II SA/GL 653/24

II SA/Gl 653/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski
Renata Siudyka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 421
art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 15,  art. 8 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi K. S. (S.) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr 010070/680/598643/2022; 315831515 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 kwietnia 2024 r. K. S. (dalej: Strona, Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 kwietnia 2024 r., nr 010070/680/598643/2022, 315831515 utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 października 2023 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia 1 lutego 2022 r. Skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie świadczenia wychowawczego w okresie świadczeniowym 2022/2023 na dzieci: S. i M.. Wraz z tym wnioskiem przedłożył informację z dnia [...] r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na poprzedni okres świadczeniowy (od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r.), w kwocie po 250 zł na każde z tych dzieci oraz wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) orzekający rozwód pomiędzy nim a matką dzieci, powierzający matce wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi przy zapewnieniu ojcu prawa do współdecydowania o istotnych sprawach związanych z małoletnimi, obciążający kosztami utrzymania dzieci każdą ze stron i zasądzający w tym zakresie od strony alimenty w kwocie 900 zł miesięcznie, a także regulujący w sposób szczegółowy kontakty Strony z synami.
Decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał wnioskodawcy świadczenie wychowawcze na dziecko – S., na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., w kwocie 250 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującej za dany miesiąc (odrębną decyzją organ przyznał świadczenie wychowawcze na M., również w kwocie 250 zł miesięcznie jego matce).
Następnie decyzją z dnia 9 września 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił Stronie prawo do świadczenia na syna S. w ww. okresie. Jak wskazał w uzasadnieniu, na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalił, że ojciec nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem, zaś zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 421, dalej: ustawa), w przypadku zbiegu prawa rodziców do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje nad nim opiekę. Równolegle, odrębną decyzją organ pierwszej instancji przyznał prawo do świadczenia wychowawczego w pełnej wysokości 500 zł matce dzieci.
Po rozpoznaniu odwołania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach wywiódł, iż brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania, ponieważ kontakty strony z dziećmi ustalone wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...] oraz wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...], mimo swojej powtarzalności mają wymiar znacząco mniejszy od tego, jaki posiada matka dzieci, zatem brak jest podstaw do uznania, że nad dziećmi sprawowana jest opieka naprzemienna.
Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 649/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku tut. Sąd wskazał, że uzasadnieniu decyzji wydanych w obu instancjach nie czynią zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.). W uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie wyjaśniono przesłanek, na których oparto wniosek, iż skarżący "nie sprawuje opieki faktycznej nad dzieckiem", ani nie wskazano żadnych dowodów, które miały lec u podstaw takiego ustalenia. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie odniesiono się do stanowiska organu pierwszej instancji o braku sprawowania faktycznej opieki i nie poddano go jakiejkolwiek ocenie, lecz zamiast tego sformułowano twierdzenie o braku podstaw do uznania, że nad dziećmi skarżącego sprawowana jest opieka naprzemienna, gdyż jego kontakty z dziećmi mają wymiar znacząco mniejszy od tego, jaki posiada ich matka. Chociaż powołano się na wyroki Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. oraz Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] r. to jednak nie przeprowadzono żadnej bliższej analizy treści tych orzeczeń, a w szczególności nie dokonano porównania zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego i jego byłą żonę w kontekście precyzyjnych i szczegółowych rozstrzygnięć, jakie zostały w tych orzeczeniach zawarte. Sąd zwrócił uwagę, w odniesieniu do przedłożonych przez skarżącego dokumentów (m.in. z MOPS, SKO, ugoda sądowa z dnia [...] r.), że organ nie wyjaśnił, na czym miała polegać ich analiza, jakie konkretnie zagadnienia obejmowała i dlaczego doprowadziła do takiej a nie innej konkluzji. W kwestii przywołanego wyroku tut. Sądu z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1229/21 wskazał, że orzeczenie zapadło w odmiennym stanie faktycznym, gdyż odnosiło się do świadczeń wychowawczych za okres od 1 października 2019 r. do 31 stycznia 2021 r., nadto