III SA/Gd 998/21

III SA/Gd 998/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-12-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Sudoł /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151 a par. 1 w zw. z art. 64a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 12, art. 138 par. 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu E.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną sprzeciwem decyzję.
Uzasadnienie
Wójt Gminy [...], działając na podstawie m.in. art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; zwanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r." lub "ustawa"), decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. (nr [...]) odmówił E. R. (zwanej dalej również jako: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką - R. J. (ur. [...] 1948 r.).
W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji podał, że E. R. 25 marca 2021 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] (dalej także jako: "GOPS w [...]) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - R. J. Do wniosku załączone zostało m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 20 grudnia 2018 r. (nr [...]) orzekające znaczny stopień niepełnosprawności R. J. Z oświadczenia strony wynika, że niepełnosprawność matki istnieje od około 70 roku życia, czyli powstała po ukończeniu 18-tego roku życia i później niż do ukończenia 25 roku życia. Pracownik socjalny przeprowadził 13 kwietnia 2021 r. rodzinny wywiad środowiskowy, podczas którego ustalił, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką i w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia. Z wywiadu wynika również, że nastąpił związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki.
Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że nie kwestionuje faktu niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania przez stronę osobistej opieki nad matką. Jednakże, w jego ocenie, nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem z treści orzeczenia wynika, iż nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność, a strona w złożonym oświadczeniu poinformowała, że niepełnosprawność matki datuje się od około 70 roku życia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także jako: "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez E. R., decyzją z dnia 12 października 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735) w związku z art. 17 u.ś.r., uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
SKO wywiodło, że organ pierwszej instancji odmawiając przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w istocie pominął ustalenia w zakresie przesłanek warunkujących to prawo - wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - a w następstwie również ich ocenę.
Oceniając pod tym kątem zebrane przez organ pierwszej instancji dowody SKO zauważyło, że wnioskodawczyni była aktywna zawodowo do 18 czerwca 2011 r. Pracując w sklepie "A". E. R. w okresie od 29 kwietnia 2011 r. do 18 czerwca 2011 r. korzystała z urlopu macierzyńskiego (kwestionariusz dotyczący okresów składkowych i nieskładkowych; kopie świadectw pracy k. 34-47 akt organu pierwszej instancji). Po urodzeniu syna K. wnioskodawczyni nie powróciła do pracy zawodowej. Obecnie opiekuje się także młodszym synem F. urodzonym [...] 2013 r. (odpisy aktów urodzenia k. 53 akt organu pierwszej instancji). Natomiast niepełnosprawność jej matki powstała w wieku 70 lat, a zatem w roku 2018. W tym czasie E. R. od siedmiu lat była już nieaktywna zawodowo. Wnioskodawczyni jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Z przeprowadzonego w dniu 13 kwietnia 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego (k. 11-13 akt organu pierwszej instancji) i oświadczenia E. R. (k. 31 akt organu pierwszej instancji) wynika, że osobiście opiekuje się matką, która cierpi na postępującą chorobę Alzheimera, cukrzycę insulinozależną i nadciśnienie tętnicze. R. J. przeszła trzy zawały serca, ma wszczepione stenty. R. J. jest pod opieką lekarza rodzinnego, kardiologa i psychiatry. Matka wnioskodawczyni nie może pozostać sama w domu. W ramach opieki nad matką E. R. przygotowuje i podaje posiłki oraz lekarstwa, podaje zastrzyki z insuliną, mierzy ciśnienie i poziom cukru, pomaga w ubieraniu i utrzymaniu higieny. Posiłki matka wnioskodawczyni spożywa samodzielnie ale powoli. R. J. stara się pomagać w prowadzeniu gospodarstwa domowego, lecz wykonuje różne czynności niepoprawnie. Poza matką wnioskodawczyni opiekuje się dwójką dzieci. Starszy syn jest dzieckiem nadpobudliwym i wymaga większej uwagi, ma problemy z dostosowaniem społecznym, przez co E. R. nie miała możliwości powrotu do pracy. Mąż wnioskodawczyni K. R. poszukuje pracy. Był uprawniony do zasiłku dla bezrobotnych do 2 lipca 2021 r.
