II SA/GL 1564/23

II SA/Gl 1564/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-01-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1191
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 czerwca 2023 r. nr SOV.621.1.13.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie anulowania czynności materialno - technicznej zameldowania na pobyt stały oddala skargę.
Uzasadnienie
G. O. (dalej: "skarżący") w dniu 5 maja 2021 r. złożył do Urzędu Miasta B. wniosek o zameldowanie na pobyt stały przy ul. [...] w B. i uzyskał rejestrację w systemie PESEL oraz zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały.
Zawiadomieniem z dnia 6 maja 2021 r. Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, w skrócie: "k.p.a."), wszczął postępowanie administracyjne w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania skarżącego na pobyt stały przy ul. [...] w B.
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 25 maja 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 510, obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1191, dalej: "ustawa") i art. 104 k.p.a., anulował czynność materialno-techniczną, celem skorygowania błędnego wpisu ewidencyjnego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Wojewoda Śląski ("organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 19 lipca 2021 r., nr SOV.621.1.9.2021, działając na podstawie art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 25 maja 2021 r.
Skarżący od powyższej decyzji wniósł skargę, która została uwzględniona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2022r. sygn. akt II SA/Gl 1182/21.
Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent Miasta B., przesłuchał świadków oraz przeprowadził postępowanie wyjaśniające i rozprawę administracyjną, celem uzupełnienia materiału dowodowego. Zawiadomieniem z dnia 24 listopada 2022 r. poinformował o zakończeniu prowadzonego z urzędu od dnia 6 maja 2021 r. postępowania oraz o możliwości zapoznania się przez skarżącego z zebraną w sprawie dokumentacją (k. 103 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r., nr [...], Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy, umorzył postępowanie w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania skarżącego na pobyt stały przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że przywołana nieruchomość nie jest położona na terenie gminy B., lecz na terenie sąsiadującej z nią gminy W., w miejscowości B1. Ewidencja ludności ma obrazować zajęcie danego terenu przez jego mieszkańców, w oparciu o prawdziwe dane i nie może aprobować fikcji meldunkowej. Z tego powodu, nieprawdziwe dane w zakresie adresu nieruchomości, podane przez skarżącego, czynią wadliwym jego zameldowanie, które skutkuje koniecznością anulowania czynności materialno-technicznej, celem wyeliminowania z obrotu prawnego błędnego wpisu zameldowania oraz umorzeniem postępowania. Nawiązując do ewidencji miejscowości, ulic i adresów oraz ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, dokonywanej na podstawie art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, w skrócie: "p.g.k.") organ uznał, że właściwe oznaczenie nieruchomości jest przesłanką niezbędną do dokonania zameldowania a brak właściwego oznaczenia uniemożliwia tą czynność materialno-techniczną. Jednocześnie art. 31 ustawy dopuszcza badanie prawdziwości wykazanych danych do zameldowania, dlatego obowiązkiem organu było wyjaśnienie wątpliwości, co do położenia nieruchomości i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego.
W odwołaniu skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem. Uznał, że po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 lutego 2022 r., organ meldunkowy za długo rozpatrywał jego sprawę i nie odniósł się do poruszanych przez niego problemów związanych z zameldowaniem w B., dlatego czuje się wykluczony ze społeczeństwa i uważa, że odebrano mu możliwość głosowania w referendum lokalnym oraz w przyszłych wyborach parlamentarnych.
Decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r., nr SOV.621.1.13.2023, organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 13 kwietnia 2023 r. W jej uzasadnieniu przywołał treść art. 25 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy oraz zauważył, że skarżący niejako celowo wprowadził w błąd organ meldunkowy i w konsekwencji doszło do jego zameldowania, na podstawie niezgodnych z rzeczywistością danych, czyli fikcji meldunkowej, gdyż zamieszkuje w budynku usytuowanym na nieruchomości położonej w miejscowości B1., w gminie W. Właściwym w sprawie jego zameldowania jest z tego powodu wyłącznie Wójt Gminy W. Zasadne jest w tym stanie rzeczy umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu.
W osobistej skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący opisał jeszcze raz sytuację życiową i zdrowotną oraz zarzucił zaskarżonej decyzji wykluczenie ze społeczeństwa, poprzez nierzetelne podejście do jego bytowania i meldunku w B.
