II SA/Gl 1567/23

II SA/Gl 1567/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Rafał Wolnik
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 80,  art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 242
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51,  art. 83 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr WINB.WOA.7721.242.2023.KC w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr WINB.WOA.7721.242.2023.KC, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania D. K. (dalej – Zobowiązany, Inwestor) uchylił decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 4 maja 2023 r. znak [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor wszczął z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie po tym, jak pismem z dnia 13 stycznia 2023 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. (dalej – Skarżąca, Spółdzielnia) wniosła o przeprowadzenie czynności kontrolnych w przedmiocie zmiany sposobu otwierania drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr "A" znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. Wskazano w nim, iż drzwi zamontowano niezgodnie z przepisami przeciwpożarowymi.
W dniu 28 marca 2023 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, podczas których ustalono, że drzwi zewnętrzne do lokalu mieszkalnego nr "A" otwierają się na klatkę schodową zawężając prześwit do 40 cm. Zauważono ponadto, że zamontowane drzwi ograniczają dodatkowo pole manewru użytkownikom lokalu znajdującego się na wprost.
Następnie Powiatowy Inspektor decyzją nr [...] z dnia 4 maja 2023 r. nakazał Inwestorowi demontaż drzwi zewnętrznych do lokalu nr "A" budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w K., w celu doprowadzenia sposobu ich montażu do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do 31 sierpnia 2023 r. W jego uzasadnieniu wskazano, że wykonane roboty naruszają § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm. – dalej r.w.t.b.), co uzasadniało do wydania nakazu w trybie art. 51 u.p.b. Organ I instancji uznał, że sporne drzwi zawęziły nie tylko światło poziomej drogi ewakuacyjnej do niedopuszczalnej szerokości wynoszącej zaledwie 40 cm, ale również zawęziły obszar służący ewakuacji dla użytkowników sąsiedniego mieszkania, zwłaszcza w zakresie dotyczącym osób niepełnosprawnych. Stanął przy tym na stanowisku, że obszar, gdzie zamontowane są drzwi, jest częścią klatki schodowej, a tym samym wspomniany przepis znajduje do niego zastosowanie.
W odwołaniu z dnia 25 maja 2023 r. Skarżący wyraził pogląd, że organ I instancji bezpodstawnie nałożył na niego obowiązek wymiany drzwi. Jego zdaniem, montaż drzwi nie zawęża drogi ewakuacyjnej, o czym stanowi § 242 ust. 1 r.w.t.b. Podkreślił, że przepis ten wyznacza minimalną szerokość dróg ewakuacyjnych po całkowitym otwarciu drzwi. W niniejszym przypadku - przy uwzględnieniu wspomnianego zastrzeżenia – nie dochodzi do zawężenia drogi ewakuacji, w tym obszaru ewakuacji lokalu sąsiedniego, gdyż sporne drzwi otwierają się szerzej niż wynosi szerokość wejścia do niego. Wyrazem jego dobrej woli ma być montaż urządzenia samozamykającego drzwi do lokalu nr "A".
Decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Inspektor uchylił decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora i umorzył postępowanie administracyjne. W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 u.p.b., jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia § 242 r.w.t.b. Otóż zgodnie z dyspozycją tego przepisu zakazane jest, przy całkowicie otwartych drzwiach, zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej poniżej 1,2 m. W rozpatrywanym zaś przypadku zamontowane przez Zobowiązanego drzwi do lokalu mieszkalnego nr "A", po ich całkowitym otwarciu, przylegają do ściany klatki schodowej. Przyjęte rozwiązanie nie wpływa więc na szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej. Z tego też względu, w ocenie organu odwoławczego, nie doszło do naruszenia którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 50 ust. 1 u.p.b., które obligowałyby organ nadzoru budowlanego do wydania nakazów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź 2 u.p.b. Konsekwencją tego – jak zauważył Wojewódzki Inspektor – jest bezprzedmiotowość niniejszego postępowania.
