II SA/Gl 1562/23

II SA/Gl 1562/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. J. na czynność Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr C-AR.5140.4.2023.KWK,AS w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę.
Uzasadnienie
W skardze do sądu administracyjnego na czynność materialno-techniczną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postaci zawiadomienia z dnia 4 sierpnia 2023 r. o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego, st. 131 ([...]) - polowej fortyfikacji ziemnej (okopu) z okresu II wojny światowej, reprezentowana przez radcę prawnego, S. J. wniosła o:
- stwierdzenie bezskuteczności czynności materialno-technicznej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 sierpnia 2023 r. w postaci włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków,
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonym czynnością zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę dokonania zaskarżonej czynności poprzez samowolne, nieznajdujące oparcia w dokumentach i dowodach zgromadzonych przez organ i dokonane z naruszeniem przepisów postępowania przyjęcie, iż znajdujący się na działkach 1 i 2 w C. przy ul. [...] stanowiących własność skarżącej obiekt określony jako "polowa fortyfikacja ziemna (okop) z II wojny światowej" posiada "zachowaną, czytelną formę terenową" i stanowi "integralną fortyfikację polową" i element "założenia fortyfikacyjnego" wraz z objętym ochroną konserwatorską i wpisanym do wojewódzkiej ewidencji zabytków schronem bojowym, podczas gdy:
- organ, dokonując czynności materialno-technicznej w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wykazał, aby w/w obiekt posiadał jakiekolwiek walory historyczne, artystyczne i naukowe, jak również nie uzasadnił, że zachodzi interes społeczny w uznaniu w/w obiektu za zabytek, w tym zabytek archeologiczny, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organ (błąd w subsumpcji) przepisu art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.) i nadania temu obiektowi statusu zabytku;
- organ, dokonując zaskarżonej czynności, nie opierał się na żadnym materiale dowodowym mogącym doprowadzić do wykazania, iż ów obiekt może zostać uznany za zabytek w świetle przepisów u.o.z., albowiem nie sporządził jego dokumentacji fotograficznej, nie określił jego parametrów i wymiarów, nie wskazał jego dokładnego położenia, a także nie uwzględnił, iż ów obiekt, który w uznaniu organu ma stanowić "linię okopów" nie istnieje w istocie, a teren działki nie posiada żadnej wartości historycznej, artystycznej czy naukowej, wskutek czego bezzasadnie przyjął, iż stanowi on zabytek archeologiczny w rozumieniu u.o.z. z pominięciem, iż skarżąca przede wszystkim kwestionuje znajdowanie się na terenie należących do niej działek obiektu stanowiącego polową fortyfikację ziemną (okop) z okresu II wojny światowej, czym w konsekwencji rażąco naruszył prawo własności skarżącej do w/w działek bez uzasadnienia prawnego,
- organ, powołując się na przyjęcie przez Prezydenta Miasta C. gminnej ewidencji zabytków (zarządzenie nr [...] z dnia 31 marca 2023 r.), wskazuje, iż "intencją tut. organu było objęcie ochroną konserwatorską całego założenia fortyfikacyjnego", co nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia, albowiem w karcie adresowej zabytku [...] wydanej dla schronu bojowego położonego przy ul. [...] (dz. ew. 3, obręb [...]) uwzględniono wyłącznie schron bojowy, nie zaś rzekomą "linię okopów" czy "założenie fortyfikacyjne";
- organ, podejmując decyzję o uwzględnieniu "linii okopów", nie podjął żadnych czynności w przedmiocie ustalenia, czy nierówności terenu uznane przez niego za "okopy" w istocie powstały w okresie, w którym zbudowany został schron bojowy objęty ochroną konserwatorską i wpisany do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, a także czy ich stan pozwala na ich zachowanie, a także nie udokumentował w sposób właściwy, czy na działce należącej do mojej mocodawczyni taki obiekt w ogóle się znajduje, a tym samym - czy w istocie możliwym jest uznanie tego obiektu za zabytek i w konsekwencji doprowadzenie do rażących ograniczeń praw własności skarżącej.
