II SA/Gl 1458/21

II SA/Gl 1458/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 247
art. 63 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. C. (C.) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta W., z powołaniem na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247), zwanej dalej ustawą środowiskową, po rozpatrzeniu wniosku obecnie skarżącego A. C.: I. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa zespołu przemysłowo - magazynowo - usługowego wraz z segmentami socjalno - biurowymi oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną w G., rejon ul. [...]/[...]", gmina G., powiat [...]; II. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia; IV. wskazał, że obowiązek zapobiegania i ograniczania oddziaływania na środowisko zostanie zrealizowany poprzez zastosowanie rozwiązań chroniących środowisko wymienionych w pkt II oraz III decyzji; V. zawarł stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy środowiskowej oraz VI. nałożył obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, którą należy wykonać w terminie po 1 roku od oddania do użytkowania i przedstawić ją właściwemu organowi to jest Prezydentowi Miasta W. w terminie 24 miesięcy od dnia oddania do użytkowania.
Na skutek odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez G. B., M. B., B. P., M. P., N. W., R. W., M. K., M. K., F. K., M. W. oraz R. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, zacytował szereg przepisów ustawy środowiskowej oraz wybrane przepisy k.p.a., w tym w szczególności art. 136 i art. 138. Z kwestii istotnych, które następnie legły u podstaw sprzeciwu, organ odwoławczy zauważył, że przed organem I instancji, na wniosek innych podmiotów toczą się równolegle dwa postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla podobnych przedsięwzięć, oraz że zasięg oddziaływań ww. dwóch przedsięwzięć oraz przedsięwzięcia, dla którego wydano zaskarżoną decyzję organu I instancji, w znacznej mierze się pokrywa. Tym samym w ocenie organu odwoławczego dojdzie do kumulacji oddziaływań planowanych przedsięwzięć na środowisko, a pomimo to organ I instancji nie dokonał wszystkich niezbędnych w sprawie ustaleń w tym zakresie.
W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, o poinformowanie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oraz Prezesa Rady Ministrów o wskazanych istotnych naruszeniach prawa procesowego zaistniałych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i obrazie prawa materialnego skutkujących błędnym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji kompetencji SKO i uchyleniem się od merytorycznego rozpoznania sprawy oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przedstawił argumenty prawne na poparcie swoich wniosków i zarzutów. W szczególności wskazał na obowiązki organu odwoławczego co do merytorycznego rozpoznania odwołania. Odniósł się krytycznie do stanowiska organu w zakresie kumulacji oddziaływania planowanych przedsięwzięć. Wskazał na kwestie oceny zebranych w toku postępowania dowodów, pominięcie stanowiska organów uzgadniających, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wytknął organowi niesprecyzowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zarzucił błędną ocenę decyzji organu I instancji w zakresie jej niewykonalności (odniesienie się do jej pkt III, który się w niej nie znalazł).
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wymienił na wstępie z imienia i nazwiska 114 uczestników postępowania. Wniósł o oddalenie sprzeciwu jako bezzasadnego, a alternatywnie o odrzucenie sprzeciwu w przypadku braku podania nr PESEL skarżącego. Ponadto z ostrożności procesowej wniósł o niewymierzanie mu grzywny oraz niezastosowanie sygnalizacji z uwagi na okoliczności sprawy i jej złożony charakter.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy, w związku z treścią odpowiedzi na sprzeciw wskazać przyjdzie, że kwestia braków formalnych sprzeciwu (w tym nr PESEL wnoszącego sprzeciw) jest kontrolowana przez sąd administracyjny z urzędu, co czyni zbędnym formułowanie przez stronę postępowania wniosków w tym zakresie. Ponadto w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji zbędnym jest wskazywanie pozostałych stron postępowania administracyjnego, a to wobec treści art. 64b § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Przystępując do rozpoznania sprzeciwu stwierdzić przyjdzie, że zasadniczo zasługiwał on na uwzględnienie. Przypomnieć na wstępie wypadnie, że sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Łączne odczytanie obu przywołanych regulacji (tj. art. 64e p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a.) prowadzi do wniosku, że zakres kontroli sądu nie ogranicza się w tym przypadku wyłącznie do kwestii ściśle formalnoprawnych, lecz obejmuje również ocenę ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji w toku postępowania dowodowego, dokonaną z uwzględnieniem stanowiska organu odwoławczego i zasadności odstąpienia od merytorycznej oceny decyzji pierwszoinstancyjnej.