w międzyczasie – [...] r. zapadło nowe orzeczenie, a mianowicie wyrok orzekający rozwód pomiędzy skarżącym a matką dzieci, gdzie ponownie precyzyjnie uregulowano zakres ich opieki nad wspólnymi dziećmi. Wyrok rozwodowy uprawomocnił się [...] r., a zatem orzekając w zakresie świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2022/2023, jedynie rozstrzygnięcia o opiece nad synami skarżącego zawarte w tym orzeczeniu należało poddać analizie w kontekście ustaleń co do istnienia lub nieistnienia opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 5 ust. 2a ustawy. Sąd ocenił, iż uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie wskazują, aby treść tego wyroku poddano wnikliwej analizie. Zwrócił uwagę, że nowe orzeczenie poszerza zakres regulacji kontaktów skarżącego z synami o okresy wakacji, ferii zimowych oraz wszelkich świąt. We wskazaniach co do ponownego rozpoznania sprawy, zawartych w ww. wyroku Sąd zobowiązał organy do tego, aby raz jeszcze oceniły zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności zapisy wyroku rozwodowego pod kątem ustalenia, czy w sprawie występuje opieka naprzemienna w rozumieniu art. 5 ust. 2a ustawy, a następnie dały temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jako niezbędne Sąd uznał uwzględnienie poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych co do pojęcia opieki naprzemiennej. Sąd podkreślił też, że dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie tylko wówczas, gdy zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. Dowodem na zaistnienie opieki naprzemiennej może być odpis orzeczenia sądu powszechnego zaś w sytuacji, gdy nie zawiera on stosownego zwrotu, rzeczą organów jest samodzielne ustalenie charakteru zawartych tam zapisów dla zobrazowania i wyłożenia treści pojęcia "opieka naprzemienna" w konkretnej sprawie.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 31 października 2023 r. nr 010070/680/598643/2022, 315831515, ustalił, że Skarżący nie jest uprawniony do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.
W uzasadnieniu wskazał, że z załączonych do akt sprawy orzeczeń - wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...], i wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...] wynika, że Sąd rozwiązując małżeństwo stron przez rozwód powierzył matce wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron, zapewniając skarżącemu prawo do współdecydowania o istotnych sprawach dzieci. Zdaniem organu pierwszej instancji orzeczenie sądu, w którym sąd ogranicza władzę rodzicielską do współdecydowania o istotnych sprawach dzieci, oznacza, że Sąd nie ustanowił opieki naprzemiennej nad dziećmi, a więc Skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na syna na podstawie art. 5 ust. 2a ustawy. Organ przytoczył także fragment z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w K., który w jego ocenie potwierdza, że w analizowanej sprawie opieka naprzemienna nie została ustanowiona. Jak wyjaśnił Sąd Okręgowy: "pozostawienie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom jest możliwe, gdy dotychczasowy stosunek do dzieci oraz wzajemne kontakty w tym zakresie, zapewniają szansę zgodnego wykonywania władzy rodzicielskiej przez oboje rodziców wspólnie w sposób odpowiadający dobru dzieci. Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie można orzec o postawieniu obojgu rodzicom władzy rodzicielskiej albowiem nie można założyć, iż będą tę władzę wykonywać zgodnie. Strony są ze sobą mocno skonfliktowane, nie potrafią oddzielić kwestii konfliktu małżeńskiego od wykonywanej roli rodzica". Zgodnie natomiast z fragmentem orzeczenia Sądu Apelacyjnego: "wbrew twierdzeniom pozwanego, strony nie są skłonne do zgodnego podejmowania decyzji w zakresie wychowania dzieci, o czym świadczy przebieg czteroletniego procesu rozwodowego i kilkukrotnie składane wnioski o udzielenie zabezpieczenia kontaktów, nadto nawet w przypadku ich uregulowania postanowieniem zabezpieczającym dochodziło do sytuacji naruszenia ustalonych zasad kontaktów". Na podstawie dokumentacji organ pierwszej instancji ustalił, że świadczenie wychowawcze w pełnej wysokości należy przyznać matce, czyli rodzicowi, który w rozumieniu art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem w badanym okresie, tj. od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia wydania decyzji, ponieważ w tym okresie dziecko mieszkało z matką, natomiast w miejscu zamieszkania Skarżącego dziecko przebywało na czas realizowania kontaktów, określonych przez sąd opiekuńczy. W dalszej kolejności organ pierwszej instancji wskazał, że zweryfikował miejsce zamieszkania dziecka i opieki nad dzieckiem w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i przyjął miejsce zamieszkania dziecka ustalone sądownie, jako wiążące. Organ odniósł się również do przedłożonych przez Stronę dokumentów (informacji MOPS z dnia 12 lutego 2021 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2021 r.) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1229/21.