W skardze zarzucono również rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., poprzez:
- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności przyczyn uzasadniających uznanie za zabytek obiektu określonego jako "polowa fortyfikacja ziemna (okop) z II wojny światowej" i włączenia go do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków oraz poprzez dokonanie zaskarżonej czynności przy braku uprzedniej dokładnej weryfikacji oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego i nie ustalenia w sposób obiektywny zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów okoliczności występowania lub braku występowania przesłanek ustawowych umożliwiających uznanie obiektu za "zabytek" i/lub "zabytek archeologiczny" w rozumieniu przepisów u.o.z., a tym samym dokonania zaskarżonej czynności z pominięciem faktów mających istotne znaczenie dla stwierdzenia zasadności i legalności jej dokonania;
- brak wszechstronnej oceny i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyprowadzenia z treści dowodów zgromadzonych przez organ wniosków logicznie niepoprawnych, a obejmujących uznanie, że rzekomo istniejący obiekt stanowi zabytek w rozumieniu przepisów u.o.z., a tym samym, iż istnieje podstawa prawna do sporządzenia karty ewidencyjnej zabytku i jej włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków;
- podważenie zaufania do organów państwa przez dokonanie przez organ zaskarżonej czynności, w okolicznościach uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 14 lipca 2014 r., [...]; decyzja ostateczna) pomimo braku zmian w okolicznościach stanu faktycznego mogącego uzasadniać zmianę stanowiska w zakresie spełnienia przesłanek uznania obiektu za "zabytek" i/lub "zabytek archeologiczny";
- naruszenie zasad proporcjonalności i bezstronności przy podejmowaniu zaskarżonej czynności poprzez rażące ograniczenie prawa własności skarżącej do przedmiotowych działek w wyniku bezpodstawnego i z naruszeniem prawa uznania obiektu znajdującego się na ich terenie za zabytek w rozumieniu u.o.z., w szczególności wobec nieistnienia zweryfikowanych i obiektywnych podstaw przemawiających za takim uznaniem i w sposób nieadekwatny do cech i walorów (przesłanek ustawowych) w/w obiektu;
- brak obiektywnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie oceny występowania w niniejszym stanie faktycznym przesłanek uznania obiektu za zabytek ulub zabytek archeologiczny w rozumieniu u.o.z., głównie w zakresie niespełnienia przesłanki ustawowej występowania "interesu społecznego" oraz okoliczności, czy rzekomy obiekt stanowi "świadectwo minionej epoki" przy uwzględnieniu, iż brak jest podstaw do uznania, by powstał on w okresie II wojny światowej, a także nie posiada on walorów historycznych, artystycznych i naukowych;
Zarzuty skargi dotyczą także rażącego naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1, 2 i 4, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 21, art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 4, oraz art. 91 ust. 4 u.o.z.), poprzez: ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obiekt określany jako "polowa fortyfikacja ziemna (okop) z II wojny światowej" faktycznie istnieje w chwili podejmowania czynności materialno-technicznej, a także że stanowi zabytek, a w konsekwencji założenie dla niego karty ewidencyjnej zabytku oraz wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Tymczasem według skarżącej:
- brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że obiekt istnieje i że w/w obiekt jest zabytkiem i do włączenia go do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że brak jest jakichkolwiek przesłanek ustawowych, umożliwiających uznanie w/w obiektu za "zabytek" i/lub "zabytek archeologiczny", a także pominięcie faktu, że nie jest on "świadkiem minionej epoki", nie posiada on żadnych walorów historycznych, artystycznych, naukowych, a jego zachowanie nie leży w interesie społecznym;
- dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej obejmującej sporządzenie karty adresowej zabytku dla obiektu znajdującego się na działce skarżącej i jego włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków w sytuacji, gdy wskazany obiekt, o ile by istniał, to nie spełnia w świetle materiału dowodowego przesłanek umożliwiających jego uznanie za "zabytek" i/lub "zabytek archeologiczny" w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy, a tym samym dokonanie zaskarżonej czynności bez podstawy prawnej;
Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (dalej: rozporządzenie) poprzez jego zastosowanie bez sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację, nieustalenie/niesprawdzenie zgodności treści twierdzeń podnoszonych przez organ ze stanem faktycznym, w szczególności stanu obiektu, możliwej daty oraz okoliczności jego powstania, a w konsekwencji uznanie, że przedmiotowy obiekt jest zabytkiem, co skutkowało założeniem dla niego karty ewidencyjnej zabytku oraz włączenie go do wojewódzkiej ewidencji zabytków,
Na końcu w skardze podniesiono zarzut naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r., polegające na nieuwzględnieniu zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego, a uzasadnioną ochroną interesu skarżącego, ograniczeniu prawa własności skarżącego bez wnikliwej analizy i uzasadnienia ustalenia, iż rzekomy obiekt określony jako "polowa fortyfikacja ziemna (okop) z II wojny światowej" posiada wartości zabytkowe, uzasadniające włączenie go do wojewódzkiej ewidencji zabytków, co skutkuje rażącym naruszeniem w przedmiocie ograniczenia prawa własności skarżącej.