Wskazać też przyjdzie, że zgodnie z art. 64b § 1 do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Jednym z takich przepisów jest art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Ta regulacja z kolei upoważnia i obliguje sąd administracyjny do kontroli zaskarżonego aktu w sposób kompleksowy pod względem jego zgodności z prawem. W tym zakresie (wykraczającym poza zarzuty sprzeciwu) Sąd zauważa, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. jednym z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej jest oznaczenie strony lub stron postępowania. W treści zaskarżonej decyzji, poza inwestorem, organ nie oznaczył żadnej innej spośród 11 stron postępowania biorących w nim czynny udział, odwołując się w tym zakresie do treści tzw. "rozdzielnika osób fizycznych" dołączonego do decyzji.
Tego rodzaju praktyka nie ma żadnych podstaw wśród obowiązujących przepisów i stanowi uchybienie dyskwalifikujące zaskarżony akt. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to treść decyzji jest miejscem, w którym organ winien wskazać strony postępowania. Może uczynić to zarówno w rozstrzygnięciu jak i w innym elemencie decyzji. Najczęściej w praktyce ma to miejsce w tzw. rozdzielniku zamieszczanym pod uzasadnieniem lub pouczeniem, stanowiącym jednak integralny element tej decyzji i pozostający z nią w formalnym i faktycznym związku, niepozostawiającym wątpliwości co do jego treści. Tymczasem, na gruncie niniejszej sprawy rozdzielnik w decyzji odsyła do kolejnego dokumentu ("rozdzielnika"), znajdującego się w aktach sprawy który żadną miarą nie może być traktowany jako element decyzji administracyjnej zwłaszcza, że żaden przepis szczególny nie przewiduje tego rodzaju, dodatkowego składnika decyzji (art. 107 § 2 k.p.a.). Organ nie wskazał przy tym jakiegokolwiek powodu, dla którego tak skrzętnie pominął oznaczenie stron w decyzji tym bardziej, że również w jej fragmencie znajdującym się po podstawie prawnej i wskazującym strony, które wniosły odwołanie, również nie ujawniono, kto ów środek odwoławczy złożył. Podobnie też uczyniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji uznać trzeba, że li tylko z tych względów formalnych decyzja organu odwoławczego podlegała uchyleniu, jako niezawierająca jednego z obligatoryjnych elementów (art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Dodatkowym mankamentem kwestionowanej decyzji jest wyjątkowo obszerne, a zarazem nieczytelne uzasadnienie. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. jednym z elementów decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. stanowi o tym, co powinno zawierać uzasadnienie. Uzasadnienie decyzji winno ponadto być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie powinno mieć ono również walor edukacyjny, gdyż z jednej strony musi odpowiadać wymogowi informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ich prawa i obowiązki (art. 9 k.p.a.), z drugiej zaś treść uzasadnienia ma przekonywać jego adresatów co do słuszności przyjętego przez organ punktu widzenia. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji składa się w większości z przywołania treści przepisów in extenso, jak również cytatów z komentarzy oraz orzeczeń sądów administracyjnych. Stosunkowo niewiele miejsca poświęcono natomiast wykładni tych przepisów dokonanej przez sam organ, stąd też jego lektura nie daje dostatecznego wglądu w tok rozumowania organu.
Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, dokonywana w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji, jak już wyżej wspomniano, nie ogranicza się wyłącznie do kwestii formalnych, lecz obejmuje również swoim zakresem ocenę zasadności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Materialnoprawą podstawą prowadzonego postępowania były przepisy ustawy środowiskowej, a konkretnie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) tej ustawy. Zgodnie z jego treścią, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając m.in. rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.
Organ odwoławczy uznał, że skoro w stosunku do terenu objętego planowaną inwestycją, toczą się inne postępowania dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, zainicjowane przez dwa inne podmioty, a przedsięwzięcia te są swoim charakterem zbliżone do planowanego w niniejszej sprawie, to tym samym dojdzie do kumulacji ich oddziaływań na środowisko, czego, organ I instancji, wydając swoją decyzję, nie brał pod uwagę. W konsekwencji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej części (uznanej tym samym za znaczną), a wobec tego zachodziły przesłanki do przekazania sprawy organowi I instancji.