W skardze z dnia 31 sierpnia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Spółdzielnia wnosząc o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora zarzuciła jej naruszenie § 236 w związku z § 242 r.w.t.b. oraz § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 822 – dalej r.p.poż.) poprzez ich błędną wykładnię. W motywach skargi Spółdzielnia stwierdziła, że przyleganie drzwi do ściany klatki schodowej (drogi ewakuacyjnej) nie usuwa naruszenia powyższych uregulowań. Przepis § 242 ust. 4 zd. 1 r.w.t.b. nie odnosi się do sposobu otwarcia drzwi (na ścianę lub w innym kierunku), a jedynie do zmniejszenia wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej. Jak zauważyła Skarżąca, drzwi o szerokości 84 cm – przy uwzględnieniu odległości między lokalami nr "B" i "A", która wynosi 128 cm - zawężają drogę komunikacyjną do 44 cm. Według Spółdzielni, organ odwoławczy ponadto błędnie założył, że każdorazowo drzwi lokalu nr "A" po ich otwarciu będą przylegały do ściany klatki schodowe (drogi ewakuacyjnej). W jej ocenie, pozostaje to w sprzeczności ze wspomnianym przepisem jak i zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Należy wziąć pod uwagę również to, że w razie pożaru, może dojść do sytuacji uderzenia drzwiami lokalu nr "A" osób ewakuujących się z lokalu nr "B". Ponadto w trakcie pożaru występuje zadymienie i mała widoczność, co czyni opisaną sytuację wysoce prawdopodobną. W końcowej części skargi przywołano orzeczenia sądów administracyjnych, z którymi powyższe stanowisko pozostaje w zgodzie (wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 643/22, wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 398/22).
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora z dnia 1 sierpnia 2023 r., którą uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji nakazujące Inwestorowi zmianę sposobu otwierania drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego (tj. doprowadzenie do stanu, aby otwierały się one do wnętrza lokalu) i umorzono postępowanie administracyjne w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, lokalizacja otworu drzwiowego, gdzie skrzydło po pełnym jego otwarciu opiera się o ścianę korytarza, nie wpływa na ograniczenie drogi ewakuacyjnej. Odmiennego zdania jest Spółdzielnia, która stoi na stanowisku, że taki stan rzeczy nie wyłącza obowiązku spełnienia wymagań wynikających z § 242 ust. 1 r.w.t.b. Zauważa ponadto, że w przypadku pożaru nie można wykluczyć, że otwierane na zewnątrz drzwi mogą uderzyć ludzi opuszczających lokal położony do przeciwnej stronie, a brak pełnego otwarcia może dodatkowo utrudnić im ewakuację. Podkreślono, że w lokalu nr "B" zamieszkuje osoba niepełnosprawna.
Przystępując do rozważań w pierwszej kolejności przyjdzie wyjaśnić, że stosownie do treści art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest przy tym bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej - w formie decyzji administracyjnej - ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05 Lex nr 201507). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz wywiera skutek procesowy wobec braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1096/12, Lex nr 1218383).
W świetle powyższego należy stwierdzić, że generalnie na gruncie prawa budowlanego postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania przewidzianych w ustawie nakazów lub zakazów. Przesłanką warunkującą wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia o umorzeniu takiego postępowania jest jednak zachowanie przez organ wymogów wynikających z zasad procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, w myśl której organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny jest zobligowany do przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Według ustaleń poczynionych w ramach postępowania administracyjnego sprawa dotyczy montażu drzwi wejściowych do lokalu nr "A" w korytarzu budynku wielorodzinnego. Część korytarza, gdzie usytuowane są wejścia do mieszkań nr "B" i "A", stanowi swego rodzaju "wnękę" o szerokości 128 cm. Sporne skrzydło drzwi o szerokości 84 cm otwiera się na zewnątrz, tj. na korytarz. W pozycji pełnego otwarcia skrzydło drzwi, jak twierdzi organ odwoławczy, opiera się o ścianę. To, w opinii Wojewódzkiego Inspektora, nie wpływa na szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej, a tym samym nie narusza § 242 r.w.t.b.
Z powyższego wynika, że Wojewódzki Inspektor skoncentrował się na wymaganiach płynących z § 242 r.w.t.b., który w ust. 1 stanowi, że szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. W § 242 ust. 2 r.w.t.b. przewidziano odstępstwo od ogólnej zasady dopuszczając zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Zwrócić należy także uwagę na ust. 4 tego przepisu, w którym stwierdza się, że skrzydła drzwi stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Wymagania nie stosuje się do drzwi wyposażonych w urządzenia samoczynnie je zamykające.