W skardze zawarto także wniosek o przeprowadzenie dowodu z księgi wieczystej o nr [...] — na fakt prawa własności skarżącej do działek 1 i 2 położonych w C. przy ul. [...], interesu prawnego skarżącej; a ponadto z decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 14 lipca 2014 r. o warunkach zabudowy (nr [...]) — na fakt ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek przy ul. [...] w C. stanowiących własność skarżącej uznających, iż w/w działki spełniają przesłanki ustawowe umożliwiające wykonanie na nich zabudowy jednorodzinnej.
W uzasadnieniu skargi przedstawiony został wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów oraz wadliwości zaskarżonej czynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej, a ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Organ zaakcentował, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków to czynność materialno-techniczna, która nie jest objęta postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a. ani nie jest decyzją wydawaną w toku postępowania administracyjnego. Natomiast opracowanie dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i włączenie jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ma charakter czynności materialno-technicznej. Wojewódzki konserwator-zabytków, jako wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków i opiece nad nimi organ, dysponujący odpowiednią kadrą urzędniczą, jest ustawowo uprawiony w ramach własnego urzędu do dokonania oceny wartości zabytkowego obiektu. Zatem organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji,
Organ przywołał także definicję zabytku archeologicznego z art. 3 pkt 4 u.o.z. Podniósł, że zabytki archeologiczne podlegają ochronie bez względu na stan zachowania. Stanowią one zasób nieodnawialny i każda fizyczna ingerencja (również badania wykopaliskowe) w nawarstwienia - powoduje ich zniszczenie.
Według organu pozostałości militarnej działalności człowieka traktować należy jak stanowiska archeologiczne, z pełnymi tego konsekwencjami. Zachowane elementy linii obrony [...] Dywizji [...] w C. i w jej okolicach są zaś ważnymi elementami lokalnej historii. Już w pierwszych dniach września 1939 roku [...] Dywizji [...] opóźniła natarcie wielokrotnie przeważających sił niemieckiego okupanta w kierunku W., staczając niezwykle ciężką bitwę w rejonie C. Od 2019 roku organ włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków m.in. schrony oraz towarzyszące im zachowane konstrukcje ziemne w rejonach częstochowskich ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...] czy [...]. Według organu zebrany materiał dowodowy dołączony do akt sprawy daje podstawę do uznania, że organ ten nie działał w sposób dowolny. Obiekt, którego postępowanie dotyczy ma cechy stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W dniu 31 marca 2023 roku pracownicy organu przeprowadzili wizję terenową z udziałem skarżącej, na której protokolarnie ustalono, że na terenie nieruchomości znajduje się dobrze zachowana linia okopów z okresu II wojny światowej. Z uwagi na stwierdzone zagrożenie zniszczenia stanowiska tut. organ podjął działania w celu pilnego włączenia polowej fortyfikacji ziemnej do WEZ. Po uzyskaniu podkładów mapowych niezbędnych do wykonania karty KEZAL w dniu 8 maja 2023 roku sporządzona została karta stanowiska [...], C. st. 131 — polowa fortyfikacja ziemna (okop) z okresu II wojny światowej (zał. [...]).