Zdaniem SKO przeprowadzony w rozpatrywanej sprawie wywiad środowiskowy zawiera ocenę opieki, jednak zbyt ogólnikowe treści zawarte zarówno w wywiadzie środowiskowym, jak i oświadczeniu strony, nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy rozmiar sprawowanej opieki (nad niepełnosprawną matką, a nie nad dziećmi i gospodarstwem domowym) w istocie wyklucza podjęcie aktywności zawodowej przez wnioskodawczynię. W sytuacji wnioskodawczyni jest to szczególnie istotne ponieważ, jak wynika z wywiadu, opiekuje się ona nie tylko niepełnosprawną matką ale również swoimi małoletnimi dziećmi, z których jedno wymaga zwiększonej uwagi, a przy tym, to właśnie przyjście na świat dzieci spowodowało, że wnioskodawczyni zrezygnowała z pracy zawodowej.
W związku z tym, w ocenie SKO, konieczne jest dokładne ustalenie, jakie czynności opiekuńcze związane wyłącznie z osobą chorego wykonuje wnioskodawczyni i ile czasu czynności te zajmują, bowiem opieka osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne nad osobą niepełnosprawną związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego - sprzątaniu, gotowaniu, itp. Prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia - są to rutynowe czynności codziennego życia, które wykonują również osoby pracujące w pełnym wymiarze. Istotne jest wobec tego ustalenie, na ile mąż wnioskodawczyni jest samodzielny. Nie zawsze ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Inna jest sytuacja opiekuna osoby całkowicie niesamodzielnej, a inna opiekuna osoby mającej tylko określone trudności i ograniczenia, lecz na tyle samodzielnej, by mogła na kilka godzin zostać sama bez opieki. Niezbędne wymogi co do czynności opiekuńczych wyznacza niepełnosprawność podopiecznego. Należy zatem ustalić owe wymagania oraz to, czy takie czynności są w istocie wykonywane przez opiekuna i czy rozmiar owej opieki w istocie uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Dalej SKO zauważyło, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że istnieje związek przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki, pomimo że wnioskodawczyni przestała pracować zawodowo na długo przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności jej matki. Jednocześnie stwierdzenie, że wnioskodawczyni nie podejmuje pracy w związku z koniecznością opieki nad matką nie znajduje żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z zebranych dowodów nie wynika na czym polegała gotowość wnioskodawczyni do podjęcia pracy zarobkowej zanim została zmuszona do zmiany swoich zamierzeń z powodu konieczności zaopiekowania się niepełnosprawną matką.
Zatem, zdaniem SKO, ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji winien ustalić jaką pracę wnioskodawczyni zamierzała, lub gotowa byłaby podjąć, uwzględniając posiadane kwalifikacje, gdyby nie konieczność sprawowania osobistej opieki nad matką oraz jakie kroki podejmowała w tym celu. Te okoliczności przedmiotowej sprawy zostały pominięte w prowadzonym postępowaniu i w tym zakresie postępowanie to także wymaga uzupełnienia. W prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien zebrać cały materiał dowodowy w taki sposób, który pozwoli mu na jednoznaczną oceną wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem także tej, czy niepodejmowanie przez wnioskodawczynie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest uwarunkowane wyłącznie koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad niepełnosprawną matką.
Konkludując, SKO uznało, że zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz brak rozpoznania sprawy z należytym zastosowaniem przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowią wady decyzji, których nie można konwalidować w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła E. R. domagając się jej uchylenia.
W ocenie skarżącej decyzja drugiej instancji jest dla niej krzywdząca, ponieważ zgodnie z jej treścią sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] i nie wiadomo, kiedy otrzyma świadczenie. Na rozpoznanie sprawy czeka już od marca 2021 roku, a SKO zamiast wydać decyzję, odsyła akta z powrotem do [...].
