II SA/GL 1486/23

II SA/Gl 1486/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 22 ust. 4 i 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 94 ust. 2.  art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 6,  art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. B., S. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta L. z dnia 5 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków 1. stwierdza, że zarządzenie Burmistrza Miasta L. z dnia 5 lutego 2020 r. nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr [...] pod pozycją [...] nieruchomości przy ul. [...] w L., 2. zasądza od Burmistrza Miasta Lublińca solidarnie na rzecz skarżących 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 lipca 2023 r. K. B. i S. S. wniosły skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta L. z dnia 5 lutego 2020 r. nr [...] w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta L., domagając się stwierdzenia nieważności tego zarządzenia w zakresie, w jakim nieruchomość przy ul. [...] w L. została ujęta w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta L. w załączniku nr [...] pod poz. [...].
Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że ujęcie nieruchomości przy ul. [...] w L. jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zaytków jest możliwe bez zapewnienia skarżącym możliwości udziału w postępowaniu dowodowym oraz zaskarżenia wpisu
Ponadto zarzucono naruszenie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie podczas gdy przepis ten został uznany za niezgodny z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 11 maja 2023 r. sygn. P 12/18).
W skardze zawarto także wniosek o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in. że w sprawie wpisu budynku skarżących do gminnej ewidencji zabytków nie toczyło się żadne postępowanie, zwłaszcza, że ustawa takiego postępowania w ogóle nie przewiduje. Skarżące nie zostały też w ogóle poinformowane o dokonanym wpisie. W świetle zaś stanowiska TK nie można ograniczyć właścicielowi prawa dysponowania nieruchomością bez zapewnienia uprzedniego prawa do udziału w postępowaniu oraz możliwości kwestionowana poczynionych ustaleń w postępowaniu odwoławczym. Zważywszy zaś na to, że w sprawie wpisu do gminnej ewidencji zabytków nie przewiduje się wydania decyzji administracyjnej, skarżące nie mają nawet możliwości wznowienia postępowania o wpisanie budynku do tej ewidencji w oparciu o art. 145a k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zawartych w niej zarzutów wskazał, że postępowanie w sprawie ujęcia zabytku w ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami ustawy kodeks postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Organ podniósł także, że do gminnej ewidencji nie można włączyć obiektów, których nie zaaprobował i nie zaakceptował wojewódzki konserwator zabytków.
Organ podniósł, że pierwsze wytyczne konserwatorskie dla potrzeb sporządzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania miasta L. sporządzone zostały przez Wojewódzkie Biuro Projektów w C.. Jest to opracowanie z 28 czerwca 1989 r. Opracowanie to zawiera zarówno wytyczne i postulaty konserwatorskie do wyznaczonych stref ochrony konserwatorskiej, jak i wykaz obiektów zabytkowych i o wartościach kulturowych, wymagających zachowania i ochrony, który zawiera 114 pozycji, m.in. pod poz. [...] znajduje się willa przy ul. [...], z początku XX wieku. Kolejnym dokumentem, mającym na celu aktualizację zasobu obiektów zabytkowych na terenie miasta L. jest opracowanie "Miasto L. - materiały wyjściowe do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - wytyczne konserwatorskie sporządzone w styczniu 1999 r. przez Śląski Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków Oddział Zamiejscowy w C.. W opracowaniu tym wyznaczone zostały strefy ochrony historycznego obrazu kulturowego z rygorami i postulatami oraz obiekty zabytkowe w ilości 129 pozycji, m.in. pod poz. [...] - willa, ul. [...], które znalazły odzwierciedlenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] oraz w kolejno sporządzonych na jego podstawie w roku 2006 miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Następnie organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego Śródmieście i południową część miasta, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. Nr [...]., a budynek willowy przy ul. [...] znajduje się na liście obiektów i terenów zabytkowych chronionych na podstawie ustaleń tego planu. Ponadto wymieniony budynek znajduje się w strefie B1 pośredniej ochrony konserwatorskiej stanowiącej otulinę (od strony północno-wschodniej, południowej i zachodniej) średniowiecznego układu urbanistycznego (strefy A1) wpisanego do rejestru zabytków. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 Nr 75 poz. 474) nałożony został obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Podniósł, że wykaz obiektów zabytkowych ustalony w wytycznych konserwatorskich, mający odzwierciedlenie w zapisach obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta L. stał się podstawą do sporządzenia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta L. na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę. Na etapie jej sporządzania (rok 2014, aktualizację przeprowadzono w roku 2020) ponownej ocenie podlegały budynki włączone do wykazu oraz ich wartość zabytkowa. W wyniku tej oceny stwierdzono, że obiekt przy ul. [...] posiada wartości historyczne i architektoniczne charakterystyczne dla zabudowy willowej przełomu XIX/XX wieku. W związku z powyższym stwierdzono, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony z uwagi na konieczność zachowania formy, kompozycji i detali architektonicznych.