Wobec otrzymanej informacji o potencjalnym zniszczeniu zabytku archeologicznego w dniu 19 czerwca 2023 roku przeprowadzono pilne oględziny terenu działek nr 1 i 2. Stwierdzono, iż na ww. nieruchomościach dokonano zniszczenia zabytku archeologicznego, a zachowana uprzednio forma terenowa okopu nie jest w chwili obecnej widoczna. Na obszarze działek 1 i 2 obr. [...] znajdowało się około 80% reliktów ziemnej fortyfikacji. Ponadto w trakcie prac ziemnych związanych z karczowaniem oraz montażem slupów mogło dojść do zniszczenia zabytków ruchomych. Badania archeologiczne stanowisk militarnych potwierdzają, iż w ich obrębie można spodziewać się nie tylko reliktów wyposażenia i sprzętów wojskowych, ale także przedmiotów osobistych oraz związanych z życiem codziennym w realiach wojennych.
Organ zaakcentował także, że w myśl obowiązujących standardów konserwatorskich kartę ewidencyjną nieruchomego zabytku archeologicznego położonego na lądzie zakłada się dla każdego znanego i zlokalizowanego nieruchomego zabytku archeologicznego w Polsce — istniejącego, jak też zniszczonego, w tym całkowicie przebadanego.
W odniesieniu do decyzji decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia 14 lipca 2014 roku nr [...] o warunkach zabudowy organ podniósł, iż nie podlegała ona uzgodnieniu. Natomiast w ówczesnym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C. (Uchwała Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r.), które podlegało uzgodnieniu z tut. organem, teren działek o nr ewid. 4, 5 oraz 6, obręb [...] położony był w strefie terenów zieleni urządzonej — ZU. Również w aktualnie obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C. (Uchwała Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r.) — działki nr 1 i 2 obr. [...] są zlokalizowane na terenach ZR — obszarach zieleni rekreacyjnej, nie zaś terenach zabudowy mieszkaniowej.
W końcowej części odpowiedzi na skargę organ zasygnalizował, że w związku ze stwierdzonym zniszczeniem zabytku tut. organ pismem z dnia 28 czerwca 2023 roku zawiadomił organy ścigania o popełnieniu przez skarżącą czynu zabronionego, o którym mowa w art. 108 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przestępstwo określone w tym przepisie dotyczy wszystkich zabytków, a nie tylko tych objętych jedną z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 u.o.z.
Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że jej przedmiotem jest czynność włączenia nieruchomości do ewidencji zabytków. Ponadto podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą. Zaakcentował, że organy nie przeprowadziły należytego postępowania celem ustalenia, czy przedmiotowe okopy znajdują się na nieruchomości skarżącej albowiem w czasie osobistej wizytacji w lipcu "w zasadzie takiego obiektu nie stwierdził".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw
Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 146 § 1 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie jako przedmiot zaskarżenia strona skarżąca wskazała (w skardze) zawiadomienie o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego w postaci polowej fortyfikacji zmiennej (okop) z okresu II wojny światowej do wojewódzkiej ewidencji zabytków z dnia 4 sierpnia 2023 r. Zważywszy jednak na treść zarzutów podniesionych w skardze oraz ich uzasadnienie, a także uwzględniając to, że strona skarżąca domaga w skardze się stwierdzenia bezskuteczności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a ponadto uwzględniając stanowisko jakie w tym zakresie pełnomocnik skarżącej złożył na rozprawie Sąd przyjął, że zaskarżenie obejmuje nie tyle ściśle samo zawiadomienie o włączeniu karty ewidencyjnej lecz w istocie czynność włączenia tej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zawiadomienie przede wszystkim zaś wyznacza jego adresatom początek biegu terminu do zaskarżenia czynności wyłączenia karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd będzie zatem legalność włączenia spornej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność włączenia karty ewidencyjnej do ewidencji zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania przede wszystkim z przepisami administracyjnego prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się jednocześnie, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać, ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. wyroki NSA: z 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z 26 października 2016 r. II OSK 96/15, z 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z 7 lutego 2023 r. II SA/Kr 1349/22, w Warszawie z 24 stycznia 2023 r. VII SA/Wa 2091/22).