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazała, że 25 marca 2021 r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - R. J. Od 2018 roku pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Jej matka jest ciężko chora, cierpi m. in. na chorobę Alzheimera. Z uwagi na Alzheimera nie może zostawić matki w domu bez opieki. Wymaga ona jeszcze większej opieki od kiedy zmarł jej ojciec, tj. od stycznia 2018 roku. GOPS w [...] wielokrotnie sprawdzał, czy opiekuje się matką i nigdy nie miał zastrzeżeń co do tego, że jej matka wymaga całodobowej opieki, a ona się nią opiekuję. Ponadto, jej matka posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że wymaga stałej opieki ze strony innych osób. Wydając decyzję odmowną GOPS w [...] nie napisał, że świadczenie jej się nie należy z uwagi na to, że nie opiekuję się matką, czy też, że nie ma związku pomiędzy tym, że nie pracuje, a tym, że musi się opiekować matką.
Skarżąca dodała, że nie rozumiem, dlaczego SKO zwraca sprawę do organu pierwszej instancji. Uzasadnienie decyzji SKO jest długie i nie do końca dla niej zrozumiale, ale po jego przeczytaniu, skarżąca domyśla się, że SKO ma wątpliwości, czy faktycznie nie podejmuje pracy z powodu konieczności opieki nad matką. Niezrozumiałe jest dla skarżącej, dlaczego SKO mając jakieś zastrzeżenia lub nie zgadzając się z tym, co ustalił GOPS w [...], nie przeprowadził wywiadu środowiskowego z nią lub nie zwrócił się do niej albo do GOPSu w [...] o wyjaśnienia. Skarżąca miała nadzieje, że jak złożyła odwołanie, to SKO wyda decyzję i nie będzie przeciągało sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej również "organem odwoławczym", lub "Kolegium"), wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako - "k.p.a."). Jest to tzw. decyzja kasacyjna (uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania). Od dnia 1 czerwca 2017 r. decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, nie zaś skargą, a zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako - "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.).
Natomiast przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn., że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, gdy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, sprzeciw inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien - wyłącznie ocenić - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy. Nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa powraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18 czy wyrok z dnia 18 października 2018 r., I OSK 3632/18 czy z dnia 29 sierpnia 2019 r. II OSK 3011/17 ). Powyższe stanowisko należy w pełni podzielić.
Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych (art. 136 § 3 k.p.a.).
Należy tu przypomnieć, że omawiany przepis na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz.18 ze zm.) otrzymał nowe brzmienie. I tak, od 11 kwietnia 2011 r. uległa zmianie jego treść w zakresie przesłanek dopuszczalności kasacyjnego rozstrzygnięcia. W poprzednim stanie prawnym organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Niewątpliwie, aktualna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Jednak, zdaniem Sądu orzekającego, użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. określenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.
Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., należy mieć na względzie, że zaskarżoną decyzją uchylono w całości decyzję Wójta Gminy [...], którą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na matkę i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednym powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ pierwszej instancji była data powstania niepełnosprawności matki skarżącej, która zaistniała w 70 roku jej życia (art.17 ust.1b u.ś.r.). Natomiast organ pierwszej instancji nie kwestionował spełnienia się pozostałych przesłanek pozwalających na przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w aktach sprawy znajduje się m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 20 grudnia 2018 r. o znacznym stopniu niepełnoprawności matki, oświadczenie skarżącej z dnia 23 marca 2021 r., z tej samej daty wywiad środowiskowy przeprowadzony w postępowaniu pierwszo-instancyjnym, a także kserokopie: odpisów aktów urodzenia dzieci skarżącej i aktu zgonu S. J., oświadczenia skarżącej z dnia 7 lutego 2019 r., świadectw pracy wnioskodawczyni, kwestionariusza dotyczącego okresów składkowych i nieskładkowych, zaświadczenia dla celów emertytalno-składkowych i zaświadczenia o odbyciu stażu. Należy zaznaczyć, że przedmiotowy materiał dowodowy został uznany za wiarygodny przez organ pierwszej instancji i wyniku jego oceny, organ ten ustalił, że istnieje związek skutkowo-przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez nią osobistej opieki nad matką. W konsekwencji jednak rozpoznania odwołania, organ drugiej instancji nie podzielił tej oceny i wydał decyzję kasacyjną.