Decyzja została doręczona w dniu 3 listopada 2023 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionym w ustawowym terminie, Skarżący wskazał na brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie, czym naruszono art. 10 k.p.a. Zaakcentował, że przedmiotem postępowania nie jest to, czy Skarżącemu powierzono władzę rodzicielską nad dziećmi, co jak wskazał jest okolicznością bezsporną, wynikającą wprost z treści wyroku rozwodowego, lecz to czy Skarżący sprawuje faktycznie opiekę nad dziećmi, czy dzieci zamieszkują ze Skarżącym oraz czy tak sprawowana opieka ma charakter powtarzalny i porównywalny. Przywołał orzecznictwo, z którego wynika, że na potrzeby wypłaty świadczenia wychowawczego nie bierze się po uwagę tego czy dany rodzic ma pieczę formalną (tzn. pełnię władzy rodzicielskiej), ale to, kto rzeczywiście i faktycznie sprawuje opiekę nad dziećmi.
Zdaniem Skarżącego zawężanie grupy odbiorców świadczenia wychowawczego tylko do rodziców, którym powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej w sytuacji, gdy drugi z rodziców nie został pozbawiony tej władzy i sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem przez 13-14 dni w miesiącu, jest niezgodne z konstytucyjną zasadą dobra dziecka. Zdaniem Strony sprawowanie bieżącej pieczy nad dzieckiem upoważnia Skarżącego do pobrania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Strony kwestia sprawowania opieki nad dzieckiem w okresach powtarzalnych i porównywalnych nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. Niezrozumiałe jest dla Skarżącego na jakiej podstawie organ uznał, że dziecko zamieszkuje przy matce, mimo, że nie wynika to z treści wyroku rozwodowego, ani też okoliczności faktycznych, formułując przy tym błąd w ustaleniach faktycznych. Podkreślił, że dzieci zamieszkują z ojcem od 2016 r. i przytoczył szereg okoliczności, mających udowodnić to twierdzenie (takich jak m.in. czynny udział w życiu dzieci, wizyty u znajomych, odwożenie na zajęcia szkolne i pozaszkolne, przygotowanie do zajęć dydaktycznych i na sprawdziany, przygotowanie do zajęć sportowych). Podniósł również zarzut nieprawidłowego uzasadnienia decyzji oraz błędną interpretację wyroku tut. Sądu z dnia 10 lutego 2022 r. Na zakończenie ponownie oświadczył, że opiekę faktyczną nad dziećmi sprawuje w sposób porównywalny i powtarzalny przez okres 13-14 dni w miesiącu (w lipcu 16 dni, w sierpniu 15 dni), co stanowi 40%-45% czasu sprawowanej opieki w skali miesiąca.
Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 9 kwietnia 2024 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W ślad za organem pierwszej instancji podkreślił, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, że Skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad dzieckiem, a tym samym, że jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego. Powołał się przy tym na zapadły wyrok rozwodowy, którym powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej matce dzieci. Wskazał, iż Sąd na nowo ukształtował sposób opieki nad dzieckiem, a zapisy ugody z dnia [...] r. określającej naprzemienny sposób opieki przestały obowiązywać. Wskazał, iż w zapadłym wyroku rozwodowym, sąd nie orzekł opieki naprzemiennej rodziców. Sąd Apelacyjny podtrzymał powyższe rozstrzygnięcie w tym zakresie. W świetle tych orzeczeń organ uznał, że Skarżący nie spełnia przesłanek z art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zatem nie przysługuje Stronie prawo do świadczenia wychowawczego. Odwołując się do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ustawy, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że jeżeli rodzice po rozwodzie zamieszkują oddzielnie, a sąd nie orzeknie opieki naprzemiennej, zgodnie z przepisami ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje tylko jednemu rodzicowi, z którym dziecko mieszka i pozostaje na utrzymaniu, tj. w rozpatrywanej sprawie matce dziecka. Natomiast w miejscu zamieszkania Skarżącego dziecko przebywa na czas realizowania kontaktów.