Definicję zabytku archeologicznego zawiera art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.). Jest to zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem.
Z kolei art. 22 ust. 2 u.o.z. stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.
Wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma prawne znaczenie dla właściciela lub posiadacza danego obiektu, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Dlatego też postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne, czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W postępowaniu włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy organ wykazał istnienie okoliczności uzasadniających włączenie przedmiotowej polowej fortyfikacji ziemnej (okop) z okresu II wojny światowej do wojewódzkiej ewidencji zabytków ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną.
W kontekście zawartej w art. 3 pkt 4 u.o.z. definicji nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko organu, wedle którego pozostałości militarnej działalności człowieka traktować należy jak stanowiska archeologiczne, z pełnymi tego konsekwencjami. W realiach rozpoznawanej sprawy pochodząca z okresu II wojny światowej (z 1939 r.) polowa fortyfikacja naziemna posiada cechy stanowiące świadectwo minionej epoki a jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną. Sąd nie znalazł przy tym podstaw do tego, aby podważać stanowisko organu wedle, którego zachowane elementy linii obrony [...] Dywizji [...] w C. i w jej okolicach są ważnymi elementami lokalnej historii. Nie doszło więc do zarzucanego w skardze naruszenia art. 3 pkt 4, art. 22 ust. 2 u.o.z.
Już z samej zasady nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 oraz art. 9 k.p.a., gdyż przepisów k.p.a. nie stosuje się do procedury związanej z włączeniem karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Regulacje związane z taką procedurą zawiera rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56, dalej jako rozporządzenie).
Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Zwrócić należy przy tym uwagę na treść § 12 rozporządzenia, w którym prawodawca wymienił rubryki, które zawiera karta ewidencyjna zabytku archeologicznego lądowego. W realiach rozpoznawanej sprawy karta ewidencyjna zawiera wszystkie wymienione w tym przepisie rubryki. Za wyjątkiem rubryki 14 wszystkie rubryki (oznaczone kolejno numerami od 1 do 17) zostały wypełnione. Sama zaś karta jest zgodna ze wzorem określonym w załączniku nr 5 do rozporządzenia. Brak zaś wpisu w rubryce 14 – Historia badań stanowiska w ocenie Sądu nie dyskwalifikuje kontrolowanej czynności, gdyż znikąd nie wynika, że ujęcie karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego wymaga uprzedniego przeprowadzenia badań danego stanowiska archeologicznego. Nie mógł więc odnieść skutku zarzut naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca zarzuciła w tym zakresie, że organ zastosował omawiany tutaj przepis bez sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Jednak w ocenie Sądu dane zawarte w karcie ewidencyjnej spełniają wymagania wynikające z powyższego przepisu rozporządzenia. Dane te są bowiem wyczerpujące tj. treść, która została wpisana w poszczególnych rubrykach karty pozwala na zidentyfikowanie ujętego w niej zabytku, w tym w szczególności jego położenia w terenie. W rubryce 1 podane zostały współrzędne geograficzne oraz numery działek, na których znajduje się zabytek. Zwrócić przy tym należy uwagę także na treść rubryki 13, w której oprócz mapy w skali 1:10.000 wskazano dokładne współrzędne geograficzne punktów załamań okopu (4 punkty) oraz dodatkowo wskazano gdzie znajduje schron bojowych (podano jego współrzędne geograficzne). Ponadto w rubryce 17 zamieszczono mapę w skali 1:2500 z naniesionymi punktami załamań.
Ponadto w ocenie Sądu dane zawarte w przedmiotowej karcie ewidencyjnej są zgodne ze stanem faktycznym. W szczególności zwrócić należy uwagę na treść protokołu z oględziny przeprowadzonych w dniu 31 marca 2023 r. Przedmiotem tych oględziny był schron bojowy [...] Dywizji [...] wraz z liną okopów. Jak wynika z treści tego protokołu w trakcie oględzin ustalono, że na działce skarżącej (działka nr 1 i 2) "zlokalizowana jest dobrze zachowana linia okopów z okresu II wojny światowej". Treść ta została odczytana uczestnikom oględzin, a po jej odczytaniu skarżąca złożyła pod nią swój podpis. Co istotne, druk protokołu zawierał rubrykę dotyczącą odmowy podpisania oraz powodów tej odmowy. Gdyby zatem skarżąca nie zgadzała się z treścią ustaleń poczynionych w protokole, to rubryki te zostałby wypełnione.