W pierwszej kolejności, organ odwoławczy wskazał na błędną ocenę przesłanki wieku osoby wymagającej opieki, uregulowanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i tym samym uznanie, że przesłanka ta nie została spełniona. Następnie, organ ten uznał za niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, aby można było stwierdzić, czy została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegająca na istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też nie podejmowaniem zatrudnienia a koniecznością zapewniania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ drugiej instancji zakwestionował także zakres wykonywanej przez skarżącą opieki.
Organ odwoławczy dokonując bowiem oceny materiału dowodowego, w tym zwłaszcza wywiadu środowiskowego i oświadczeń skarżącej uznał, że zawarte w nich zbyt ogólnikowe treści, nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie czy rozmiar sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką (a nie nad małoletnimi dziećmi oraz prowadzenie gospodarstwa domowego) w istocie wykluczają podjęcie aktywności zawodowej przez skarżącą. Kolegium poleciło zatem organowi pierwszej instancji ustalenie jakie czynności związane - wyłącznie - z opieką są wykonywane i ile czasu zajmują.
Ponadto, wskazując na okoliczność, że skarżąca przestała pracować na długo przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności matki, zdaniem Kolegium, istnienie związku skutkowo-przyczynowego nie znajduje żadnego potwierdzenia. Także, w ocenie organu odwoławczego, nie wynika w sprawie na czym polegała gotowość skarżącej do podjęcia pracy zarobkowej zanim została zmuszona do zmiany swoich zamierzeń z powodu sprawowania opieki. Dlatego Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji powinien ustalić jaką pracę skarżąca zamierzała lub gotowa byłaby podjąć, uwzględniając posiadane kwalifikacje oraz jakie kroki podejmowała w tym celu.
Jednak, w ocenie Sądu powyższe zasadnicze powody, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie uzasadniały wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Jak już podniesiono, decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie odmienna ocena przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., dokonana przez organ odwoławczy nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej. Podobnie, jak odmienna li tylko ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Jeśli natomiast organ odwoławczy uznał ustalenia oparte na materiale zgromadzonym w sprawie, w tym zwłaszcza na wywiadzie środowiskowym za niewystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, mógł te wątpliwości zweryfikować we własnym zakresie korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a., poprzez ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub zwrócenie się o określone informacje do strony. Dotyczy to również wyjaśnienia kwestii zawiązanych z gotowością skarżącej do podjęcia pracy zarobkowej.
Nie może przy tym ujść uwadze, że znajdujący się w aktach sprawy wywiad środowiskowy opisuje na str. 2 na czym polegają czynności skarżącej w ramach sprawowania opieki. Ponadto, wywiad ten określa godziny, w których są wykonywane przez skarżącą poszczególne czynności opiekuńcze związane ściśle ze sprawowaną opieką nad matką, a w odniesieniu do niektórych z nich, także czas ich trwania (np. spożywanie obiadu 30 m.in., wieczorna toaleta 35 min). W wywiadzie wskazano również, że w związku ze śmiercią męża (23 stycznia 2018 r.) nastąpiło znaczne pogorszenie się stanu zdrowia matki, która z powodu głębokiej depresji była w szpitalu i po leczeniu zamieszkała u skarżącej. Wtedy też skarżąca zauważyła występujące u matki problemy z pamięcią i nie miała już możliwości powrotu do pracy.
Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Nie można przyjąć w realiach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku reprezentowanemu w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie powyższego przepisu postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony skutecznego prawa do odwołania. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Jak wskazano wyżej, decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a.
Konkludując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w rozpoznawanej sprawie zakres koniecznych do rozstrzygnięcia ustaleń mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.
Ponadto, należy zauważyć, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania unormowaną w art. 12 k.p.a. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle.
Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.