Stanowisko to jest błędne i opiera się na niewłaściwej interpretacji przepisu art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej. Zauważyć bowiem trzeba, co umknęło organowi odwoławczemu, że przywołana regulacja wprost odnosi się do potencjalnej kumulacji oddziaływań przedsięwzięcia będącego przedmiotem postępowania z inwestycjami już istniejącymi bądź też będącymi w realizacji. Innymi słowy, hipoteza tego przepisu nakazuje odnieść potencjalne, negatywne wpływy planowanej inwestycji do tych, które już można stwierdzić ze względu na istnienie przedsięwzięcia zrealizowanego, bądź też takiego, które jest na etapie realizacji. Wypada przy tym zwrócić uwagę na to, że pojęcie "przedsięwzięcia realizowanego" należy pojmować jako etap faktycznych prac związanych z powstaniem określonej inwestycji, nie zaś okoliczność istnienia toczących się, lecz niezakończonych postępowań administracyjnych, których rezultat jeszcze nie jest znany. Jeżeli bowiem, w odrębnych postępowaniach, dotyczących tego samego terenu nie zostały wydane rozstrzygnięcia kształtujące prawa i obowiązki ich stron, trudno z pełnym przekonaniem mówić o kumulacji oddziaływań, skoro takowych jeszcze nie ma, jak również nie ustalono ich potencjalnego rozmiaru. Ustawodawca wykluczył zaś możliwość oceny potencjalnych oddziaływań, wprost wskazując na przedsięwzięcia zrealizowane bądź też będące w realizacji. Co więcej, mówiąc o przedsięwzięciach istniejących lub realizowanych ustawodawca wyraźnie wskazał, że chodzi o te z nich, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. To z kolei oznacza, że aby mówić o kumulowaniu się oddziaływań na środowisko, dla wcześniejszej inwestycji musi być co najmniej wydana wspomniana decyzja. Jej brak oznacza z kolei, że okoliczności wskazane w hipotezie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej nie wystąpiły, a wobec tego sam fakt istnienia lub fazy realizacji ewentualnego przedsięwzięcia, bez potwierdzenia jego wpływu stosownym rozstrzygnięciem, nie może stanowić podstawy nałożenia na stronę obowiązku, o którym mowa w art. 63 ust. 1 cyt. ustawy.
Wobec powyższego należało uznać, że błędna interpretacja przywołanego wyżej przepisu doprowadziła do wydania decyzji, która z omawianych wyżej powodów, nie tylko formalnych, nie może się ostać w obrocie prawnym. Tym samym argumentacja zawarta we wniesionym sprzeciwie, akcentująca wskazane wyżej niedoskonałości decyzji zasługiwała na uwzględnienie w całej rozciągłości.
Prowadząc ponownie postępowanie, organ powinien zwrócić baczniejszą uwagę na treść art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a wydając swoje rozstrzygnięcie zadba o jego formalnoprawną poprawność. Niezależnie od tego pod uwagę winien wziąć spostrzeżenia dotyczące wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie.
Na uwzględnienie zasługiwał też zarzut błędnej oceny decyzji organu I instancji w zakresie jej niewykonalności (brak pkt III). Tego rodzaju uchybienie może być, jak słusznie zauważył skarżący, usunięte w drodze sprostowania.
Na koniec Sąd stwierdza, że nie dostrzegł w działaniu organu naruszeń prawa na tyle znaczących, aby zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w oparciu o przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., ani też potrzeby wydania postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 p.p.s.a. Uchybienia dostrzeżone w trakcie kontroli kwestionowanej decyzji nie mają bowiem charakteru na tyle znaczącego, aby koniecznym było dyscyplinowanie organu za pomocą kar pieniężnych, ani też nie wymagają ingerencji organu sprawującego nadzór nad organem wydającym decyzję. Za wystarczające w tym zakresie należy uznać, że w wyniku kontroli sądowej doszło do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od sprzeciwu (100,00 zł), równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17,00 zł) oraz opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) – w kwocie 480,00 zł.