postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego - niniejsze postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym., która to ustawa nie zawiera katalogu przypadków, w których sporządzenie i uchwalenie planu jest obowiązkowe, a brak jest też przepisu odrębnego (zwłaszcza nie jest nim art. 14 ust. 6a pkt. 2b) i c) ustawy w zw. z art. 58 ustawy nowelizującej), który wprowadzałby w sposób jednoznaczny obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla farm fotowoltaicznych, a tym samym dawałby podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
2) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz przyjęciu, że lokalizacja planowanej inwestycji powinna nastąpić na podstawie planu miejscowego, którego brak uzasadnia zawieszenie postępowania, podczas gdy zgodnie z art. 58 ustawy nowelizującej, w związku z brakiem utraty mocy studium, powinna nastąpić na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skoro w obecnym stanie faktycznym i prawnym jest to jedyna możliwa podstawa zrealizowania inwestycji, a postępowanie powinno być kontynuowane celem merytorycznego rozpoznania wniosku inwestora, a nie zawieszone z uwagi na pozaprawne przesłanki;
3) naruszenie art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez zawieszenie postępowania na skutek uznania administracyjnego, że niniejsza sprawa powinna być procedowana w oparciu o plan miejscowy, co jest sprzeczne z art. 58 ustawy nowelizującej regulującym sytuację, gdy plan miejscowy jeszcze nie został uchwalony;
4) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej postanowienia, nieprzedstawienie motywów rozstrzygnięcia, a w szczególności niewyjaśnienie w sposób przekonujący i wyczerpujący dlaczego rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy oraz jak organ I instancji dokonał "wyboru" realizacji inwestycji przez inwestora na podstawie zmiany planu miejscowego zamiast na podstawie decyzji o warunkach zabudowy;
5) art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa i nie uwzględnieniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem zasady legalizmu i uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria.
Zaskarżonym obecnie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 14 ust. 6a pkt. 2 lit. b i c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Zmiana zagospodarowania terenu, dotycząca: 2) niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowanych: b) na użytkach rolnych klasy IV, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, c) na gruntach innych niż wskazane w lit. a i b, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW - następuje na podstawie planu miejscowego". W myśl zaś art. 62 ust. 2 ustawy "Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia plonu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu". Wskazano wreszcie, że stosownie do treści art. 58 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw "Do dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, zmiana zagospodarowania terenu, o której mowo w art 14 ust 6a pkt 2 ustawy zmienianej w art 1, może nastąpić również na podstawie decyzji o warunkach zabudowy".
Organ podkreślił, że w obecnym stanie prawnym zmiana przeznaczenia terenu dotycząca tego typu niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowanych zgodnie z art. 14 ust. 6a pkt 2 lit b i c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następuje na podstawie planu miejscowego. Wobec czego organ I instancji słusznie doszedł do wniosku, że instalacje odnawialnych źródeł energii o dużej mocy powinny zostać uwzględnione i w planie ogólnym gminy i w wydanym na jego podstawie
miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Uznał, że rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter uznaniowy i to organ administracji decyduje, w jakim trybie powinna nastąpić lokalizacja przedsięwzięcia.
Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji i zasadzenia kosztów postępowania podniosła argumentację tożsamą w tą, przytoczoną wcześniej w zażaleniu. Dodatkowo zaakcentowała naruszenie art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, nieprzedstawienie motywów rozstrzygnięcia, a w szczególności wyjaśnienie jedynie w sposób ogólnikowy, a więc me w sposób przekonujący i wyczerpujący, dlaczego rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy oraz dlaczego organy I i II instancji dokonały "wyboru" realizacji inwestycji przez inwestora na podstawie zmiany planu miejscowego zamiast na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz jak organy I i II instancji wypełniły zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a., nakazującą załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (tożsame z interesem skarżącej), rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nad sporządzeniem projektu planu i organ I instancji przewiduje, że uwzględniając wymagane ustawowo terminy uzgadniania i opiniowania projektu planu oraz obowiązek wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w celu zgłaszania uwag i wniosków do planu istnieje realna możliwość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do końca terminu ustawowego zawartego w art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw zgodnie z którym "Do dnia 31 grudnia 2025 r. organy, o których mowa w art 67i ustawy zmienianej w art 1, udostępniają w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędów obsługujących te organy oraz w ich siedzibie informacje i dane, o których mowa w art 67d ust 7 ustawy zmienianej w art 1, pochodzące z: 1) uchwał o przystąpieniu do sporządzania aktów planowania przestrzennego oraz gminnego programu rewitalizacji". W świetle więc ustalonego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy organ I instancji w sposób w pełni prawidłowy wydał zaskarżone postanowienie z dnia 13 września 2024 r. znak [...] albowiem na gruncie przedmiotowej sprawy rozważył wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz wykazał stronom w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powody, jakie przemawiają za takim, a nie innym rozstrzygnięciem w tym uwzględnił także słuszny interes społeczny i słuszny interes strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpoznawana sprawa dotyczy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego budowie niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowanych na użytkach, o których mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 lit. b i c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024, poz. 1130).
Podstawę prawną podjętych w sprawie rozstrzygnięć był art. 62 ust. 2 u.p.z.p. stanowiący, że, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W przypadku, gdy obowiązek planu istnieje, organ jest zobowiązany do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do art. 14 ust. 7 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Obowiązujące w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przepisy nie przewidywały obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla wskazanych a objętych wnioskiem obszarów. Za takie nie sposób uznać okoliczności, o których mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p.. Przepis ten dotyczy przesłanek ustalenia lokalizacji na podstawie planu miejscowego a nie na obowiązek jego uchwalenia. Skarga w tym zakresie jest więc zasadna.
Należy również zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi błędnej wykładni art. 58 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, w myśl którego, do dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, może nastąpić również na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że zastosowanie wskazanej regulacji pozostawało w ramach uznania administracyjnego. Warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy w okresie przejściowym, o którym mowa w tym przepisie, poza spełnieniem przesłanek ogólnych jej wydania, jest pozostawanie w mocy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz objęcie wnioskiem - zmiany zagospodarowania terenu wskazanego w art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p. Należy również pamiętać, iż dla oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii decydujące znaczenie ma art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1-2 art. 61 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii. Inaczej mówiąc art. 58 noweli nie stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dysponuje uznaniem administracyjnym co do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy inwestor spełnia przepisane prawem warunki do jej wydania z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Warto wreszcie odnotować stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 220/24 – za CBOSA). Sąd wskazał tam, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Kontynuacja podejścia "efektywność energetyczna przede wszystkim" ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z dnia 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylającą dyrektywę Rady (UE) 2015/652.
Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.