II SA/Gl 151/23

II SA/Gl 151/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-06-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Renata Siudyka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2205/23 - Wyrok NSA z 2026-02-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 101 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr XXXII/437/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w Jaworznie oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 grudnia 2022 r. E. T. (dalej: "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na Uchwałę Nr XXXII/437/2009 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w Jaworznie (dalej: "plan miejscowy", "m.p.z.p."), w części dotyczącej dz. ewid. 1 i 2 obr. [...] w Jaworznie. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie: art. 22 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p oraz błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. Uchwały w części dotyczącej dz. ewid. 1 i 2 obr. [...] w Jaworznie, przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na wstępie uzasadnienia skargi podano, iż Skarżąca jest właścicielką dz. ew. 1 (przed modernizacją ewidencyjną dz. ew. 3), nr KW [...], oraz współwłaścicielką dz. ew. 2 (przed modernizacją ewidencyjną 4), nr KW [...]. Plan miejscowy wprowadził indywidualnie dla nieruchomości Skarżącej istotne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, których uzasadnieniem były planowane inwestycje drogowe. Po uchwaleniu planu przedmiotowe inwestycje zostały zrealizowane, w przypadku działek Skarżącej, w całkowitym oderwaniu od ustaleń planu - nałożone na Skarżącą ograniczenia nie zostały nigdy skonsumowane. Przedmiotowe inwestycje zostały zakończone, natomiast ograniczenia ustalone w planie miejscowym wciąż obowiązują, istotnie ograniczając Skarżącej możliwość wykonywania prawa własności.
Przedmiotowe działki położone są przy wschodnim narożniku skrzyżowania ul. [...] i ul. [...]. Na ww. działkach posadowiony jest jeden budynek jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym, wykorzystywany dla działalności usługowej. Działki znajdują się w obszarze objętym symbolem UM4 i w niewielkiej części KDZ-3. Dla terenów UM dopuszczona jest zabudowa 100% powierzchni działki o wysokości o jedną kondygnacje wyżej niż wyższy z sąsiadujących budynków (§ 9 ust. 6 pkt 1 oraz § 9 ust. 6 pkt 3 lit. c), dla Skarżącej oznaczałoby to możliwość zabudowy budynkiem o wysokości do 4 kondygnacji. Jednakże przedmiotowe postanowienia w ogóle nie znajdują zastosowania ze względu na indywidualne ograniczenia dotyczące działek Skarżącej.
Zgodnie z ustaleniami rysunku planu, znajdujący się na ww. działkach budynek w całości oznaczono jako "do wyburzenia". Skarżąca wskazała, iż właściwy organ, w odniesieniu do zgłoszenia przez Skarżącą robót budowlanych (remontu dachu budynku) uznał, że na wskazanym terenie niedopuszczalna pozostaje budowa, rozbudowa lub nadbudowa obiektów istniejących, bowiem prowadziłaby do podwyższenia wartości budynku (§ 9 ust. 9 pkt 3). Przedmiotowe wyburzenia były związane z koniecznością przebudowy skrzyżowania (§ 9 ust. 9 pkt 3 planu), co stanowiło część projektu drogowego "Miasto Twarzą do Autostrady". W 2009 r. przeprowadzono modernizację ul. [...] w tym m. in. przebudowę skrzyżowania z ul. [...], następnie w latach 2012-2013 w ramach projektu "Rynek Od Nowa" został przeprowadzony remont ul. [...], zatem doszło do pełnej modernizacji dwóch przyległych do nieruchomości Skarżącej ulic: [...] oraz [...]. Przedmiotowe prace odbyły się bez jakiejkolwiek ingerencji w nieruchomość Skarżącej. W odniesieniu do działek Skarżącej, inwestycja drogowa została zrealizowana w oderwaniu od ustaleń planu miejscowego.
Skarżąca podkreśliła, że zarezerwowany w planie miejscowym przebieg drogi publicznej na dz. ew. 2 nie zostanie nigdy zrealizowany. Wskutek powyższego nigdy nie dojdzie do wyburzenia budynku na dz. ew. 1 i 2, co zostało potwierdzone w licznych pismach organu. Mimo, że podczas przeprowadzanej modernizacji ww. ulic, nieruchomości Skarżącej nie zostały w żaden sposób wykorzystane, plan miejscowy nadal w istotny sposób ogranicza Skarżącej możliwość wykonywania prawa własności, ponieważ istniejący budynek oznaczono jako "do wyburzenia", ustalono też zakaz jego rozbudowy i/lub nadbudowy oraz zakaz realizacji nowego budynku w miejsce obecnie istniejącego, a część działki oznaczono jako teren drogi publicznej.
Skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt II SAGI 67/11, zauważając, że Sąd nie rozpatrywał zakazu działań inwestycyjnych zdefiniowanego w części tekstowej planu (przykładowo § 6 ust. 9 pkt 3 lub § 9 ust. 9 pkt), w szczególności zakaz ten nie był analizowany w kontekście naruszenia praw właściciela konkretnej nieruchomości. Poza wyburzeniem w planie przewidziano zakaz działań inwestycyjnych, co nie stanowiło jednak przedmiotu analizy w ww. wyroku.
Zwróciła również uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAGI 1419/13, z którego wynika, że kwestia zasad została już rozważona i oceniona w ww. prawomocnym wyroku, zatem ponowna skarga na opisaną na wstępie Uchwałę jest dopuszczalna, ale winna wskazywać naruszenie indywidualnego interesu prawnego. Skarżąca posiada natomiast konkretny interesy prawny ściśle powiązany z nieruchomościami, których jest właścicielką i współwłaścicielką.
Podkreśliła, iż ograniczenia w zakresie korzystania z nieruchomości Skarżącej (tj. oznaczenie części dz. 2 jako droga publiczna, brak możliwości nadbudowy i/lub rozbudowy istniejącego na dz. ew. 1 i 2, brak możliwości zastąpienia istniejącego budynku nowym) naruszają interes prawny Skarżącej poprzez bardzo istotną ingerencję w możliwość wykonywania prawa własności, które jest chronione przez art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także przez art. 140 k.c.
Skarżąca pismem z dnia 13 kwietnia 2022 r. wezwała Radę Miejską w Jaworznie do usunięcia naruszeń prawa. Wezwanie zostało doręczone 14 kwietnia 2022 r., a odpowiedź na wezwanie z dnia 11 maja 2022 r. została doręczona Skarżącej w dniu 19 maja 2022 r.
Skarżąca podała, iż w niniejszej sprawie częściowa nieważność uchwały wynika z istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Postanowienia planu nie były dostosowane do potrzeb inwestycji. Nałożone przez plan na Skarżącą ograniczenia, okazały się być całkowicie zbędne dla tej inwestycji, zatem zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, wprowadzono zbędne, niczym nieuzasadnione, ograniczenia prawa własności. Nadto ograniczenia te nie przyczyniły się do realizacji interesu publicznego. Zapis planu mógłby zostać sformułowany "do czasu realizacji modernizacji".
Zdaniem Skarżącej przedmiotowy plan znacząco zmniejsza możliwości inwestycyjne na nieruchomościach Skarżącej, która wykorzystuje istniejący budynek do celów prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżąca miałaby możliwość zabudowy 100% powierzchni działki, do 4 kondygnacji, jednakże ze względu na indywidualne ograniczenia dotyczące działek Skarżącej, nie jest możliwa rozbudowa, nadbudowa istniejącego budynku, ani też budowa nowego budynku, co narusza zagwarantowaną w 22 Konstytucji zasadę swobody działalności gospodarczej.
Skarżąca wskazała również na naruszenie prawa poprzez niezastosowanie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a ponadto niezastosowanie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Skarżącej w przypadku działek Skarżącej doszło do ingerencji w prawo własności, bez uzasadnienia innymi wytycznymi racjonalnego planowania. Za utrzymaniem w obrocie prawnym regulacji nie przemawiają żadne racjonalne przesłanki, natomiast przedmiotowa uchwała istotnie ingeruje w uprawnienia Skarżącej. Do skargi przedłożono dokumenty zawarte na kartach 11-44 akt sądowych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jaworznie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej odrzucenie, względnie o oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W pierwszej kolejności organ wskazał, iż wniosek Skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi nie zasługuje na uwzględnienie.
