II SA/Gl 1535/24

II SA/Gl 1535/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Edyta Kędzierska /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 31 par. 1,  art. 31 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2025 r. sprawy ze skargi S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 października 2024 r. nr SKO.II/426/129/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w związku z zamieszczeniem baneru wyborczego oraz odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza C. z dnia 19 sierpnia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 12 marca 2024 r. do Prezydenta Miasta B. wpłynął wniosek skarżącego Stowarzyszenia "[...]" w B. o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 18 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), zwanej dalej u.p.z.p., w związku z zamieszczeniem baneru wyborczego na ogrodzeniu obok kościoła pw. [...] od strony ul. [...], na terenie działki nr [...] i [...] obręb B1. oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w tym postępowaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2024 r. wyznaczyło Burmistrza C. do załatwienia sprawy z powyższego wniosku.
Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2024 r. Burmistrz C. na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 2 k.p.a. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w związku z zamieszczeniem baneru wyborczego na ogrodzeniu obok kościoła pw. [...] od strony ul. [...] w B., na dz. Nr [...] i nr [...], obręb ewidencyjny B1., w stosunku do J. K. i M. w B. Jednocześnie odmówił dopuszczenia strony skarżącej do udziału na prawach strony w wyżej wymienionym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania nie jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia. Podkreślił, że wskazana we wniosku "działalność na rzecz zwiększenia świadomości prawnej oraz na rzecz przestrzegania prawa" jest pojęciem na tyle szerokim i ogólnie sformułowanym, że może odnosić się do różnych aspektów życia społecznego, w których ma miejsce stosowanie prawa. Wobec tego żądanie nie jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia. Ponadto organ podniósł, że strona skarżąca nie wykazała, aby za jej udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny.
W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez stronę skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej postanowieniem z dnia 4 października 2024 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z analizy zapisów statutu Stowarzyszenia wynika, że przedmiotowy wniosek nie mieści się w celach statutowych. Organ podkreślił, że według statutu, stowarzyszenie poprzez działalność społecznie użyteczną wspiera wszechstronny rozwój człowieka na każdym etapie jego życia, a w szczególności rozwój dzieci i młodzieży. Ponadto do zażalenia, Stowarzyszenie dołączyło zmieniony statut, który obowiązuje od dnia 30 lipca 2024 r. W wyniku zmiany zostały rozszerzone cele o "zapewnienie działań władz i instytucji państwowych, samorządowych w sposób zgodny z przepisami prawa i dla dobra interesu społecznego". Organ odwoławczy podniósł, że określone w statucie cele, mimo ich rozszerzenia, nie uzasadniają wszczęcia postępowania czy też dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w związku z zamieszczeniem baneru wyborczego w wyżej wymienionym miejscu. Organ podkreślił, że kwestie związane z umieszczeniem materiałów wyborczych lub reklam w przestrzeni publicznej nie należą do zasadniczych celów i kierunków działania Stowarzyszenia. Ponadto organ dodał, że Stowarzyszenie nie wykazało, aby za jego udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Ocena żądania organizacji społecznej z punktu widzenia istnienia interesu społecznego, jako ustawowej przesłanki wniosku należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne. Organ wskazał, że oznacza to, iż nawet wówczas, gdy udział organizacji jest uzasadniony celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może to żądanie uznać za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że skoro w postępowaniu nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. zezwalające na wszczęcie postępowania i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, zarzut naruszenia powyższego przepisu uznać należy za bezzasadny, podobnie jak zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. Organ dodał, że przedmiotem postępowania jest rozpatrzenie wniosku o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Inne kwestie podnoszone we wniosku czy pismach uzupełniających w tym postępowaniu nie mogą być rozpatrzone.
W skardze wniesionej na powyższe postanowienie Stowarzyszenie – zwane dalej stroną skarżącą, zarzuciło naruszenie art. 6, art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. w związku z - art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację w zakresie uznania, iż wniosek skarżącej nie jest uzasadniony jej celami statutowymi;
- art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację w zakresie uznania, iż wniosek strony skarżącej nie jest uzasadniony interesem społecznym; - art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z § 29 w zw. z § 12 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., nr [...] w zw. z art. 37d ust. 1-8 u.p.z.p.
