II SA/Gl 1474/24

II SA/Gl 1474/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Artur Żurawik
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi B. T. (T.), D. T. (T.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 października 2024 r. nr WINB-WOA.7721.279.2024.KZ w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 8 października 2024 r., nr WINB-WOA.7721.279.2024.KZ Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Zaskarżone postanowienie ŚWINB zapadło w następującym stanie sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej "PINB" lub "Organ I instancji") decyzją z 5 sierpnia 2024 r., nr [...] nałożył na B.T. (dalej "Skarżąca") i D.T. (dalej "Skarżący") - jako inwestorów robót budowlanych związanych z remontem elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. - obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na likwidacji docieplenia ściany zachodniej budynku, wykonanego z płyt styropianowych, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Termin wykonania obowiązków ustalono do 30 września 2024 r.
Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.").
Skarżąca i Skarżący pismem z 18 sierpnia 2024 r. wnieśli odwołanie od ww. decyzji. Odwołanie zostało złożone osobiście w Organie I instancji 21 sierpnia 2024 r.
Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia ŚWINB wskazał, że decyzja PINB z 5 sierpnia 2024 r., nr [...] , zaadresowana do Skarżącej była dwukrotnie awizowana. Pierwsza awizacja miała miejsce 9 sierpnia 2024 r., a następna 19 sierpnia 2024 r. Z powodu niepodjęcia przesyłki została ona zwrócona do Organu I instancji 26 sierpnia 2024 r. Wobec tego 14-dniowy termin do wniesienia odwołania przez Skarżącą rozpoczął swój bieg 23 sierpnia 2024 r. Skarżąca zaś wniosła odwołanie 21 sierpnia 2024 r., a zatem przed rozpoczęciem terminu do jego wniesienia. Odwołanie jest zatem przedwczesne.
Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne. Termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero w dniu, w którym doręczono stronie decyzję. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest niedopuszczalne.
W skardze do sądu administracyjnego Skarżąca i Skarżący zaskarżyli postanowienie ŚWINB w całości jako naruszające prawo. Wyjaśnili, że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a tym samym bezpodstawne jest twierdzenie, że odwołanie jest przedwczesne ze względu na brak wiedzy o treści decyzji. Oboje są współwłaścicielami nieruchomości i inwestorami robót.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.").
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Przypomnieć należy, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Pierwszym zaś etapem postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym jest badanie odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Na tym etapie organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Dopiero stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zostały spełnione warunki formalne odwołania pozwala na dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.
Jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie, które jest ostateczne i może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stanowiło ustalenie, że Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji PINB z 5 czerwca 2024 r., nr [...] przedwcześnie, tj. przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. Decyzja PINB z 5 czerwca 2024 r. została doręczona Skarżącemu 7 sierpnia 2024 r., zaś w stosunku do Skarżącej zastosowano zastępczy tryb doręczenia z art. 44 k.p.a. Wobec dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej decyzję Organu I instancji i jej nieodebrania przez Skarżącą, ŚWINB przyjął, że termin do wniesienia odwołania dla Skarżącej rozpoczął bieg dopiero 23 sierpnia 2024 r. Wniesienie przez Skarżącą odwołania przed tą datą, tj. 21 sierpnia 2024 r. (w terminie, jaki był otwarty do wniesienia odwołania przez Skarżącego), ŚWINB uznał za przedwczesne, skutkujące koniecznością wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w zaskarżonym postanowieniu Organ odwoławczy orzekł "stwierdzić niedopuszczalność zażalenia". Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby zaskarżone postanowienie zostało sprostowane we właściwym trybie przez Organ odwoławczy, a zatem podlega ona kontroli sądowej w takiej formie i treści, jakie ma w dniu jego wydania. Przepis art. 134 k.p.a. zawiera zamknięty katalog postanowień organu odwoławczego, określając w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć, w związku z czym organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie sentencja zaskarżonego postanowienia nie odpowiada dyspozycji przepisu art. 134 k.p.a., co stanowi o naruszeniu ww. regulacji.
Drugą wadliwością zaskarżonego postanowienia jest naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 44 § 2 - § 4 k.p.a., w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zastępcze doręczenie Skarżącej decyzji PINB z 5 sierpnia 2024 r. było nieprawidłowe. Wobec tego stanowisko Organu odwoławczego co do daty doręczenia Skarżącej decyzji Organu I instancji jest wadliwe.
Doręczenia dokonywane przez organy administracji w trakcie postępowania administracyjnego winny znajdować swe umocowanie w przepisach k.p.a., a w szczególności w art. 42 - 44 k.p.a. Skuteczne doręczenie nastąpi wówczas, gdy dokonane zostanie z zachowaniem wszystkich warunków określonych normami prawa dla danego, wykorzystanego w praktyce przez organ sposobu doręczenia. Ocena skuteczności doręczenia pisma zależy zatem od wypełnienia ściśle określonych przepisami k.p.a. warunków formalnych, co musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2019 r., II OSK 1288/17, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Stosownie do art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).