Następnie organ podał, iż kluczowe znaczenie w stanowisku Gminy ma postępowanie sądowe dotyczące skargi na ustalenie planu miejscowego "Centrum" w Jaworznie, prowadzone z wniosku innych osób przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. II SA/GI 991/09. Organ podkreślił, że zapis § 6 ust. 9 pkt 3 planu (w brzmieniu takim samym jak ten, którego dotyczy obecna skarga) został uznany za zgodny z prawem przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1370/10 (skarga Gminy Jaworzno). Organ przywołał w tym zakresie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Organ zwrócił uwagę, że zapisy planu miejscowego dają pełne prawo do zabudowy praktycznie bez ograniczeń działki Skarżącej, gdyż miasto jest zainteresowane poprawą ładu przestrzennego w centrum, gdzie narożna nieruchomość Skarżącej i sposób jej zabudowy ma ogromne znaczenie wizerunkowe. Na dowód powyższego organ przedłożył prowadzoną ze Skarżącą korespondencję z dnia 15 lipca i 10 października 2016 r.
Organ dalej wyjaśnił, że wskazanie w planie wyburzenie istniejącego w czasie sporządzania planu na skrzyżowaniu głównych ulic zespołu dwóch parterowych substandardowych obiektów (ul. [...] i [...]), wśród wyższej trzykondygnacyjnej zabudowy było podyktowane chęcią poprawy ładu przestrzennego w tym miejscu, zarówno przez niewielką korektę układu komunikacyjnego jak i wprowadzenie tam nowego obiektu.
W planie zostały określone parametry zabudowy pozwalające na 100% zabudowy terenu UM4 i jego wysokość uzależnioną od sąsiedztwa i nie wyższą niż 5 kondygnacji, tak jak dla innych obiektów w tym rejonie, w dbałości o ład przestrzenny, z poszanowaniem prawa własności.
Zdaniem organu podnoszony przez Skarżącą argument jakoby jej prawa właścicielskie były ograniczone ustaleniami planu są całkowicie bezzasadne. Przeczy temu pozostawienie działki Skarżącej w niezmienionym kształcie i odstąpienie od przewidywanych wcześniej wyburzeń na koszt gminy, związanych z przebudową układu komunikacyjnego.
Zapis planu w § 9 ust. 9 pkt 3 o wskazaniu m. in. obiektu Skarżącej do wyburzenia z powodu przebudowy układu komunikacyjnego - po odstąpieniu od takiej przebudowy - nie ma wpływu na jej decyzje inwestorskie. Nieuchronnie jakakolwiek budowa w tym miejscu musi się wiązać z wyburzeniem obecnego obiektu, plan miejscowy to potwierdza i jedynie decyzje po stronie Skarżącej mają tu znaczenie.
Zarzut pozbawienia Skarżącej jej praw inwestorskich i obniżenia wartości nieruchomości z powodu błędnych jakoby zapisów planu jest niczym nie udowodniony.
Cel gminy jest jasny - na miejscu obecnego substandardowego budynku, nie nadającego się do odbudowy, powinien powstać obiekt o dużych walorach przestrzennych - tzw. wizytówka miasta. Gmina ma prawo oczekiwać od inwestora dostosowania się zabudową do miejsca i otoczenia.
Zadeklarowany planem zamiar wyburzenia budynku z powodu zmiany układu komunikacyjnego dotyczył jedynie narożnika budynku. W kolejnych latach, również biorąc pod uwagę wcześniejsze głosy Skarżącej, miasto zrezygnowało z przebudowy układu komunikacyjnego w sposób naruszający budynek, o czym poinformowało właścicielkę pismem z dnia 11 października 2016 r. znak: [...]. Pomimo tej decyzji, będącej odpowiedzią gminy na problem potrzeb i możliwości rozbudowy układu komunikacyjnego miasta, niezmiennie nic nie stało na przeszkodzie postawienia nowego obiektu w granicach terenu Skarżącej, o przeznaczeniu usługowo-mieszkaniowym zapisanym w planie. Zapisy te blokowały wyłącznie utrwalanie i zachowanie dotychczasowej substandardowej zabudowy.
Skarżąca nigdy nie złożyła wniosku o pozwolenie budowlane dla nowego budynku. Występowała za to o przebudowę lub remont istniejącego budynku, co naruszało przepis obowiązującego planu i było przedmiotem negatywnej oceny przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 21 czerwca 2011 r. znak IF/XIV/7111/05/15/ll, decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 27 grudnia 2018 r. znak IFXIV.7840.9.70.2018 uchylająca decyzję odmawiającą przebudowy elewacji).
W świetle tych rozstrzygnięć ostatecznie wydano decyzję nr [...] z dnia 19 lutego 2019 znak: [...] (poz. 14 w aktach), a także nr [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. znak [...] (poz. 13 w aktach) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na przebudowę elewacji i wymianę witryn, odrębnie dla każdego z dwóch budynków wchodzących w skład zespołu.