W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że podnoszone przez skarżącego zarzuty pozostają prawnie obojętne dla rozstrzygnięcia dokonywanego w postępowaniu meldunkowym, co więcej skuteczne doręczana jest korespondencja wysłana do skarżącego na adres B1., ulica [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji z dnia 6 czerwca 2023 r. zawiera ustawa z dnia 24 września 2010 roku o ewidencji ludności (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 z późn. zm., w skrócie, jak dotychczas: "ustawa"). Zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy obywatel polski dokonuje zameldowania na pobyt stały lub czasowy na piśmie utrwalonym w postaci papierowej - na formularzu opatrzonym własnoręcznym podpisem, w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport, oraz zameldowania można dokonać również w formie elektronicznej, zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy.
W myśl przepisu art. 25 ust. 1 ustawy, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Adres, zgodnie z art. 26 ustawy, określa się przez podanie: w gminach, które uzyskały status miasta - nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu - jeżeli jest wydzielony, nazwy województwa oraz kodu pocztowego; w pozostałych gminach - nazwy miejscowości, ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice, numeru domu i lokalu - jeżeli jest wydzielony, nazwy gminy, nazwy województwa oraz kodu pocztowego. Numer porządkowy budynku, czy przykładowo nazwa ulicy, są zatem elementem adresu.
Z uwagi na przedmiot sprawy wyjaśnić przyjdzie, iż zameldowanie na pobyt stały, należy do instytucji prawa administracyjnego i de lege lata nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. S. Dmowski, R. Trzaskowski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Księga pierwsza. Część Ogólna, red. J. Gudowski, Warszawa 2014, art. 25 oraz powołane tam orzecznictwo). Ma ono wyłącznie charakter rejestracyjny, potwierdzający fakt pobytu w nim konkretnej osoby, co powoduje, że czynność zameldowania nie tworzy ani nie potwierdza istnienia jakiegoś prawa do tego lokalu (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1973/10). Wynika to z faktu, że ewidencja ludności ma jedynie na celu odzwierciedlenie stanu faktycznego miejsca pobytu osoby.
Organ meldunkowy z urzędu lub na wniosek osoby, której dane dotyczą, dokonują sprawdzenia danych zawartych w rejestrze PESEL oraz w rejestrach mieszkańców, w szczególności w oparciu o posiadane dokumenty i ustalenia stanu faktycznego (por. art. 11 ust. 1 w związku z art. 8 pkt 14 i art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy).
W myśl, art. 11 ust. 2 ustawy, w przypadku gdy organ, o którym mowa w art. 10 ust. 1, stwierdzi niezgodność danych zawartych w rejestrze PESEL lub w rejestrze mieszkańców z posiadanymi dokumentami lub ze stanem faktycznym, usuwa tę niezgodność, a jeżeli nie jest właściwy do jej usunięcia, zawiadamia o tym niezwłocznie organ właściwy do rejestracji tych danych, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy, w celu usunięcia tej niezgodności. Zarówno zameldowanie, jak i wymeldowanie z pobytu stałego i czasowego służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Wykonanie obowiązku meldunkowego w postaci zameldowania lub wymeldowania polega na zgłoszeniu wymaganych danych (art. 24 ustawy) właściwemu organowi, który dokonuje ich rejestracji, będącej czynnością materialno-techniczną, rodzącą skutki prawne. Organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu. Czynności ewidencyjne podejmowane są na podstawie zgłoszenia osoby wykonującej swój obowiązek meldunkowy, a wyjątki od tej zasady, dopuszczające wydanie decyzji, określone zostały w art. 31 i art. 35 ustawy.
Organ meldunkowy jedynie gromadzi informacje w postaci danych o miejscu pobytu konkretnej osoby. Na tej podstawie ewidencja ludności rejestruje faktyczne dane dotyczące miejsca pobytu osoby. Jednak ewidencyjny charakter zameldowania nie może pozostawać w sprzeczności z danymi wynikającymi z ewidencji miejscowości, ulic i adresów prowadzonej przez właściwą gminę (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 882/18 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1196/18).
