II SA/GL 1570/24

II SA/Gl 1570/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Tomasz Dziuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 2, art. 64d par. 1 i art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu T. w O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 października 2024 r. nr SKO.OS/41.9/584/2024/14189/KS w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 15 października 2024 r.,
nr SKO.OS/41.9/584/2024/14189/KS, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w wyniku rozpatrzenia odwołania E. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 14 czerwca 2024 r., nr [...], którą odmówiono zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa bloku energetycznego w wysokosprawnej kogeneracji opalanego paliwami alternatywnymi E. Sp. z o.o." w B., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2023 r. E1 Sp. z o.o. w B., uzupełnionym w dniu 9 marca 2023 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne
w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa bloku energetycznego w wysokosprawnej kogeneracji opalanego paliwami alternatywnymi w E1 Sp. z o.o." w B.
W toku prowadzonego postępowania pismem z dnia 19 stycznia 2024 r. poinformowano, że Sąd zarejestrował zmiany w KRS wnioskodawcy. W związku z tym zmianie uległa nazwa i adres wnioskodawcy z: E1 Sp. z o.o. B., [...] B., ul. [...] na: E. Sp. z o.o. ul. [...], [...] B.. Zmianie uległa również nazwa planowanego do realizacji przedsięwzięcia z: "Budowa bloku energetycznego w wysokosprawnej kogeneracji opalanego paliwami alternatywnymi w E1 Sp. z o.o." w B. na: "Budowa bloku energetycznego w wysokosprawnej kogeneracji opalanego paliwami alternatywnymi w E Sp. z o.o." w B..
W związku z tym, że liczba stron w postępowaniu przekraczała 10, strony postępowania były zawiadamiane w drodze obwieszczenia o czynnościach podejmowanych w toku prowadzonego postępowania.
Organ I instancji stwierdził, że wniosek spełnia wymogi z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm. — zwanej dalej o.o.ś.), a przedmiotowa inwestycja spełnia kryteria z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) i kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.
W toku prowadzonego postępowania uzyskano uzgodnienia i opinie organów współdziałających: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D., Marszałka Województwa Śląskiego oraz Prezydenta Miasta S. Ponadto przeprowadzono czynności wyjaśniające w zakresie przeznaczenia działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B.
i S.
Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 14 czerwca 2024 r., nr [...] odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa bloku energetycznego w wysokosprawnej kogeneracji opalanego paliwami alternatywnymi w E. Sp. z o.o." w B. W uzasadnieniu przedstawił argumenty przemawiające za wydanym rozstrzygnięciem. Przede wszystkim wskazał, że przedmiotowej sprawie występuje sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego dowodem jest wypis nr [...] z dnia 11 maja 2023 r. Prezydenta Miasta B. dotyczący zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla terenu położonego w dzielnicy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] r. (Dz. U. Woj. Śl. z dnia [...] r,. Nr [...], poz. [...]) oraz pismo z dnia 8 kwietnia 2024 r., nr [...] dotyczące wypisu i wyrysu z mpzp dla przedmiotowego terenu. Wyjaśnił, że w przypadku środowiskowych uwarunkowań organy oceniają zgodność inwestycji z zapisami uchwalonego miejscowego planu, który w niniejszej sprawie zakazuje lokalizowania przedmiotowej inwestycji na terenie wskazanym we wniosku o określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Od decyzji tej odwołanie złożyła E. Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 o.o.ś. w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że realizacja przedsięwzięcia pn. "Budowa bloku energetycznego w wysokosprawnej kogeneracji opalanego paliwami alternatywnymi w E. Sp. z o.o." w B. stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla terenu położonego w dzielnicy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] r. W konsekwencji pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na realizację przedsięwzięcia.
Po rozpatrzeniu sprawy wskazaną na wstępie decyzją z dnia 15 października
2024 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo przedstawiło przebieg dotychczasowego oraz dokonało obszernego przytoczenia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W oparciu o przedstawione ustalenia faktyczne jak i obowiązujący stan prawny uznało, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i tym samym wyczerpane zostały przesłanki art. 138 § 2 kpa.
W pierwszej kolejności podkreślono, iż z akt sprawy przekazanych przez organ pierwszej instancji do organu odwoławczego wynika, że stroną w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją jest Gmina B., jako właściciel działki nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, a której organem wykonawczym jest Prezydent Miasta B.. Z treści zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika natomiast, że organ pierwszej instancji w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie rozważył i nie zbadał, czy w sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia organu, gdyż stroną w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją jest m.in. Gmina B., której organem wykonawczym jest Prezydent Miasta B. Powyższe oznacza, że
organ I instancji winien wystąpić do Kolegium z wnioskiem o wyznaczenie innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało również na inne uchybienia, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję. Przede wszystkim podkreślono, że w ocenie organu pierwszej instancji w planie obowiązującym, dla terenu, na którym zlokalizowane ma zostać wnioskowane przedsięwzięcie brak jest terenu oznaczonego dodatkowo symbolem "O", obok "C", a tylko na takim terenie można prowadzić działalność w zakresie infrastruktury technicznej dotyczącej gospodarowania odpadami lub ciepłownictwa. Zdaniem organu odwoławczego z taką oceną zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sposób się zgodzić. Kolegium wskazało, iż w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna odbywać się według tych samym zasad, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych, a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne. Przyjmuje się, że w pierwszej kolejności przy interpretacji zapisów planów miejscowych zastosowanie znajdzie wykładnia językowa. A gdy uzyskane na jej podstawie rezultaty będą niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalnym jest stosowanie innych reguł wykładni prawa. Okolicznością uzasadniającą odejście od sensu językowego przepisu jest przede wszystkim taki przypadek, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięć, które w świetle powszechnie obowiązujących wartości mogą być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe lub gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Plan miejscowy upoważnia zaś jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu. Tym samym, nie przesądzając w zakresie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego B., w ocenie Kolegium okoliczność, iż ww. plan nie zawiera terenu oznaczonego dodatkowo symbolem "O", obok "C", czy też w planie ma w nich mowy o lokalizacji na jakimkolwiek terenie spalarni odpadów, nie przesądza jeszcze o niezgodności przedmiotowej inwestycji z tymże planem. Sprzeczność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji będzie zobowiązany uchybienia te usunąć.