Organ podkreślił, iż zapisy planu miejscowego zostały uchwalone zgodnie z obowiązującym prawem, co zostało potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1419/13, potwierdzona została poprawność oceny zasad sporządzania planu i bezpodstawność powtórnego orzekania w tej sprawie.
Końcowo organ wskazał, że zaskarżony plan miejscowy został sporządzony w odpowiedzi na ówczesne potrzeby miasta, zgodnie z prawem, z zasadami sporządzania planu, z poszanowaniem prawa własności, ważąc interes publiczny i prywatny. Podkreślono, że Gmina ma prawo do władztwa planistycznego. Zdaniem organu przywołane w osnowie skargi przepisy prawa - Konstytucji i ustaw - odnoszą się w całości do ochrony prawa własności i jako takie nie mają w sprawie zastosowania. Podstawą konstrukcji instytucji władztwa planistycznego gminy jest art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r. sygn. II SA/Gl 151/23 przywrócił Skarżącej termin do wniesienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych, Sąd uznał, że zaskarżona Uchwała Nr XXXII/437/2009 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w Jaworznie (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 13 lipca 2009 r., Nr 122, poz. 2578, aktualnie: tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r., poz. 4601), w zakresie objętym interesem prawnym Skarżącej, odpowiada prawu. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Zaskarżona Uchwała została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym regulacjami dotyczącymi procedury planistycznej.
Skarga została wniesiona z zachowaniem warunku formalnego uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżona Uchwała została podjęta w dniu 28 kwietnia 2009 r., zatem stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w sprawie zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) skargę na uchwałę lub zarządzenie organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej wnosi się po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi - w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt lI OPS 2/07).
W rozpatrywanej sprawie w dniu 14 kwietnia 2022 r. Skarżąca wniosła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, natomiast w przewidzianym terminie (19 maja 2022 r.) została Skarżącej doręczona odpowiedź na wezwanie, w ramach której nie zawarto pouczenia o możliwości, sposobie i terminie wniesienia skargi na Uchwałę. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu, tut. Sąd postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r., sygn. II SA/Gl 151/23, przywrócił Skarżącej termin do wniesienia skargi.
Skarga została oparta o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g, zatem w pierwszej kolejności wymagało ustalenia, czy zaskarżona Uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie Skarżącej.
Stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym przedmiocie, legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżony akt aktualnie i realnie godził w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.
Nie jest bowiem wypełnieniem przesłanki, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenie uprawnienia w przyszłości w postaci ewentualnych przyszłych zdarzeń (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1503/18).
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej dz. ewid. 1 i 2 obr. [...] w Jaworznie. Jak wynika z uzasadnienia złożonej skargi Skarżąca wiąże naruszenie interesu prawnego z prawem własności przysługującym Skarżącej do wymienionych w skardze działek.
Skarżąca wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały co do swoich nieruchomości. Nie można byłoby bowiem skutecznie zakwestionować istnienie po stronie Skarżącej interesu prawnego, skoro dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym (na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem UM4 i KDZ-3 - § 9 i 16 Uchwały).
Stosownie do legitymacji Skarżącej skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.
Nie stanowił również przeszkody w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy fakt, że zaskarżona Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła już przedmiot kontroli sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Uwaga ta jest o tyle istotna, gdyż zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Jednakże jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/09, nie można wykluczyć skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał merytorycznie i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego. Zgodzić się więc należy z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powołanym orzeczeniu, że konsekwencją tego jest związanie sądu, orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę, które odnoszą się do "ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu". Zatem kolejną skargę innego podmiotu można i należy rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana uprzednio.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1370/10 uchylił pkt 1 wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 991/09 mocą którego stwierdzono nieważność Uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr XXXII/437/2009 w całości, i przekazał sprawę w tej części do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po ponownym rozpoznaniu sprawy, w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego, wyrokiem z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 67/11, w pkt 1 sentencji wyroku - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w następującym zakresie: § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c, d i e, § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a, § 6 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 6 ust. 7 pkt 1 lit. c, § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a w części dotyczącej zwrotu "oraz generujące ponadprzeciętny ruch samochodowy", § 7 ust. 4 pkt 2 lit. f, § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c, § 10 ust. 10 pkt 1 lit. d; w pkt 2 sentencji – oddalił skargę w pozostałej części.
