II SA/Gl 1558/22

II SA/Gl 1558/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący/
Grzegorz Dobrowolski
Rafał Wolnik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 30 ust. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. sp.k. w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 września 2022 r. nr IFXIV.7840.6.36.2022 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia realizacji robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 24 maja 2022 r. obecnie skarżąca M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. zgłosiła w Urzędzie Miejskim w B. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej (ciąg pieszo-jezdny) na działce nr 1 obręb S., położonej w B. przy ul. [...]. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapkę sytuacyjną i opis planowanych robót.
Decyzją z dnia 30 maja 2022 r. Prezydent Miasta B. wniósł sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia. Organ I instancji stwierdził m.in., że wymieniony we wniosku zakres robót wykracza poza zamknięty katalog budów i robót budowlanych wymienionych w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie rodzaje budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, które wymagają uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi zostały również wyczerpująco wyliczone w art. 29 tej ustawy. W ocenie organu I instancji przedmiotowe zgłoszenie dotyczy zamierzenia budowlanego, które wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Zdaniem skarżącej projektowane utwardzenie może stanowić funkcję ciągu pieszo-jezdnego, na którym jest umożliwiony postój pojazdów, więc równie dobrze może być miejscami postojowymi do 10 stanowisk, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego, na realizację których również nie jest wymagane ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenie.
Rozpoznając to odwołanie Wojewoda Śląski, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organ I instancji stanowi przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu zgłoszone zamierzenie inwestycyjne ma polegać na budowie pasa drogowego i nie jest utwardzeniem gruntu, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, lecz budową drogi, na realizację której wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do argumentu skarżącej, że projektowane utwardzenie może stanowić funkcję ciągu pieszo-jezdnego, którego realizacja nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazana w zgłoszeniu powierzchnia utwardzenia (268 m2) znacznie przekracza powierzchnię 10 miejsc postojowych (125 m2) niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na wyciągnięciu dowolnych, nie znajdujących oparcia w sprawie wniosków co do tego, że samo zaprojektowanie utwardzenia powierzchni gruntu oraz bezpodstawne uznanie przez organ II instancji, że zaprojektowane utwardzenie jest ciągiem pieszo-jezdnym, a nawet, że "odpowiada budowie pasa drogowego", jest podstawą do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia i stwierdzenia, że przedmiotowa budowa podlega uzyskaniu pozwolenia na budowę;
2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bez podstawy prawnej, z której treści jednoznacznie wynikałoby, że utwardzenie powierzchni gruntu (ciągu pieszo-jezdnego) wyklucza zastosowanie procedury zgłoszenia budowy i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę;
3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieprzekonywującej pod względem faktycznym i prawnym;
4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona ze względu na to, że została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a przedmiotowe utwardzenie niewątpliwie spełnia wymagania określone w art. 29 ust. 4 pkt 4) Prawa budowlanego i nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę;
5) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez odebranie skarżącej uprawnienia do wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych bez zgłoszenia robót budowlanych zgodnie z art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego nieuwzględniające przytoczonego w odwołaniu korzystnego dla skarżących ugruntowanego orzecznictwa w zakresie interpretacji "utwardzenia" nie budzącego wątpliwości co do treści normy prawnej i pomimo tego rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżących;
6) art. 29 ust. 4 pkt 4) Prawa budowlanego na skutek stwierdzenia, że inwestor powinien złożyć wniosek o pozwolenie na budowę pomimo tego, że przedmiotowe utwardzenie bezsprzecznie spełnia wymagania art. 29 ust. 4 pkt 4) Prawa budowlanego (tj. jest wykonywane na działce budowlanej, nie stanowi odrębnej budowli);
7) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez próbę stosowania przepisu w przypadku postępowania bezzgłoszeniowego, podczas gdy jednoznacznie z jego treści wynika, że przepis ten dotyczy postępowań w sprawie pozwolenia na budowę;
8) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji lub o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu w sprawie wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie okazało się to, czy zakres przedmiotowy zgłoszenia obejmował budowę lub wykonanie robót budowlanych, na których realizację wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, czy też roboty te w ogóle nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego.