Organ podkreślił, że wszelkie działania od sporządzenia wytycznych konserwatorskich w roku 1989 poprzez uchwalenie planów zagospodarowania przestrzennego po założenie Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta L. w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu miasta sporządzone zostały przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje i wiedzę merytoryczną oraz konsultowane były z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K.. Uzyskały również stosowne uzgodnienia. Wobec powyższego spełniony został obowiązek ustawowy wskazany w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, który wskazuje, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę z tym, że zmodyfikował jej żądanie, w ten sposób, że domaga się stwierdzenia, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr [...] po pozycją [...] nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w L.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone zarządzenie należy do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") tj. do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej); i podlega jako taki kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.").
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu skarżące wykazały naruszenie własnego interesu prawnego, gdyż są właścicielkami nieruchomości, która została ujęta w załączniku nr [...] zaskarżonego zarządzenia pod poz. [...].
Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. Zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Stosownie zaś do art. 22 ust. 5 u.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Podstawę ujęcia przedmiotowej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków stanowił art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Kluczowe znaczenie w realiach rozpoznawanej sprawy w związku z tym ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18. TK orzekł w nim, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym TK wskazał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o "prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem." I dalej TK wskazał, że postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. "Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych j.st.t. prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania". Z tych też przyczyn TK uznał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. jest niegodny z Konstytucją RP.
Zaakcentować należy, że powyższy wyrok TK wskazuje na pominięcie/zaniechanie prawodawcze. Stanowi bowiem, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie w jakim nie reguluje "wymaganych" kwestii, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mowa w nim o regulacji niepełnej/niewystarczającej dla zapewnienia odpowiedniej ochrony właścicielowi nieruchomości. Zatem, choć wskazanym wyrokiem TK nie wyeliminował z systemu prawnego art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., stanowiącego podstawę prawną wydania kontrolowanego w sprawie zarządzenia, to jednak stosując ten przepis prawa Sąd obowiązany był uwzględnić stanowisko Trybunału co do jego "braków".
Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność, że przed ujęciem przedmiotowej nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków skarżącym nie umożliwiono w jakikolwiek sposób zajęcia stanowiska oraz nie toczyło się z ich udziałem jakiekolwiek postępowanie mające za przedmiot ujęcie tej nieruchomości w ewidencji.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Uwzględniając orzeczenie Trybunału, należy więc stwierdzić, iż brak zapewnienia skarżącym jako właścicielom nieruchomości czynnego udziału w procedurze poprzedzającej ujęcie w drodze obecnie zaskarżonego zarządzenia stanowiącej ich własność nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, a w konsekwencji uniemożliwienie im zakwestionowania przyjętych przez organ ustaleń, formułowania wniosków dowodowych, czy obrony w inny sposób przed ograniczeniem prawa własności, świadczy o zaistnieniu uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie ujęcia tej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2723/22, wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II OSK 2748/18). W świetle zaś zaistnienia wskazanych uchybień, kwestia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiła przedmiotu oceny Sądu.
W realiach rozpoznawanej sprawy należało wziąć pod uwagę, że od podjęcia kontrolowanego zarządzenia minął więcej niż rok. Zgodnie z art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (ust. 2).
Wobec uznania przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z Konstytucją RP, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta L. z dnia 5 lutego 2020 r. nr [...] w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta L. zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr [...] pod pozycją [...] nieruchomości przy ul. [...] w L..
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 797,00 zł, na które składa się: opłata sądowa w wysokości 300,00 zł, opłata od pełnomocnictwa 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480,00 zł - ustalone na postawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.).
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.