Przedmiotowa Uchwała została zaskarżona w późniejszym czasie również przez inny podmiot – Spółkę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1419/13 oddalił skargę. Wniesiona przez Spółkę skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2200/14.
Konsekwencją tych rozstrzygnięć jest niewątpliwie związanie sądu orzekającego w niniejszej sprawie ocenami wyrażonymi w ww. wyroku w zakresie wyżej wskazanym.
W tym kontekście zauważenia wymaga, iż w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2011 r. sygn. II SA/Gl 67/11, Sąd podkreślił, iż zaskarżona Uchwała w opisanej części została wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, stąd biorąc pod uwagę treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w tej części jest nieważna (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd nie dopatrzył się natomiast przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały w szerszym zakresie.
Argumentacja oraz zarzuty Skarżącej odnoszące się zatem do zasad sporządzania planu, nie mogły stać się przedmiotem powtórnego orzekania. Kwestia zasad sporządzania planu miejscowego została już rozważona i oceniona w ww. prawomocnym wyrokiem, w którym Sąd stwierdził jakich uchybień w zakresie zasad sporządzania planu się dopatrzył.
Skarżąca zarzuciła natomiast naruszenie zaskarżoną Uchwałą indywidulanego interesu prawnego, tak też podlegała rozpoznaniu, w granicach, w jakich dotychczas nie była rozpoznawana.
Zarzuty skargi zmierzają w istocie do zakwestionowania zapisu § 9 ust. 9 pkt 3 Uchwały. Stosownie do treści tego zapisu planu, ustanowiono "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu", w ramach których wskazano, iż "w granicach terenu UM4 wskazano oznaczone na rysunku planu obiekty konieczne do wyburzenia z uwagi na przebudowę układów komunikacyjnych, zakazuje się prowadzenia wszelkich działań inwestycyjnych prowadzących do podniesienia ich wartości".
Jak wynika z rysunku planu obiektami koniecznymi do wyburzenia, o których mowa w tym zapisie, są m.in. budynki usytuowane na działkach Skarżącej.
Kwestia "wyburzenia", na gruncie przedmiotowej Uchwały, stała się już przedmiotem analizy sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1370/10 stwierdził, iż wskazanie w planie miejscowym obiektów przewidzianych do wyburzenia z uwagi na przebudowę układów komunikacyjnych nie narusza przepisów prawa. Wyjaśnił, iż "wskazanie w planie obiektów do wyburzenia, nie oznacza jeszcze nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jest jedynie informacją o przyszłym przeznaczeniu terenu, mieszczącą się w ramach prawnie dopuszczalnych nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego wynikające z Prawa budowlanego (art. 48 ust. 1, art. 49 lit. b ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 67 ust. 1) są inne niż te, które mogą powodować zamieszczenie w planie miejscowym postanowień o konieczności wyburzenia niektórych obiektów. Przewidzenie w planie miejscowym wyburzeń obiektów jest jedynym z określeń sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Aby zbudować drogę, czy też inne obiekty budowlane na dawnym terenie, należy niekiedy przewidzieć w planie wyburzenie innych istniejących tam obiektów, oczywiście przy zachowaniu wszystkich obowiązujących w tym zakresie przepisów. Żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zabrania organom gminy w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, zamieszczania w planach miejscowych postanowień przewidujących w przyszłości konieczność wyburzenia niektórych obiektów budowlanych, gdyż byłoby to ograniczenie tzw. władztwa planistycznego gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Należy przyjąć, że planowanie wyburzenia niektórych obiektów budowlanych, jest jednym z elementów planowania i mieści się w zakresie kompetencji organów gminy tak samo, jak planowanie zabudowy. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby nielogiczne, gdyż uniemożliwiałoby to w pewnych sytuacjach rozwój gminy i zahamowanie inwestycji".
Natomiast jak zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 67/11: "nie można podzielić zarzutu Wojewody, że wskazanie w § 6 ust. 9 pkt 3 zaskarżonej Uchwały obiektów przewidzianych do wyburzenia, z uwagi na przebudowę układów komunikacyjnych (skarżący nie kwestionuje wprowadzonego tym przepisem zakazu działań inwestycyjnych w stosunku do istniejących na tym terenie budynków), narusza zasady sporządzania planu miejscowego. Wyburzenia niektórych obiektów budowlanych jest jednym z elementów planowania przestrzennego (obok zabudowy terenu) i tym samym, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Można zatem uznać, że regulacja objęta tym przepisem to szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, zatem element planu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p."