Pomijając nawet kwestię podpisania protokołu przez skarżącą, to treść tego protokołu oraz 14 zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, a wykonanych w dacie sporządzenia protokołu, nie pozostawia wątpliwości co do istnienia spornej linii okopów. Nie budzą też wątpliwości Sądu ustalenia, że wspomniane okopy (jak i schron bojowy [...] Dywizji [...]) pochodzą z okresu II wojny światowej (1939 r.). Zwłaszcza, że w karcie ewidencyjnej wskazano literaturę stanowiącą potwierdzenie tej okoliczności. Nadto w aktach sprawy znajduje się karta ewidencyjna obiektu nieruchomego w postaci samego schronu bojowego włączonego do wojewódzkiej ewidencji zabytków, która również nie pozostawia wątpliwości, że wspomniany schron bojowy pochodzi z okresu II wojny światowej.
Należy przy tym zaakcentować, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu przeciwnego, a w istocie poza zaprzeczeniem, nie podniosła żadnych twierdzeń, w świetle których pod wątpliwość można byłoby poddać stanowisko organu, dotyczące zarówno istnienia i położenia okopów, jak i ich pochodzenia z okresu II wojny światowej. W szczególności nie podjęto żadnych kroków w celu wykazania, że sporny obiekt miałby nie stanowić polowej fortyfikacji ziemnej, czy miałby mieć inne przeznaczenie lub miałby powstać w innym okresie, niż wskazany w kwestionowanej karcie ewidencyjnej. Warto przy tym zauważyć, że zanim skarżącą zawiadomiono o włączeniu spornej karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków została ona zawiadomiona o zamiarze tego włączenia (zawiadomienie z 10 maja 2023 r.). Odnosząc się do tego zawiadomienia skarżąca ograniczyła się jednak wyłącznie do zaprzeczenia faktu istnienia fortyfikacji ziemnej i polemiki z organem, nie przedstawiając jednak żadnych dowodów w tym zakresie. Ta sama sytuacja powtórzyła się następnie przy wniesieniu skargi. Wszystkie przedstawione dotychczas względy spowodowały, że nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące błędów w ustaleniach faktycznych.
Nie mogły również odnieść skutku wywody strony skarżącej, zmierzające do wykazania, że na przeszkodzie włączeniu spornej karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków stoi obecny stan zachowania przedmiotowego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.z. zabytki archeologiczne podlegają opiece i ochronie bez względu na stan zachowania. Co prawda relikty działalności militarnej nie zostały wymienione wprost w tym przepisie, jednak zawarty tam katalog zabytków archeologicznych nie stanowi zbioru zamkniętego, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności".
Mając na względzie dotychczasowe rozważania należy uznać, że działanie organu nie było dowolne i zostało poprzedzone analizą dostępnej dokumentacji. Wprawdzie sama czynność, przejawiająca się w piśmie zawiadamiającym o włączeniu obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie zawiera uzasadnienia, jednak postępowanie w sprawie włączenia karty ewidencyjnej zabytku ma odformalizowany charakter. Materiał poglądowy załączony do akt sprawy daje jednak podstawę do uznania, że organ nie działał w sposób dowolny oraz wskazuje, że przedmiotowy obiekt ma cechy stanowiące świadectwo minionej epoki, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną.
Objęcie wojewódzką ewidencją obiektu położonej na terenie do których skarżącej przysługuje prawo własności, niewątpliwie ogranicza to prawo. Prawo własności podlega ochronie w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego. Ograniczenia prawa własności, związane z ujęciem nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków, przewidziane zostały w ustawie o ochronie zabytków, w zakresie nienaruszającym istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, w kontrolowanym przypadku nie mamy jednak do czynienia z ograniczeniem własności naruszającym zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Ochrona zabytków jest konieczna w demokratycznym państwie dla zachowania porządku publicznego, a także wartości kulturowych, dziedzictwa i dorobku Narodu oraz ogólnoludzkich wartości, które są przedmiotem szczególnej dbałości ze strony państwa (art. 5 i 6 Konstytucji RP).
Sądowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18 (OTK-A 2023, nr 46) oraz zawarte w jego uzasadnieniu wywody dotyczące konieczności zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem ograniczenia prawa własności polegającego na ujęciu zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków. Wyrok stwierdza niekonstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.
Podstawą prawną orzekania przez organ w niniejszej sprawie był art. 22 ust. 2 u.o.z., tj. regulacja związana z wojewódzką ewidencją zabytków, co oznacza, że przywołany wyrok TK nie ma w tym przypadku bezpośredniego zastosowania. Nie bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje również to, że jak już wcześniej zasygnalizowano stronę zawiadomiono najpierw o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej do ewidencji zabytków a w konsekwencji zanim doszło do tego włączenia strona miała możliwości przedstawienia organowi swojej argumentacji oraz przedstawienia dowodów na jej poparcie.
Co prawda w świetle obowiązujących aktualnie przepisów sytuacja procesowa właściciela zabytku, który ma być ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jest taka sama, jak właściciela nieruchomości czy zabytku nieruchomego, który ma zostać ujęty w gminnej ewidencji. W obu bowiem przypadkach regulacje dotyczące udziału właściciela w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu objęcie zabytku nieruchomego gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, zamieszczone zostały wyłącznie w rozporządzeniu, gdyż ustawa o ochronie zabytków nie zawiera żadnych przepisów w tym zakresie.
Jeśli chodzi o postępowanie mające na celu ujęcie nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków, § 15 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od 19 października 2019 r. na mocy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. poz. 1886), przewiduje m.in. obowiązek wojewódzkiego konserwatora zabytków niezwłocznego zawiadomienia właściciela lub posiadacza zabytku o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku. Zawiadomienia w tym samym zakresie dokonuje się również poprzez obwieszczenie umieszczane na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (§ 15 ust. 3 rozporządzenia). Zawiadomienie, o jakim mowa w § 15 ust. 1, powinno być dokonane na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 15 ust. 4).
Obowiązujące przepisy ustawy o ochronie zabytków nie zakreślają ram gwarancji procesowych, zapewniających ochronę prawną właścicielowi nieruchomości, która ma być ujęta w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Znacząca zmiana regulacji w tym zakresie nastąpiła natomiast w rozporządzeniu, poprzez przytoczoną wyżej nowelizację brzmienia § 15 z dniem 19 października 2019 r. Przewidziany w § 15 ust. 4 obowiązek upływu co najmniej 14 dni pomiędzy zawiadomieniem właściciela o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o jakim mowa w § 15 ust. 1, a planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do tej ewidencji, daje właścicielowi nieruchomości procesową możliwość wyrażenia stanowiska w sprawie (z czego, jak już wyżej wskazano, strona skarżąca skorzystała).
Mając świadomość braku regulacji ustawowych w omawianym zakresie i co za tym idzie niemożności zastosowania procesowych wzorców na poziomie ustawy przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej czynności, Sąd zbadał, czy w realiach rozpoznawanej sprawy prowadzone przez wojewódzkiego konserwatora postępowanie w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków zapewniło stronie skarżącej wystarczającą gwarancję ochrony jej praw i czy nie doszło do sytuacji, w której strona jest "zaskakiwana" rozstrzygnięciem, a przed jego wydaniem nie ma możności jakiegokolwiek działania w postępowaniu, skutkującym ograniczeniem jej prawa własności. W wyniku zaś tego badania Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.
W świetle dotychczasowych rozważań żaden z podnoszonych w skardze zarzutów nie mógł być uznany za uzasadniony. Ponadto Sąd, nie będąc związany podniesionymi zarzutami, nie stwierdził wadliwości kontrolowanego aktu, która pozwalałaby uwzględnić skargę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak sentencji wyroku.
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.