W orzecznictwie podkreśla się, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione.
Dla przyjęcia, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest spełnienie określonych czynności, które mogą zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W szczególności chodzi o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, miejsca pozostawienia zawiadomień oraz przyczynę braku doręczeń przesyłki adresatowi. Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia należy dysponować kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2023 r., I OSK 2741/19, opubl. w CBOSA).
Przesyłka, która została nadana u operatora pocztowego 6 sierpnia 2024 r. i która stała się podstawą dla stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie spełnia opisanych wyżej warunków. Na zwrotnym poświadczeniu odbioru brak jest jakichkolwiek adnotacji doręczyciela. Natomiast na kopercie widnieją dwie adnotacje. Pierwsza, że adresat jest nieobecny ze wskazaniem daty awiza, tj. 9 sierpnia 2024 r. Druga o zwrocie przesyłki z powodu nie podjęcia jej w terminie ze wskazaniem daty zwrotu, tj. 26 sierpnia 2024 r. Analiza zwrotnego potwierdzenia odbioru i koperty nie daje podstaw do potwierdzenia dwukrotnego awizowania przesyłki, zgodnie z art. 44 § 2 i 3 k.p.a.
Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia powoduje, że nie można skutecznie powołać się na tzw. fikcję doręczenia. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, to doręczenia nie można uważać za dokonane (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., I OSK 23/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2012 r., I OSK 2105/11 – opubl. w CBOSA). Jeżeli kompletu wymaganych prawem informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru, ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1198/13, opubl. w CBOSA).
W końcu należy wskazać, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepisy o doręczeniach mają charakter gwarancyjny, a ich zadaniem jest zapewnienie stronie realizacji jej praw w toku toczącego się postępowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie podstawowy cel każdego dokonywanego doręczenia, jego istota, sprowadza się do przekazania treści orzeczenia (innego pisma) stronie. Sformalizowany, przewidziany w przepisach proceduralnych, tryb dokonywania doręczeń podporządkowany jest temu właśnie celowi i służyć ma zabezpieczeniu gwarancji procesowych każdej ze stron, tj. zagwarantowaniu dotarcia treści orzeczenia (innego pisma) do świadomości strony. W konsekwencji zachowanie sformalizowanego trybu bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Ponadto z innych okoliczności będzie poza sporem wynikało, że zapoznała się z treścią orzeczenia. Takie oświadczenie strony zastępuje dowód doręczenia i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 grudnia 1991 r., V KRN 304/90, OSNKW 1992, nr 5–6, poz. 44; por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 kwietnia 2017 r., II OSK 256/16; 4 lutego 2020 r., II OSK 1113/18 – opubl. w CBOSA).
Zasadniczo zgodzić się należy ze stanowiskiem ŚWINB, że jeżeli środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Jednakże należy podkreślić, że "przedwczesność" środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia decyzji danej stronie, lecz do daty wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, co następuje z reguły z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania. Innymi słowy, za "przedwczesne" w powyższym rozumieniu należy uznać odwołanie wniesione od decyzji, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie decyzja weszła do obrotu prawnego wobec doręczenia jej Skarżącemu, co miało miejsce 7 sierpnia 2024 r.
Sąd podziela pogląd, że z punktu widzenia możliwości wniesienia środka prawnego z uwagi na wejście aktu administracyjnego do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. kluczowe jest, że akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę doręczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3095/15, opubl. w CBOSA). Przepisy dotyczące doręczeń nie mogą być interpretowane "na szkodę" strony, w sytuacji gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Innymi słowy, nawet jeżeli doręczenie decyzji było w okolicznościach sprawy wadliwe, to brak podstaw do przyjęcia, że wniesienie odwołania było przedwczesne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08; z 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14 – opubl. w CBOSA).
Skoro zatem Skarżąca o treści decyzji PINB z 5 sierpnia 2024 r. dowiedziała się z faktu przekazania jej tej decyzji przez Skarżącego, któremu jako stronie decyzję doręczono w sposób właściwy, to wniesienie przez nią odwołania zanim formalnie rozpoczął się dla niej bieg terminu do wniesienia odwołania nie może być uznane za uzasadniające stwierdzenie uchybienia terminu.
Rozpoznając sprawę ponownie Organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, która sprowadza się do uznania, że termin do wniesienia odwołania dla Skarżącej biegnie analogicznie jak dla Skarżącego, od którego Skarżąca powzięła informację o decyzji. Oznacza to, że bieg terminu do wniesienia odwołania dla Skarżącej rozpoczął bieg z dniem następnym po doręczeniu decyzji Skarżącemu, tj. 8 sierpnia 2024 r., a zakończył się 21 sierpnia 2024 r.
Wyjaśnić należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie. Z tego też względu Sąd był uprawniony do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z 134 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1, art. 202 § 2 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (100 zł).