Dla rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędne jest przypomnienie, jak sama skarżąca określiła zakres planowanej inwestycji. W zgłoszeniu wskazała, że zamierza wykonać roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej. Sprecyzowała przy tym, dodając w nawiasie, że chodzi o ciąg pieszo-jezdny. Zakres planowanych robót potwierdza również treść znajdującej się w aktach sprawy decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia 23 grudnia 2021 r., nr [...]. Z zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia wynika bowiem, że wyłączenie z produkcji gruntów leśnych (obejmujących obecnie m.in. teren objęty przedmiotowym zgłoszeniem), następuje w celu "zapewnienia ciągu pieszo-jezdnego" (pkt I.a decyzji Dyrektora RDOŚ). W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, że zgłoszony przez skarżącą zamiar wykonania robót budowlanych dotyczył budowy ciągu pieszo-jezdnego.
W obowiązujących przepisach prawa brak jest legalnej definicji pojęcia "ciągu pieszo-jezdnego". Oznacza to, że należy je interpretować zgodnie z potocznym znaczeniem, a więc jako część drogi przeznaczoną zarówno do ruchu pojazdów, jak i do ruchu pieszych. Pojęcie to pojawia się m.in. w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), zgodnie z którym dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego (...). W tej sytuacji należy uznać, że ciąg pieszo-jezdny jest rodzajem drogi lub jej częścią, a zatem jego budowa podlega w świetle przepisów Prawa budowlanego takiej samej reglamentacji jak budowa drogi.
W myśl definicji zawartych w prawie budowlanym droga, jako obiekt liniowy, jest budowlą, zaś budowla jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Z kolei wykonywanie obiektu budowlanego jest budową, a budowa polega na wykonywaniu robót budowlanych (art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego nie zawierają wyjątków w odniesieniu do budowy drogi. Zatem na budowę drogi, w tym również ciągu pieszo-jezdnego, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
W świetle powyższego zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie ciągu pieszo-jezdnego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, musiało się spotkać z reakcją organu administracji architektoniczno-budowlanej w postaci wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, organ taki wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, jest zgodna z prawem, a zarzuty skarżącej sformułowane w pkt 1 oraz 3-7 petitum skargi okazały się nieuzasadnione.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut nieważności (pkt 2 petitum skargi). Wbrew twierdzeniom skarżącej organy wydały swoje rozstrzygnięcia na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie doszło do ich rażącego naruszenia. Jak wynika z pozostałych zarzutów i twierdzeń skarżącej, w istocie dopatruje się ona niewłaściwego zastosowania przepisów Prawa budowlanego, a to nie stanowi o nieważności decyzji.
Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji na niekorzyść skarżącej (pkt 8 petitum skargi), wskazać przyjdzie, że taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Zarzut taki podlegałby ocenie jedynie w przypadku, gdyby organ odwoławczy, na skutek wniesionego przez stronę odwołania, wydał decyzję reformatoryjną (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a jej rozstrzygnięcie pogarszałoby sytuację strony w porównaniu z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji.
Na marginesie, choć w świetle powyższych rozważań nie ma to już wpływu na wynik sprawy, zwrócić przyjdzie uwagę na brak konsekwencji w stanowisku skarżącej. Gdyby bowiem skarżąca miała rzeczywiście zamiar wykonania utwardzenia, na realizację którego nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie, to w jakim celu składała zgłoszenie? Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia jedynie wówczas, gdy są wykonywane na działkach budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego). Sam fakt wyłączenia gruntów z produkcji leśnej nie przesądza, że wyłączona działka stała się działką budowlaną. W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu, z którego takie przeznaczenie miałoby wynikać.
Mając zatem wszystko powyższe na uwadze, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na wniosek organu i przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą (art. 119 pkt 2 powołanej ustawy).