W świetle tych regulowań przyjąć należy, że nie istnieje zakaz montażu drzwi otwieranych na zewnątrz, o ile takie rozwiązanie nie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń pożarowych, w szczególności, jeżeli sposób umieszczenia i otwierania drzwi nie narusza wymagań prawa dotyczących drogi ewakuacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2304/12, Lex nr 1495257). Zwrócić również należy uwagę, że § 242 ust. 4 r.w.t.b. ma znaczenie dla prawnej oceny zachowania właściwej szerokości drogi ewakuacyjnej nie tylko z mieszkania inwestora, ale i z innych mieszkań. Skoro skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, po ich całkowitym otwarciu, nie mogą zmniejszać szerokości tej drogi, to nie mogą także, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać szerokości drogi ewakuacyjnej, na którą wychodzi się innymi drzwiami (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II OSK 715/14, Lex nr 1987303).
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, a także mając na uwadze specyfikę lokalizacji wejść do mieszkań nr "B" i "A" zasadnym jest stwierdzenie, że nie ma racji organ odwoławczy, który stoi na stanowisku, że zachowana jest wymagana szerokość drogi ewakuacyjnej. Istotnie w § 242 ust. 4 r.w.t.b. wskazuje się, że minimalną szerokość drogi ewakuacyjnej wyznacza się przy pełnym otwarciu drzwi. Zaznaczyć jednak należy, że dotyczy to typowej sytuacji, a więc przede wszystkim, korytarza, gdzie po jednej stronie lub obu jego stronach znajdują się drzwi do pomieszczeń. Wtedy bowiem pełne otwarcie drzwi w największym zakresie ogranicza ruch drogą ewakuacyjną. W niniejszej sprawie z racji na usytuowanie otworów drzwiowych mieszkań nr "B" i "A" w tzw. wnęce, zmniejszenie szerokości drogi ewakuacyjnej następuje nie tyle przy pełnym otwarciu drzwi (przy założeniu, że nie odbywa się to w świetle przeciwległych drzwi), co przy ich częściowym otwarciu. Uwzględniając szerokość owej wnęki wynoszącej 128 cm oraz szerokość skrzydła drzwiowego, tj. 84 cm, niepełne jego otwarcie prowadzić będzie zawsze do naruszenia wymagań określonych w § 242 r.w.t.b. w zakresie szerokości drogi ewakuacyjnej. Co więcej, organ odwoławczy nie dostrzegł, że ograniczenie to występować będzie w świetle otworu wejściowego do lokalu nr "B". Okoliczność ta ma niebagatelne znaczenie, ponieważ wpływa negatywnie na możliwości ewakuacyjne ich mieszkańców także z racji na ograniczenie wykorzystania szerokości wspomnianego światła otworu drzwiowego, którego minimalne wartości podawane są w § 239 r.w.t.b.
Podnieść ponadto należy, że sporne drzwi - jak wynika z dokumentacji fotograficznej – nie opierają się o ścianę, a instalację (rury), która zlokalizowana jest przy ścianie. Dowody te nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, a co nie zostało wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, ale wydaje się, że oparcie spornych drzwi o wspomniane rury powoduje, że pozostają one w świetle otworu wejściowego do mieszkania nr "B". Przyjąć bowiem należy, że skoro skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, po ich całkowitym otwarciu, nie mogą zmniejszać szerokości tej drogi, to nie mogą także, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać szerokości drogi ewakuacyjnej, na którą wychodzi się innymi drzwiami (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1880/16, Lex nr 2527263).
Konkludując stwierdzić należy, iż organ odwoławczy naruszył art. 80 k.p.a dokonując błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji niezasadnie doprowadzając do umorzenia postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania dotyczące wykładni § 242 r.w.t.b. W tym miejscu jedynie zasygnalizować należy, że istnieje możliwość odstępstwa od ogólnych reguł wynikających ze wskazanego przepisu, w sytuacji gdy drzwi wyposażone są w urządzenie samoczynnie je zamykające.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej uiszczony od skargi wpis w kwocie 500 zł.