Samo postępowanie polegające na nadaniu lub zmianie numeru porządkowego nieruchomości również ma charakter czynności materialno-technicznej, oraz sprowadza się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości m.in. w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny wynikający z odpowiednich dokumentów (por. G. Szpor w: G. Szpor, M. Durzyńska, A. Gryszczyńska, I. Kamińska, K. Mączewski, W. Radzio, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 494-495, uwaga 10, do art. 47a).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozróżnia się anulowanie czynności materialno - technicznej jaką jest zameldowanie danej osoby na pobyt stały, od postępowania administracyjnego wszczętego i prowadzonego w trybie k.p.a. zakończone decyzją - w sprawie zameldowania lub wymeldowania. Otóż czynność materialno - techniczna jest prawnie regulowaną formą działania administracji, która wywołuje skutki prawne poprzez działanie o charakterze faktycznym. Czynnością taką jest czynność zameldowania polegająca na dokonaniu wpisu w określonej ewidencji. Ustawodawca przewidział ją, jako formę załatwiania spraw administracyjnych, w przypadku, gdy należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu co do jego treści, lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze wykładni. Natomiast eliminacja czynności materialno - prawnej oraz jej skutków z obrotu prawnego następuje w drodze czynności prawnej właściwego organu dokonanej w formie decyzji administracyjnej stwierdzającej jej nieważność lub anulującej materialno - techniczną czynność zameldowania. Podstawą prawną takiego działania jest aktualnie 31 ust. 1 ustawy (przepis odpowiadający treści nieobowiązującego już art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), który stanowi: Jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. Czynność materialno - techniczna jaką jest zameldowanie nie ma cech ostateczności i prawomocności, co oznacza, że w każdym czasie możliwe jest skorygowanie błędnego wpisu ewidencyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 439/19). Anulowanie czynności materialno - technicznej jest instytucją wyjątkową, mającą zastosowanie w sytuacjach oczywistych, to znaczy tylko wtedy, gdy wątpliwości o których mowa w 31 ust. 2 ustawy ujawniły się już po dokonaniu czynności materialno - technicznej związanej z rejestracją faktu zameldowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia: 24 sierpnia 2011 r. sygn. IV SA/Po 301/11 i 3 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 483/15).
Z opisanych wyżej powodów, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1182/21, organ meldunkowy uzupełnił materiał dowodowy, oraz uznał sprawę podjętą z urzędu w dniu 6 maja 2021 r. za dostatecznie wyjaśnioną, w dalszej kolejności podjął działania w formie anulowania czynności materialno-technicznych, następnie umorzył postępowanie administracyjne, które stało się bezprzedmiotowe. Wykonał zatem wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, przez co wypełnił dyspozycję zawartą w art. 153 p.p.s.a.
Z analizy akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący zamieszkuje w miejscowości B1., w gminie W., dlatego organem właściwym do spraw meldunkowych jest w tym przypadku Wójt Gminy W. W związku z tym, organ I instancji (Prezydent Miasta B.) nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy zameldowania skarżącego. Potwierdzają to zgromadzone w toku postępowania dowody, w tym m.in.: kopia zawiadomienia o nadaniu numeru porządkowego dla nieruchomości, kopia decyzji pozwolenia na budowę budynku z dnia 18 lipca 2018 r., wypis z kartoteki budynków, oraz uproszczony wypis z rejestru gruntów z dnia 19 grudnia 2022 r.
Należy zauważyć, że w treści pojęcia "adres" mieści się określenie "oznaczony", czyli możliwy do zidentyfikowania w danej miejscowości. Nie może to być adres dowolny, czy też nieistniejący. W przypadku błędu przy czynności zameldowania organ powinien wykreślić nieprawidłowy wpis (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt SA/Bk 1074/01, akceptowany przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 412, nast.).
Jeszcze raz należy podkreślić, że pojęcie pobytu stałego nie odnosi się do tytułu prawnego danej osoby do lokalu (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3056/18).
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów, Sąd stwierdza, że sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie budzi zastrzeżeń i nie potwierdza naruszeń zarzuconych w skardze (por. art. 153 p.p.s.a.).
Trzeba również zaznaczyć, tak jak organ II instancji, że w przedstawionych aktach administracyjnych nie znajdują się żadne dokumenty, które mogą świadczyć o tym, iż skarżącemu uniemożliwiono wzięcie udziału w wyborach parlamentarnych.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2408) wybory do Sejmu i Senatu są powszechne, równe i bezpośrednie. Jednocześnie art. 19 § 3 ustawy Kodeks wyborczy stanowi, że w Centralnym Rejestrze Wyborców w części A wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały w tej gminie są ujmowani w stałym obwodzie głosowania właściwym dla adresu stałego zamieszkania, jeżeli złożą w tej sprawie wniosek do urzędu gminy właściwego dla miejsca zamieszkania. Dodatkowo, zgodnie z art. 28 § 1 ustawy Kodeks wyborczy, wyborca może zmienić miejsce głosowania w danych wyborach. Wniosek w sprawie zmiany miejsca głosowania składa w okresie od 44 dnia przed dniem wyborów do 3 dnia przed dniem wyborów.
Odnosząc się do kwestii przyłączenia nieruchomości skarżącego do B., poruszonej przez skarżącego, należy wyjaśnić, że zagadnienie ewentualnej zmiany granic poszczególnych gmin nie jest w omawianej sprawie przedmiotem rozważań.
Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie dopatrzył się również naruszeń prawa, które mogłyby wpłynąć na wynik postępowania sądowego (por. art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a.).
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).