Nie była natomiast przedmiotem skargi część zapisu dotycząca zakazu wprowadzonego działań inwestycyjnych w stosunku do istniejących na tym terenie budynków.
Stąd też, w ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w tych granicach skargę należało rozpoznać.
Niewątpliwie zapis o treści: "w granicach terenu UM4 wskazano oznaczone na rysunku planu obiekty konieczne do wyburzenia z uwagi na przebudowę układów komunikacyjnych, zakazuje się prowadzenia wszelkich działań inwestycyjnych prowadzących do podniesienia ich wartości", w drugiej jego części, wpływa na ograniczenie możliwości rozbudowy istniejącego budynku, który został zakwalifikowany jako obiekt do wyburzenia.
Jednakże należy zwrócić uwagę, iż proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się niewątpliwie z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym może prowadzić do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu, w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r. sygn. II OSK 1575/12). Ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Jak wynika z treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.
Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. IV SA 346/93).
Organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r. sygn. II OSK 1575/12, z dnia 21 marca 2017 r. sygn. II OSK 1656/15, z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. II OSK 1937/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2020 r. sygn. IV SA/Wa 2427/19).
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w przypadku Skarżącej, istotne uprawnienia właścicielskie zostały zachowane.
Skarżąca może zagospodarować działki poprzez przeznaczenie ich pod budownictwo usługowo-mieszkaniowe (zgodnie z przeznaczeniem terenu § 9 ust. 1 Uchwały), może swobodnie zbywać posiadane nieruchomości i zabudowywać zgodnie z warunkami odpowiednio dla w/w terenów. Stosownie do określonych Uchwałą parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) dopuszczalna powierzchnia zabudowy - 100% powierzchni działki związanej z danym zamierzeniem inwestycyjnym; 2) powierzchnia biologicznie czynna nie jest wymagana; 3) dopuszczalna wysokość budynków: wysokość fasady frontowej do rynny, gzymsu lub szczytu attyki - o jedną kondygnację więcej niż wyższy z budynków sąsiadujących, jednak nie więcej niż 5 kondygnacji nadziemnych, z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 5 lit. b. (§ 9 ust. 6 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 lit. c Uchwały).
Zapisy zaskarżonej w niniejszym postępowaniu Uchwały nie naruszają prawa własności Skarżącej oraz wynikających z niego uprawnień do korzystania z nieruchomości.
Jak podkreśla się w orzecznictwie prawo własności naruszone mogłoby być tylko wówczas, gdyby proces planistyczny ograniczył prawa właścicielskie co do ich istoty (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r. sygn. II OSK 1575/12, podobnie m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Kr 566/16). Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 2249/12).
Sygnalizowane natomiast potencjalne zagrożenie związane z przeznaczeniem budynków na tym terenie do rozbiórki, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, jest jedynie informacją o przyszłym przeznaczeniu terenu, mieszczącą się w ramach prawnie dopuszczalnych zakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.
Ponadto wskazany zapis nie ogranicza wykonywania robót budowlanych związanych z bieżącą konserwacją i utrzymaniem budynku w odpowiednim stanie technicznym, co potwierdzają wydane na rzecz Skarżącej decyzje organów administracji publicznej.
Jak wynika z akt administracyjnych, decyzją Wojewody Śląskiego znak IF/XIV/7111/05/15/11 z dnia 21 czerwca 2011 r. uchylono zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Jaworzna z 21 kwietnia 2011 r. wnoszącą sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia remontu budynku handlowo-usługowego w Jaworznie jako niezgodnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto decyzją Wojewody Śląskiego znak IFXIV.7840.5.67.2016 z dn. 12 stycznia 2017 r. uchylono zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Jaworzna z 23 sierpnia 2016 r. wnoszącą sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowalnych polegających na remoncie dachu budynku, i orzeczono o umorzeniu postępowania organu I instancji w sprawie wniesienia sprzeciwu (karta nr 23 akt sądowych). Zgodnie z treścią uzasadnienia: "organ stoi na stanowisku, że samo przeznaczenie w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego budynków do wyburzenia nie ma charakteru decyzji administracyjnej, w oparciu o którą dokonuje się rozbiórki, w związku z czym taki zapis planu ma jedynie charakter ograniczający zamiary inwestycyjne właścicieli obiektów położonych na analizowanym obszarze i nie może być interpretowany jako zakaz wykonywania robót budowlanych związanych z bieżącą konserwacją i utrzymaniem budynku w odpowiednim stanie technicznym, pozwalającym na jego użytkowanie w stanie niepogorszonym."