W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji naruszył wcześniej już przywołane przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach od powyższej decyzji Kolegium wniosło T. z siedzibą w O.
W treści sprzeciwu wskazano, że Kolegium, uzasadniając konieczność wyłączenia Prezydenta Miasta B. i kwestionując jego uprawnienie do rozpoznania sprawy, powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 457/14. Tymczasem w analogicznej sprawie, dotyczącej instalacji termicznego przekształcenia odpadów, istnieje inny wyrok tego Sądu z dnia 5 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 43/21, w którym stwierdzono brak przesłanek do wyłączenia organu pierwszej instancji od wyłączenia sprawy.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie jako bezzasadnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. tj. decyzji kasacyjnej, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
W świetle przedstawionych powyżej podstaw normatywnych zaakcentować należy, że zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony w sposób zawężający. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21).
Konsekwencją powołanych wyżej uregulowań jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty.
Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania przez Kolegium w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji kasacyjnej, Sąd rozpoznający sprzeciw stoi na stanowisku, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach badania przesłanek do wydania takiej decyzji, do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2247/22).
W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało kilka powodów wydania decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że stroną w postępowaniu jest Gmina B., (jako właściciel działki nr [...]), a której organem wykonawczym jest Prezydent Miasta B. Pomimo tego organ pierwszej instancji nie rozważył i nie zbadał, czy w sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia organu, gdyż stroną postępowania jest m.in. Gmina B., której organem wykonawczym jest Prezydent Miasta B. W związku z tym Kolegium wskazało, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji winien wystąpić do Kolegium z wnioskiem o wyznaczenie innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Jednak w ocenie Sądu z takim stanowiskiem Kolegium zgodzić się nie można, gdyż okoliczności wskazane przez ten organ nie stanowią podstawy do wyłączenia organu. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko prezentowane w sprzeciwie. Zgodnie bowiem z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 tego przepisu, czyli swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, czy też osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kuratel. Według tego przepisu wyłączeniem objęte są sytuacje, w których to pracownik organu, ewentualnie piastun funkcji organu wykonawczego, tj. w niniejszej sprawie Prezydent Miasta, jest stroną postępowania. Tymczasem z ustaleń poczynionych przez Kolegium nie wynika, aby właśnie taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż nic nie wskazuje na to, aby osoba piastująca funkcję prezydenta miasta lub któryś z pracowników organu byli stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Kolegium wskazało jednak także i inne - tym razem trafne - powody, mające uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim Kolegium zakwestionowało stanowisko organu pierwszej instancji, wedle którego tylko na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "O", obok "C" można prowadzić działalność w zakresie infrastruktury technicznej dotyczącej gospodarowania odpadami lub ciepłownictwa i wynikające stąd stanowisko organu o sprzeczności zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium okoliczność, iż plan miejscowy obowiązujący dla terenu objętego zamiarem inwestycyjnej nie zawiera terenu oznaczonego dodatkowo symbolem "O", obok "C", a także to, że w planie tym nie ma mowy o lokalizacji na jakimkolwiek terenie spalarni odpadów, nie przesądza jeszcze o niezgodności przedmiotowej inwestycji z tymże planem. Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium w tym zakresie jest prawidłowe. Nie powtarzając przedstawionej w tym zakresie przez Kolegium argumentacji wskazać należy, że przedwczesne stwierdzenie przez organ I instancji sprzeczności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). W ramach ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji koniecznym będzie przeprowadzenie całościowej analizy postanowień planu miejscowego i dokonanie oceny zgodności inwestycji z tym aktem prawa miejscowego przy założeniu, że dla wykazania sprzeczności z tym planem nie wystarczające jest powołanie się na okoliczności, że dla terenu objętego zamiarem inwestycyjnym brak jest dodatkowego oznaczenia symbolem "O" ( obok "C"), czy też, że w planie tym nie mowy o lokalizacji na jakimkolwiek terenie spalarni odpadów.
W ocenie Sądu przeprowadzenie powyższej analizy i oceny bezpośrednio przez Kolegium z pominięciem organu I instancji nie dałoby się pogodzić z zasadą dwuinstancyjności postępowania, tym bardziej że takiej ocenie powinno towarzyszyć odniesienie się do wszystkich przesłanek od spełnienia których ustawodawca uzależnił wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji środowiskowej. Przeprowadzenie tego postępowania przez Kolegium w realiach rozpoznawanej sprawy prowadziłoby do sytuacji, w której przesłanki te zostałyby poddane ocenie wyłącznie przez organ jednej instancji.
W ramach podsumowania wskazać należy, że w ocenie Sądu Kolegium zasadnie uznało decyzję organu I instancji za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Co prawda Sąd, nie podzielił stanowiska co do istnienia podstaw do wyłączenia organu I instancji, jednak stwierdzona w pozostałym zakresie wadliwość decyzji Prezydenta Miasta dawała wystarczające podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Co istotne, zakres postępowania dowodowego koniecznego do przeprowadzania w realiach rozpoznawanej wykraczał poza zakres dopuszczalnego, uzupełniającego postępowania dowodowego, które w oparciu o art. 136 k.p.a. mogło przeprowadzić bezpośrednio Kolegium.
Mając wszystko powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.