II SA/Gl 146/25

II SA/Gl 146/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M.M od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 23 grudnia 2024 r. nr SKO.II/426/166/2024 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 października 2024 r., nr [...], Prezydent Miasta B. (dalej: "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. ul. [...] (dalej: "inwestor"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, drogami dojazdowymi i dojściami, parkingami zewnętrznymi, murami oporowymi, infrastrukturą techniczną, instalacjami wewnętrznymi i małą architekturą, na nieruchomościach położonych w B. , przy ul. [...], oznaczonych jako dz. [...], [...], [...,],[...],[...],[...],[...],[...] oraz jako część dz. [...],[...] i [...], obręb [...] .
W odwołaniu z dnia 31 października 2024 r., od powyższej decyzji, pełnomocnik inwestora wniósł o jej zmianę i orzeczenie co do istoty sprawy albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, jak również przeprowadzenie wnioskowanych dowodów, w tym między innymi z treści decyzji z dnia 13 stycznia 2022 r., obejmującej działkę nr [...] . Zarzucił brak podstaw formalnych i prawnych dla wydania negatywnej opinii o inwestycji przez Wydział Ochrony Środowiska i Energii Urzędu Miasta B. , skierowanego do Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia 20 grudnia 2023 r. (dalej oznaczonego jako: "pismo z dnia 20 grudnia 2023 r."). Podał, iż planowana zabudowa lokalizowana jest poza obszarem terenu oznaczonym jako osuwisko, a organ I instancji nie przedstawił żadnego dowodu, że to teren, na którym występują ruchy masowe ziemi. Niejako sam potwierdził, że tylko część terenu planowanej inwestycji położona jest w strefie buforowej (żadna część nie jest położona na osuwisku), a wykonana dokumentacja geologiczno-inżynierska nie tylko nie wykluczyła zabudowy mieszkaniowej, ale wręcz przeciwnie zaopiniowano ją pozytywnie z możliwością kontynuowania prac projektowych. Wykonana "Specyfikacja techniczna elementów monitorowania geotechnicznego inwestycji" i "Koncepcja zabezpieczenia inwestycji" były pozytywnie zaopiniowane przez Państwowy Instytut Geologiczny, takim stwierdzeniem, iż rozwiązania "dają gwarancję bezpieczeństwa w czasie prowadzenia i po zakończeniu inwestycji, zarówno w obrębie osuwiska, jak i ponad jego skarpą główną". Inwestor wywiódł, że w sprawie ma zastosowanie art. 101 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a realizacja inwestycji zapobiegnie ruchowi masowymi ziemi. Powołany przez organ I instancji dokument w postaci Systemu Osłony Przeciwosuwiskowej zdaniem inwestora wskazuje, iż teren planowanej inwestycji nie jest oznaczony jako teren zagrożony, a taki jest oznaczony ok. 700 m na południe (por. pkt 1 uzasadnienia odwołania). Dodatkowo, powołał się na nierówne i uznaniowe traktowanie stron, z uwagi na to, iż organ I instancji już dwukrotnie wydał pozytywne decyzje o warunkach zabudowy budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] . Obszar objęty tymi decyzjami położony jest na analogicznym terenie, pomiędzy dwoma osuwiskami, a jednak ten sam organ, powołując się na kartę osuwiska informował, że zabudowa jest możliwa po wykonaniu dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, która nie wyklucza takiej zabudowy (por. pkt 2 uzasadnienia odwołania). Jako przykład powołał odmowną decyzję z 2018 r. dla dz. [...] , ale decyzja ta dotyczy innego terenu niż przedmiotowy (tylko północny fragment dz. [...] objęty jest odrębnym wnioskiem inwestora). Dodatkowo, organ I instancji nie wykazał, czy poprzedni wnioskodawca przedstawił analogiczną dokumentację jak obecna. Po przeciwnej stronie ul. [...] , na osuwisku nr [...] realizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, a karta osuwiska nr [...] de facto dotyczy innego terenu niż rozpatrywany, dla którego sporządzono szacunkowe dane i nie należy ich porównywać z dokładnymi badaniami terenu, albowiem na przykład niewielki fragment zabudowy mógłby leżeć w tzw. strefie buforowej, jednak organ I instancji nie zdefiniował rozpiętości tej strefy (por. punkt 3 uzasadnienia odwołania). Samo osuwisko znajduje się na działkach [...] i [...] oraz jest objęte odrębnym wnioskiem, nawet może być zlikwidowane poprzez posadowienie budynków poniżej płaszczyzny osuwu. Zdaniem inwestora, zgodnie z kartą osuwiska przeprowadzono badania geologiczne i na ich podstawie geolog oraz konstruktor i geotechnik potwierdzili obliczeniami możliwość bezpiecznej zabudowy, tak więc pozostała część zabudowy znajduje się poza osuwiskiem i jego choćby teoretyczną strefą buforową (por. punkt 4 uzasadnienia odwołania). Inwestor zaznaczył, że organ I instancji powołał się na opinię niezależnego geologa, ale nie przedstawił ani autora, ani tejże opinii oraz nie uzyskał odpowiedzi na prośbę o pisemne uzasadnienie zanegowania przekazanych materiałów. W przedłożonych materiałach inwestor zaproponował rozwiązania, które odcinają napływ wód opadowych i przenoszą obciążenia z budynków na niższe, stabilne warstwy gruntu, ale organ I instancji podtrzymał wnioski zawarte w piśmie z dnia 20 grudnia 2023 r. (por. punkt 5 uzasadnienia odwołania).