II SA/GL 150/23

II SA/Gl 150/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Artur Żurawik /przewodniczący/
Grzegorz Dobrowolski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 pkt 4 , art. 23 ust. 4aa
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2023 r. sprawy ze skargi D. S. (S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 2 grudnia 2022 r. nr SKO.IV/424/1721/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia 24 października 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r. znak: SKO.IV/424/1721/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy J. (dalej: "organ pierwszej instancji") z dnia 24 października 2022 r. znak: [...] odmawiającą przyznania D. S. (dalej: "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 24 października 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 25, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia tj. w 73 roku życia. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że zakres i rozmiar sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia. Jak bowiem wynika z przeprowadzonego wywiadu skarżący sprawuje opiekę w postaci zakupów artykułów spożywczych i lekarstw, zajmuje się porządkiem wokół domu, paleniem w piecu, załatwianiem spraw urzędowych oraz wszelkimi naprawami drobnymi w domu i wokół domu. Mąż matki skarżącego nie żyje. Matka skarżącego ma córkę, która mieszka w sąsiedztwie i doraźnie pomaga w czynnościach higienicznych. Ponadto w rodzinie od lipca 2021 r. prowadzona jest procedura "Niebieskiej Karty", w której skarżący wskazany jest jako osoba podejrzana o stosowanie przemocy psychicznej wobec niepełnosprawnej matki.
Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.; dalej "Konstytucja"). Decyzji zarzucono także naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu podczas, gdy w rozumieniu tej regulacji osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia – opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Ponadto niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką. Skarżący sformułował ponadto zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia.
Kolegium decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Jednakże wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że matka skarżącego ma problemy z poruszaniem się i w tym celu używa kul ortopedycznych i laski, wymaga wsparcia w czynnościach związanych z noszeniem cięższych rzeczy, wychodzeniem z domu, pracach porządkowych w domu i poza domem. Matka skarżącego samodzielnie załatwia toaletę poranną i wieczorną, sama przygotowuje posiłki i obiady oraz dba o czystość podczas i po posiłku. Z ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego, jak i z zestawienia czynności przedstawionych przez skarżącego w oświadczeniach nie wynika, aby zakres obowiązków skarżącego związanych z opieką nad matką uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. Takie czynności jak pomoc w toalecie, sprzątanie, robienie zakupów, pranie, robienie posiłków, kupowanie lekarstw, załatwianie spraw urzędowych, zawożenie na wizyty lekarskie nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego.
Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na decyzję Kolegium nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie jego wykładni systemowej i celowościowej przez organ odwoławczy. W konsekwencji zaś przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką podczas gdy taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje. Ponadto przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga, w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad niepełnosprawną matką.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia.
Zgodnie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane m. in. osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m. in. gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.).
Stosownie do art. 23 ust. 4aa u.ś.r. jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej lub do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. W myśl natomiast § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 893) w przypadku przeprowadzania wywiadu w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 107 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wywiad przeprowadza się z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie, w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka. Z kolei w myśl art. 107 ust. 1a pkt 1 rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie art. 23 ust. 4aa u.ś.r. u osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne.
Podstawowymi przesłankami uprawniającymi do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oraz sprawowanie opieki ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. O istnieniu zaś związku przyczynowo-skutkowego przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń i ułomności.
W świetle przywołanych wyżej regulacji należy uznać, że wywiad środowiskowy jest podstawowym narzędziem w zakresie ustalenia czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 17 u.ś.r., a w szczególności, czy konieczny zakres sprawowanej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, bądź zmusza do rezygnacji z pracy zarobkowej. Z tego też względu wywiad środowiskowy powinien być przeprowadzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa.
W ocenie Sądu wymogowi temu nie sprostano w rozpatrywanej sprawie, albowiem wywiad środowiskowy ze skarżącym w dniu 27 września 2022 r. został przeprowadzony pod nieobecność matki skarżącego. Wobec tego ustalenia co do zakresu faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką oparte zostały tylko na jednostronnych oświadczeniach skarżącego i wnioskach pracownika socjalnego. Z wniosków pracownika socjalnego wynika także dodatkowa okoliczność, że w rodzinie od lipca 2021 r. prowadzona jest procedura "Niebieskiej Karty", w której skarżący jest wskazany jako osoba podejrzana o stosowanie przemocy psychicznej wobec niepełnosprawnej matki. Wskazany fakt nie został jednak zbadany jako mogący istotnie wpływać na ustalenie czy skarżący opiekuje się matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zauważyć także należy, że informacja pracownika socjalnego nie została poparta żadnym dowodem, nie wiadomo także na jakim etapie znajduje się procedura "Niebieskiej Karty". Stanowiska w tej kwestii nie zajął ani skarżący ani matka skarżącego.
Powyższe okoliczności świadczą o tym, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto należało rozważyć okoliczność, że skarżącemu przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, iż skarżącemu przyznano decyzją Wójta Gminy J. z dnia 20 stycznia 2022 r. znak sprawy: [...] specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 grudnia 2021 do 31 października 2022 r. Wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 21 września 2022 r. We wniosku tym skarżący oświadczył, że w celu spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i wnosi o uchylenie decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Przypomnieć należy, że w myśl art. 16a u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zatem zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłankami ich przyznania jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Skarżący wystąpił o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w czasie gdy przysługiwał mu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 24 października 2022 r. – a więc w trakcie okresu zasiłkowego – odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego m. in. z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Zdaniem Sądu odmienna ocena prawna sytuacji skarżącego w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do oceny sformułowanej w postępowaniu o specjalny zasiłek opiekuńczy, przy zbieżnych przesłankach przyznania obu świadczeń rodzinnych, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.).
W uzasadnieniu decyzji organy nie wskazały jakie przyczyny uzasadniały odmienną ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie w stosunku do sprawy dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W konsekwencji doszło także do naruszenia przez organy wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i powiązanego z tą zasadą przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji ustali stan faktyczny sprawy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku i dokona jego oceny w kontekście spełnienia przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie podejmie stosowną decyzję, którą należycie, z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadni.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 4aa u.ś.r, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.