Decyzja została doręczona dnia 15 kwietnia 2024 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzucił organom nierozpoznanie istoty sprawy, brak uwzględnienia treści zapadłego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 649/23, oraz podniósł naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. Zdaniem Skarżącego organ naruszył również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz w konsekwencji błędną ocenę materiału dowodowego, a w rezultacie błędne uznanie, że Skarżący nie sprawuje opieki faktycznej nad synem lub sprawowana opieka nie nosi charakteru opieki naprzemiennej. W dalszej kolejności Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 22 i art. 5 ust. 2a ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wykonywanie władzy rodzicielskiej przez matkę wyklucza istnienie opieki naprzemiennej co jest sprzeczne z celem ustawy oraz z treścią przepisu, który wskazuje na opiekę, a nie pieczę, gdzie elementem konstytutywnym jest fakt zamieszkiwania dziecka z rodzicem w porównywalnych i powtarzających się okresach na podstawie orzeczenia Sądu, a nie formalne wykonywanie władzy rodzicielskiej. Ponadto, zdaniem Skarżącego organ wydał decyzję obarczoną wadą i niespełniającą przesłanek określonych w art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., ze względu na brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, brak wyjaśnienia na których dowodach organ oparł swoje rozstrzygnięcie a którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz dlaczego. Dodatkowo Skarżący zarzucił organom także naruszenie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. przez naruszenie zaufania do władzy publicznej i praktyki w zakresie rozstrzygania spraw. Podkreślił, że wcześniej sprawa ta w oparciu o takie same okoliczności faktyczne i prawne była rozstrzygnięta przez MOPS w K., Samorządowe Kolegium w Katowicach, a także sam ZUS - w sposób odmienny, skutkujący przyznaniem i wypłacaniem Skarżącemu świadczenia wychowawczego nieprzerwanie po połowie od 2016 r. Skarżący podniósł także, że przed wydaniem decyzji organ uniemożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszył treść art. 10 k.p.a.
W skardze sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub jej zmianę i przyznanie świadczenia na sporny okres. Uzasadniając zarzuty skargi Skarżący podniósł argumentację zbieżną z zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Akcentował, iż istotnym kryterium przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia nie jest rozstrzygnięcie o władzy rodzicielskiej, lecz faktyczne przebywanie dziecka u danego rodzica. Podkreślił, że art. 5 ust. 2a ustawy nie wymaga, aby okresy sprawowanej opieki były równe. Wskazał, iż opieka nad dziećmi sprawowana przez Skarżącego ma mniejszy zakres niż matki (około 14 dni w miesiącu), ale mieści się w granicach porównywalności i powtarzalności. Przedstawił także ponownie zakres tej opieki oraz wymienił czynności z tą opieką związane, przywołując szereg okoliczności na poparcie swoich twierdzeń.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Mając na uwadze wniosek skargi, wyjaśnienia na wstępie wymaga, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń z dnia 9 kwietnia 2024 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego.
Normatywną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei stosownie do ust. 2 pkt 1 przepisu art. 4, świadczenie wychowawcze przysługuje: matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, który stanowi, iż w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż Sąd przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną bada legalność zaskarżonej decyzji, a dodatkowo w niniejszej sprawie działa w zakresie związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Stosownie do przywołanej regulacji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt III FSK 920/21, z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt III FSK 1540/21).
Powyższe nabiera istotnego znaczenia, uwzględniając, iż sprawa stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Głównym zatem kryterium kontroli poprawności nowowydanej decyzji pozostaje kwestia czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające w sprawie podporządkowały się wskazaniom Sądu. Działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylenie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości, że wskazania tut. Sądu zawarte w wyroku z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 649/23, nie zostały zrealizowane.
Na etapie postępowania drugoinstancyjnego organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że Sąd Okręgowy w K. w wyroku rozwodowym powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi synami S. i M. matce, a ojcu - Skarżącemu "ograniczył wykonywanie władzy rodzicielskiej do współdecydowania o istotnych sprawach dzieci oraz do kontaktów", co zdaniem organu odwoławczego oznacza, że "sąd nie orzekł opieki naprzemiennej rodziców" (str. 1 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), a w rezultacie Skarżący "nie spełnia przesłanek z art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci", i nie przysługuje Skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego.
Przywołane stwierdzenie organu odwoławczego nie zostało jednak poprzedzone jakąkolwiek analizą "zakresu" opieki sprawowanej nad dziećmi przez Skarżącego i jego byłą małżonkę. Jak zauważył natomiast tut. Sąd, poddanie analizie treści zapadłego wyroku rozwodowego, która dawałaby podstawy do sformułowania miarodajnej oceny, czy ustalony "zakres" tej opieki można zakwalifikować jako opiekę naprzemienną czy też nie, była niezbędna. Ponownie nie dokonano także porównania zakresu opieki w kontekście rozstrzygnięć zawartych w zapadłych orzeczeniach sądów powszechnych.
Tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Gl 649/23, jako nieodzowny do uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uznał pogląd, iż pod pojęciem opieki naprzemiennej należy uznawać opiekę wykonywaną na podstawie orzeczenia sądu powszechnego wykonywaną przez oboje rodziców w następujących po sobie porównywalnych okresach zakładającą naprzemienne zamieszkiwanie dziecka u każdego z rodziców, podkreślając przy tym, że wymóg porównywalnych okresów nie może być utożsamiany z postawieniem warunku równego podziału obowiązku czy wykonywania opieki przez rozwiedzionych małżonków. Sąd wyjaśnił także, że dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną nie tylko wówczas, gdy zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu, lecz kwesta ta powinna być oceniana z uwzględnieniem cech i celów tej instytucji. Stąd też istotne pozostawało dokonanie analizy zakresu tej opieki.
Organ odwoławczy całkowicie pogląd ten jednak pominął. Nie wypełnił również wytycznych co do dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności oceny zapisów wyroku rozwodowego pod kątem ustalenia, czy w sprawie występuje opieka naprzemienna, które to ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Tut. Sąd zobowiązał do tego, by w sposób wnikliwy, wszechstronny i jasny dla strony - zostały wyjaśnione przesłanki, którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, z zaprezentowaniem dokładnej analizy okoliczności i dowodów oraz dokonywanych na ich podstawie ustaleń, w wyniku których rozstrzygnięcie takie zostało podjęte.
Tymczasem organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie w istocie o stwierdzenie, że "sąd nie orzekł opieki naprzemiennej rodziców". Nie dokonał analizy orzeczenia rozwodowego w kontekście wskazań tut. Sądu, przywołał jedynie część powołanego już przez organ pierwszej instancji fragmentu uzasadnienia Sądu Okręgowego, nie odniósł się jednak do zakresu opieki wskazanego w orzeczeniu.
W tej sytuacji uznać należy, że organ pominął dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz nie zrealizował wytycznych dotyczących przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Zaskarżona decyzja zapadła zatem z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.. Organ ponownie naruszył ogólne zasady postępowania. Obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 7 k.p.a. jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Konkretyzacją tego obowiązku jest obowiązek z art. 77 § 1 k.p.a. - wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego też organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem wskazanych reguł postępowania administracyjnego.
Wymaga również odnotowania, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., stanowiącą konkretyzację art. 78 Konstytucji RP, na organie odwoławczym spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, dokonania oceny materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa materialnego. Środek odwoławczy powinien natomiast stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 7). Powyższe zyskuje akceptację zarówno orzecznictwa jak i doktryny przedmiotu, wskazuje się bowiem, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35), właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3400/19, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).
Organ odwoławczy w rozstrzyganej sprawie zaniechał natomiast ponownego rozpatrzenia sprawy, nie odniósł się do argumentów i szeregu zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie uczynił zadość zasadzie przekonywania, zaniechał dokonania ustaleń w kwestii przesłanek zawartych w art. 5 ust. 2a ustawy, a także nie wskazał jakie dowody stanowiły o podzieleniu ustaleń organu pierwszej instancji.
W treści odwołania Skarżący podkreślał liczne okoliczności istotne z punktu widzenia przedmiotu sprawy, a odnoszące się do zakresu sprawowanej opieki nad dziećmi oraz jej wymiaru w ujęciu miesięcznym. Organ odwoławczy całkowicie pominął ich rozważenie. Odnotowania wymaga, iż podniesiona przez stronę skarżącą argumentacja w środku zaskarżenia obliguje organ odwoławczy nie tylko do rozważenia jej zasadności, ale i odniesienia się do niej w uzasadnieniu. Należy mieć na uwadze, że brak odniesienia się do kwestii mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia może stanowić o nierozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.
Nie budziło zatem wątpliwości Sądu, że w sprawie doszło również do naruszenia art. 15, art. 8 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Sąd akcentuje przy tym, iż rozważenie istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy okoliczności winno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym i znaleźć pełen wyraz w uzasadnieniu decyzji organu stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wyraźnie nakazuje, by organ podał i omówił w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty i dowody. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym nieodniesienie się do istotnej argumentacji podnoszonej przez stronę, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania.
Sąd nie wskazuje rozstrzygnięcia, jednakże zauważa, że powyższe uchybienia nie pozwalają na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej, stąd też uzasadnione stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd podziela zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze w powyższym zakresie.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności winien uwzględnić - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2023 r. oraz uczynić zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania – mając jednocześnie w polu widzenia obowiązek przestrzegania pozostałych reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożone w treści skargi oraz odpowiedzi na skargę wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.