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia 23.12.2024 r., nr SKO.II/426/166/2024, po rozpatrzeniu z odwołania, na podstawie art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, nakazując wykazanie w sposób wyraźny niespełnienia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (zgodność z przepisami odrębnymi). W uzasadnieniu decyzji podał, że wnioskowane zamierzenie inwestora planowane jest na terenie, gdzie utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Z kolei, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych w pkt 1-6 tego artykułu. Organ I instancji w uzasadnieniu własnej decyzji powołał się na odmowę uzgodnienia projektu decyzji zawartą w piśmie Wydziału Ochrony Środowiska i Energii Urzędu Miejskiego w . z dnia 10 czerwca 2024 r. (dalej w skrócie "pismo z dnia 10 czerwca 2024 r."). Kolegium doszło do przekonania, iż niezbędne jest ponowne przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego i wykazanie sprzeczności z konkretnym przepisem. W dalszej części uzasadnienia decyzji objętej sprzeciwem Kolegium wskazało na zapisy karty rejestracyjnej osuwiska z 2009 r. oraz dokumentację geologiczno-inżynierską z 2024r., a także ostrzeżenie Państwowego Instytutu Geologicznego Państwowego Instytutu Badawczego w W. . z dnia 4 czerwca 2024 r. (str. 5 uzasadnienia decyzji Kolegium). Nie mniej jednak, zdaniem Kolegium, inwestor złożył wyjaśnienia i przedłożył opinię tego samego uprawnionego geologa z dnia 18 i z dnia 20 czerwca 2024 r., z których wynika, iż nie została wykluczona możliwość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na przedmiotowym terenie, a zastosowanie odpowiednich rozwiązań konstrukcyjnych związanych z posadowieniem obiektów i zabezpieczeniem osuwiska pozwoli na zachowanie ogólnej stateczności zbocza, to organ I instancji powinien odnieść się do tej kwestii. Ponadto, inwestor przestawił opinię Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia 7 marca 2024 r., z której wynika, iż warunki są skrajnie niekorzystne, ale nie uniemożliwiają realizacji inwestycji, a dokumentacja geologiczno-inżynierska może być podstawą dalszych prac projektowych. Analogicznie w opinii Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia 20 maja 2024 r. ten sam autor stwierdził, iż przedmiotowa dokumentacja stanowi w pełni wiarygodne rozpoznanie warunków geologiczno-inżynierskich obszaru przyszłej inwestycji i może stanowić podstawę dalszych prac projektowych. Jednak mimo to organ I instancji podtrzymał negatywną opinię. Kolegium odniosło się do treści art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a. podkreślając, że możliwość weryfikacji stanowiska organu I instancji przez inwestora nie odbywa się w drodze złożenia środka zaskarżenia na postanowienie (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.), lecz w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, bądź też w toku kontroli instancyjnej. Z tego powodu inwestor pismem z dnia 24 lipca 2024 r. dołączył kolejne dokumenty, a mianowicie Koncepcję zabezpieczenia inwestycji, w której stwierdzono, iż istnieją podstawy do przyjęcia właściwych rozwiązań docelowych realizacji planowanego zamierzenia. Ponadto przedłożył opinię Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia 22 lipca 2024 r., z której wynika, iż przedstawione propozycje trzech wariantów zabezpieczenia przedmiotowej inwestycji dają gwarancję bezpieczeństwa w czasie prowadzenia i po zakończeniu inwestycji, zarówno w obrębie osuwiska, jak i ponad jego skarpą główną. W związku z podtrzymaniem negatywnego stanowiska Wydziału Ochrony Środowiska i Energii Urzędu Miasta w B. inwestor wystąpił z wnioskiem o pisemne jego uzasadnienie z podaniem podstawy prawnej oraz ustosunkowanie się do przedłożonych dokumentów. W odpowiedzi na powyższy wniosek zostało podana podstawa prawna, tj. przepisy art. 101 pkt 6 oraz art. 110a ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak również wyjaśnienie, że według autora kary rejestracyjnej osuwiska nr [...] , sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny w ramach Systemu Osłony Przeciwosuwiskowej, w planach zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowego osuwiska należy wyłączyć z dalszej zabudowy z uwagi na uaktywnienie się nowych procesów osuwiskowych, w wyniku długotrwałych i intensywnych opadów deszczu na terenie B. . Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji miał obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez inwestora, jak też odnieść się do przedkładanych dokumentów, które stanowić miały potwierdzenie, iż możliwa jest realizacja planowanej inwestycji na przedmiotowym terenie. W tym zakresie organ I instancji, prowadząc postępowanie dowodowe starał się wykazać, w szczególności cytując treść korespondencji uzgadniającego Wydziału Ochrony Środowiska i Energii Urzędu Miasta w B. , że warunki geologiczne na obszarze inwestycji uniemożliwiają budowę wnioskowanych przez inwestora obiektów. Zdaniem Kolegium, organ I instancji przedstawiał stosowne argumenty za przyjętym stanowiskiem, ale jednocześnie - pomimo wprost składanych żądań przez inwestora - nie ustosunkował się wyczerpująco do przedkładanych przez niego dowodów. Konkretnie nie odniósł się do oświadczenie z uprawnionego geologa (K. C. ) dnia 18 czerwca 2024 r., który stwierdził jednoznacznie, iż w opracowanej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej nie wykluczył możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na przedmiotowym terenie, przy czym rozwiązania projektowe powinny zmierzać do poprawy warunków gruntowo-wodnych i niwelować niekorzystny wpływ projektowanego zakresu na ogólną stateczność zbocza. Brak ustosunkowania się do twierdzenia zawartego w tym oświadczeniu skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia całokształtu sprawy zainicjowanej wnioskiem inwestora. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, organ I instancji uchybił realizacji zasady wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, gdyż pomimo przedkładania przez inwestora kolejnych dowodów w sprawie nie dokonał ich oceny w kontekście zgromadzonego pozostałego materiału dowodowego. Co więcej inwestor wprost złożył wniosek o ustosunkowanie się do przedłożonych dokumentów, czego organ I instancji, zdaniem Kolegium nie uczynił, a powinien przy ocenie możności zagospodarowania spornego terenu we właściwy sposób wyważyć z jednej strony wymagania ładu przestrzennego i ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a z drugiej strony uprawnienia inwestora do korzystania w ramach uprawnień właścicielskich do terenu objętego inwestycją. W związku z tym konieczne stało się podjęcie przez Kolegium decyzji kasacyjnej, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stąd też w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające oraz wszechstronnie ocenić możność i warunki realizacji planowanej inwestycji.
W sprzeciwie z dnia 13 stycznia 2025 r. M. . M. domagał się uchylenia wyżej opisanej decyzji Kolegium i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz. Zarzucił rozstrzygnięciu nie uwzględnienie faktu, że na terenie zamierzenia inwestycyjnego znajduje się osuwisko potwierdzone ostatnimi powodziami, które spowodowały "poosuwanie" się mas ziemnych w wielu miejscach. Dodatkowo sporządzone i przedłożone przez inwestora opinie budzą wątpliwości, co do ich obiektywizmu, a samo zamierzenie stanowi zagrożenie dla sąsiednich budynków, bowiem w przypadku ewentualnej katastrofy inwestor pretensje skieruje do organu I instancji. Podniósł, że Kolegium wydając objętą niniejszym sprzeciwem decyzję, przekroczyło swoje uprawnienia określone w art. 138 § 2 k.p.a. Nieprawidłowy jest bowiem pogląd, że możliwa jest zabudowa osuwiska, ponieważ opinia przedłożona przez inwestora twierdzi, że jest to możliwe po zastosowaniu odpowiedniej technologii. Nie respektowanie ich doprowadziło podczas ostatniej powodzi do tego, że wiele domów wybudowanych wcześniej "zjechało" z terenów osuwiskowych, stwarzając zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.
W piśmie przewodnim z dnia 28 stycznia 2025 r. Kolegium przekazało sprzeciw i nie odniosło się o jego treści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz.935 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do jej wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., oraz nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Przekazując sprawę, Kolegium powinno wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w decyzji objętej sprzeciwem błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, to organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).
Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie kumulatywne przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jest to równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem, niedopuszczalne jest jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania, podejmowanie decyzji kasacyjnej. Taka decyzja może zapaść, jeżeli wątpliwości, co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, bądź przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, a to wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Innymi słowy art. 138 § 2 k.p.a. nie znajdzie zastosowania w takiej sprawie, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
W sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 406/20 i 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3106/20).
Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1299/11). Dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy. NSA m.in. w wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2769/19 uznał, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy termu organowi do ponownego rozpoznania, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1986/12).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Kolegium nie wykazało przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim Kolegium nie wskazało jakich prawnie relewantnych okoliczności nie ustalono w toku postępowania pienwszoinstancyjnego. Uzasadnienie decyzji objętej sprzeciwem w zdecydowanej większości stanowi przytoczenie motywów decyzji organu I instancji oraz zarzutów odwołania (pkt 1-5).
Dopiero w końcowej części jej uzasadnienia (str. 10), Kolegium sugeruje odmienną ocenę i nie wykazanie w sposób wyraźny niespełnienia przez inwestora wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (cytat: "jednak nie wykazał sprzeczności z konkretnym przepisem powszechnie obowiązującego prawa nakładającym jakieś ograniczenia").
Kolegium nie przedstawiło jasno przyczyn zajęcia takiego stanowiska i w sposób wybiórczy zareagowało na argumentację zaprezentowaną w decyzji organu I instancji, jak również przesłane przez ten organ wyjaśnienia pomimo, że odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 107 § 3 k.p.a. wymaga od organu wyższego stopnia odniesienia się do uzasadnienia decyzji organu I instancji i aspektów sprawy, które faktycznie mogą mieć wpływ na jej ocenę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt II SA/Po 489/23).
W tym miejscu należy zaakcentować, że jeżeli Kolegium dostrzegało jakiekolwiek braki w materiale dowodowym, to jednocześnie nie wykazało w sposób przekonywujący, iż nie było w stanie samodzielnie ich usunąć w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Na koniec zauważyć, że Kolegium nie podało żadnych zaleceń co do przeprowadzenia dowodów przez organ I instancji, co tylko potwierdza zasadność sprzeciwu.
W tym miejscu należy wskazać, że zdaniem Kolegium brak ustosunkowania się do twierdzenia zawartego w oświadczeniu uprawnionego geologa z dnia 18 czerwca 2024 r., który nie wykluczył możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na przedmiotowym terenie, przy czym rozwiązania projektowe powinny zmierzać do poprawy warunków gruntowo-wodnych i niwelować niekorzystny wpływ projektowanego zakresu na ogólną stateczność zbocza, skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia całokształtu sprawy zainicjowanej wnioskiem inwestora. Co więcej inwestor wprost złożył wniosek o ustosunkowanie się do przedłożonych dokumentów, czego organ I instancji, zdaniem Kolegium nie uczynił, a powinien przy ocenie możności zagospodarowania spornego terenu we właściwy sposób wyważyć z jednej strony wymagania ładu przestrzennego i ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a z drugiej strony uprawnienia inwestora do korzystania w ramach uprawnień właścicielskich do terenu objętego inwestycją.
Zacytowana w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia treść decyzji kasacyjnej jest niewyczerpująca, stąd też nie jest zrozumiała. Jeżeli bowiem Kolegium zmierzało do wydania decyzji opartej tylko na odmiennej kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego, to właśnie w takiej sytuacji nie było uprawnione do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Z powołanych wyżej przyczyn, Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem Kolegium nie wykazało, w obecnym stanie sprawy, zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podane w uzasadnieniu objętej sprzeciwem decyzji okoliczności nie mieszczą się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a.
Zaznaczyć przyjdzie, że w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy postępowania, a jedynie strona wnosząca sprzeciw i organ odwoławczy, który wydał objętą sprzeciwem decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa.
Należy podkreślić, że osoby, które potencjalnie mogą stać się adresatami decyzji (jak i pozostali uczestnicy) powinny mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, tak aby mieć zrealizowane gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania i mieć możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranego w sprawie kompletnego materiału dowodowego.
Końcowo wskazać należy, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego, bowiem przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu wyłącznie do oceny: "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a." (por. wyroki NSA z dnia: 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3011/17; 27 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2226/18; 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2222/19).
Z tego względu rozpoznając sprawę ponownie Kolegium powinno uwzględnić powyżej wskazane uwagi oraz stosownie do dokonanej ponownej oceny materiału dowodowego rozważyć możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia lub innego zakończenia postępowania w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ewentualnie uzupełni brakujący materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bądź konkretnie wykaże, że zachodzą warunki uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., na które składa się kwota 100 zł., uiszczona tytułem wpisu od sprzeciwu.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.