W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że spełnia przesłanki określone w art. 31 K.p.a., tj. jest organizacją społeczną, a sprawa dotyczy innej osoby. Dodała, że w ramach niniejszego wniosku działa jako czynnik społeczny, a udział w postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi Stowarzyszenia. Następnie przytoczyła § 5 i § 6 ust. 9 statutu, które dotyczą zakresu działania, celów i sposobów ich realizacji. Ponadto podniosła, że cele działania stowarzyszenia, zostały wymienione w statucie w sposób przykładowy, zatem nie są to wszystkie cele wynikające z zakresu działalności stowarzyszenia. Zarzuciła, że organ nie odniósł się w żaden sposób do tego, że w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji, obowiązywał już zmieniony statut skarżącej. Zarzuciła, że organ przed wydaniem postanowienia nie poinformował strony skarżącej o zakończeniu zbierania dowodów w sprawie - stąd też nie miała możliwości wypowiedzenia się na temat kompletności materiału dowodowego. Natomiast odnośnie ostatniego z zarzutów strona skarżąca wskazała, że bezsporna jest okoliczność, iż banery widniejące na dokumentacji fotograficznej zostały zamieszczone niezgodnie m.in. z § 12 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. i obowiązkiem organu l instancji (nawet bez wniosku stowarzyszenia) było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej wobec podmiotu, który umieścił dany baner reklamowy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem wydanych w sprawie postanowień stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem w toku prowadzonego przed organami postępowania doszło do uchybień mających wpływ na jego wynik.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, były postanowienia dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu skarżącego Stowarzyszenia. Wstępna ocena obu rozstrzygnięć uzasadnia wniosek, że organy błędnie zastosowały przepisy normujące udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, w konsekwencji tego, wydane w wyniku przeprowadzonego postępowania postanowienia należało usunąć z obrotu prawnego.
Podkreślenia bowiem wymagało, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Według art. 31 § 2 K.p.a. - organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
Z treści przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że przewiduje on dwa rodzaje żądań, z którymi organizacja społeczna może zwrócić się do organu: po pierwsze może domagać się wszczęcia postępowania, po drugie zaś dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Wnioski te stanowią odrębne instytucje w postępowaniu administracyjnym. Żądanie wszczęcia postępowania dotyczy jego zainicjowania, a więc sytuacji, w której postępowanie się jeszcze nie toczy, natomiast domaganie się dopuszczenia do udziału w postępowaniu odnosi się do stanu, w którym postępowanie już się toczy, a organizacja społeczna wnosi o umożliwienie włączenia się w jego bieg. Zarówno wykładnia logiczna jak i systemowa przywołanego przepisu wyklucza możliwość zamiennego stosowania jednej i drugiej możliwości – przeciwnie, jeżeli żądanie organizacji społecznej nie jest uzasadnione, organ wydaje postanowienie odmowne "w jednej z dwóch postaci": 1) o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej lub 2) o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu (zob. G. Łaszczyca [w:] C. Martysz, A. Matan, G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Warszawa 2010, art. 31, LEX-el., teza 11).
Tymczasem organ I instancji jednocześnie odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, jak i odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu. W swej istocie jest to rozstrzygnięcie sprzeczne wewnętrznie, bowiem skoro organ nie wszczął postępowania, to nie mógł odmówić dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, którego nie było. Odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu – co wymaga podkreślenia – może bowiem dotyczyć sytuacji, kiedy postępowanie toczy się, jednak organ uznaje, że udział organizacji nie jest uzasadniony jej celami statutowymi lub gdy nie przemawia za tym interes społeczny.
Organ odwoławczy, jakkolwiek podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za wydane z naruszeniem prawa.
Dodać należało, że sprawa w zakresie dotyczącym nałożenia kary pieniężnej w stosunku do M. w B., była już przedmiotem rozpoznania przez organy administracji – Prezydent Miasta B., postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2024 r. odmówił z urzędu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w związku z zamieszczeniem banerów wyborczych na ogrodzeniu obok kościoła pw. [...] od strony ul. [...] oraz na ogrodzeniu potoku N. w B., następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, postanowieniem z dnia 23 maja 2024 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Wobec tego, w dacie wydania w niniejszym postępowaniu postanowienia organu I instancji, tj. 19 sierpnia 2024 r., funkcjonowało już w obrocie prawnym ostateczne postanowienie dotyczące M. w B., które swoim zakresem obejmowało również kwestie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z zamieszczeniem banerów wyborczych na ogrodzeniu obok kościoła pw. [...]. Następnie wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1068/24, postanowienia wydane w tym poprzednim postępowaniu, zostały uchylone, a zatem sprawa wróciła do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Należało zwrócić na to uwagę, gdyż organ przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy jest zobowiązany ustalić, jaki jest wynik postępowania w powyższym zakresie i wydać rozstrzygnięcie odpowiednie do tych ustaleń.
Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów postępowania wymienionych w zarzutach skargi, z uwagi na to, że kontrola w tym zakresie jest przedwczesna w obecnym stanie sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe wskazania, i prawidłowo zastosują wymienione przepisy postępowania.
Podstawę orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania stanowił art. 200 P.p.s.a., a na koszty składał się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w kwocie 100,00 zł.