Następnie decyzją Wojewody Śląskiego znak IFXIV.7840.9.70.2018 z dnia 27 grudnia 2018 r. uchylono zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Jaworzna z 8 sierpnia 2018 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę elewacji polegającej na wymianie witryn lokali użytkowych, i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Jaworzna wydał następujące decyzje: z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego: przebudowę elewacji polegającej na wymianie witryn lokali użytkowych znajdujących się w budynku usługowo-handlowym przy ul. [...] w Jaworznie (karta nr 20 akt administracyjnych) oraz decyzję z dnia 19 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego: przebudowę elewacji polegającej na wymianie witryn lokali użytkowych znajdujących się w budynku usługowo-handlowym przy ul. [...] w Jaworznie (karta nr 21 akt administracyjnych).
Uwzględniając wskazaną wykładnię rozwiązań przyjętych w zaskarżonej Uchwale w stosunku do nieruchomości Skarżącej stwierdzić należało, że bez wątpienia nie naruszają one istoty prawa własności.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie, nie dostrzegł, aby poprzez zapisy przedmiotowej Uchwały doszło w zaskarżonym zakresie do przekroczenia przez gminę granic władztwa planistycznego czy też zasady proporcjonalności w jego wykonywaniu. Nieuzasadniony pozostawał zatem zarzut niezastosowania art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
Tego rodzaju zakwestionowany zapis Uchwały, w kontekście planowanego wyburzenia danych obiektów, oraz zamierzonego celu wskazanego w Studium, w pełni uzasadnia tego rodzaju ograniczenie. Jego brak mógłby w istotny sposób ograniczyć możliwość realizacji tego celu. Stąd też Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących niezastosowania art. 62 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, niezastosowania art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ingerencja w prawo własności ma pełne umocowanie w przepisach ustawowych.
Nie można także zgodzić się z twierdzeniem skargi, aby na ww. działkach Skarżącej nie było możliwości budowy nowego budynku.
Działki Skarżącej mogą zostać zabudowane zgodnie z ustaleniami planu, w tym z zapisem § 9 ust. 1, § 9 ust. 6 pkt 1 i 2, § 9 ust. 6 pkt 3 lit. c Uchwały. Ograniczenie obejmuje jedynie tego rodzaju rozbudowa, aktualnie istniejących obiektów, przeznaczonych zgodnie z rysunkiem planu do wyburzenia.
Odnotowania również wymaga, iż zgodność zapisów planu z ustaleniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostało stwierdzone wyrokiem tut. Sądu z dnia 10 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 67/11. W tym zakresie Sąd zwrócił również uwagę na zapisy Studium odnoszące się do przebiegu, potrzeby modernizacji i przebudowy oraz wyznaczenia nowych ulic dojazdowych i wewnętrznych pieszo-jezdnych, które powinny zostać rozwiązane w ustaleniach planu miejscowego, a także wskazanie na niesprawność wewnętrznego układu komunikacyjnego oraz stwierdzenie, że główny obszar występowania tych problemów obejmuje m.in. Rynek i przyległe tereny pomiędzy ulicami [...], [...] i [...].
Kwestia modernizacji i przebiegu komunikacji w rejonie Rynku oraz terenów przyległych pomiędzy wskazanymi ulicami niewątpliwie obejmuje również obszar działek Skarżącej położonych przy ul. [...] i ul. [...]. W rezultacie ograniczenie wprowadzone zapisami Uchwały poprzez objęcie części działki o nr 2 przeznaczeniem wynikającym z symbolu KDZ-3 (§ 16 Uchwały), nie narusza prawa.
W odniesieniu natomiast do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, wyjaśnienia wymaga, iż Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Możliwości dowodowe Sądu są bardzo ograniczone. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oddalone wnioski dowodowe nie były w ocenie Sądu niezbędne do wyjaśnienia sprawy, nadto część z nich (wskazanych w pkt 6, 8, 9, 12 i 16) pozostawała już w aktach administracyjnych sprawy.
Uwzględniając powyższe Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej nie dopatrzył się naruszeń, a tym bardziej naruszeń istotnych (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), mogących mieć wpływ na stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.