II SA/GL 1457/22

II SA/Gl 1457/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska
Krzysztof Nowak
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1223
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 3
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska,, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. L., A. L., B. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr GKII.7213.4.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania scaleniowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia 4 sierpnia 252 r. nr GKII.7213.4.252, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 251 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 3 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 252 r. poz. 1223 – dalej u.s.w.g.), po rozpoznaniu odwołania J. L., A. L. i B. L. (dalej – Wnioskodawcy, Skarżący), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej – organ I instancji, Starosta) z dnia 2 czerwca 252 r. nr [...], którą odmówiono wszczęcia postępowania scaleniowego w obrębie ewidencyjnym B., Gmina N. obejmujących działki ewidencyjne o nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 oraz 25.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 5 maja 252 r. Skarżący zwrócili się do organu I instancji o dokonanie scalenia gruntów znajdujących się w historycznym obszarze pomiędzy [...] M. i [...] B., w obrębie proponowanego parku kulturowego, którego granice określone zostały w Studium uwarunkowań i rozwoju przestrzennego Gminy N. - Kierunki zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 grudnia 2002 r., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy N.
Jako obszar scalania wskazano działki o nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 obręb B., Gmina N. o powierzchni ok. 7.8155 ha, a także działkę, która może służyć do scalenia o nr 25 o powierzchni ok. 0,8315 ha.
Wnioskodawcy wskazali, że za scaleniem gruntów przemawia:
1) poprawa warunków gospodarowania gruntami rolnymi, leśnymi i zalesionymi;
2) ujednolicenie struktury obszarowej wskazanych obszarów, poprawa układu przestrzennego, poprawa struktury obszarowej poprzez powiększenie powierzchni działek na terenie objętym scaleniem;
3) zmniejszenie liczby działek, powiększenie średniej powierzchni tych działek;
4) zapewnienie właściwego dostępu działek uczestników postępowania do dróg dojazdowych;
5) łatwiejsze gospodarowanie krajobrazem kulturowym poprzez podniesienie walorów kulturowych i krajobrazowych wskazanego terenu, poprzez wyeliminowanie działek o kształtach niedogodnych do uprawy i pielęgnacji mechanicznej. Racjonalna opieka nad usuwaniem śmieci i eliminacja działań pogarszającymi warunki środowiska naturalnego oraz warunki ochrony zabytków;
6) racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów poprzez poprawę lokalizacji działek;
7) dostosowanie granic nieruchomości do rzeźby terenu;
8) regulacja granic nieruchomości, zmniejszenie ilości działek o nieregularnych kształtach;
9) trwała stabilizacja punktów granicznych;
10) dostosowanie granic działek do istniejących dróg oraz rzeźby terenu, a co z tego wynika przeciwdziałanie erozji wodnej oraz uregulowanie stosunków wodnych;
11) racjonalne gospodarowanie terenem w celu odtworzenia średniowiecznej ścieżki spacerowej pomiędzy Zamkiem M. i Zamkiem B. dla uregulowanego i kontrolowanego dostępu turystów;
12) zwiększenie możliwości ochronnych terenu potencjalnego parku kulturowego i Natury 2000 poprzez racjonalne gospodarowanie obszarem scalenia.
W motywach podania podniesiono, że parametry wymienionych działek nie pozwalają na prowadzenie w ich obszarze racjonalnej gospodarki, gdyż wykluczają wykorzystanie do prac sprzętu mechanicznego (jako przykład wskazano działkę nr 5 o szerokości 4 m, gdzie promień zawracania ciągnika wynosi 7 m). Ponadto zaznaczono, iż poszczególne działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Podkreślono również, że scalone grunty będą służyć jako strefa ochronna dla Zamku B. oraz Zamku M. Ponadto wskazano, że działania te pozwolą na odtworzenie hodowli owiec rasy "wrzosówek", a w dalszej kolejności na ochronę muraw kserotermicznych. W dalszej kolejności podniesiono, że scalenie wskazanych terenów umożliwi ich ochronę przed zagrożeniami, jakie niesie intensywny rozwój urbanistyczny, w tym rozwój zabudowy wiejskiej, a także pozwoli na uchronienie przyszłego obszaru parku kulturowego przed negatywnymi i nieodwracalnymi zmianami w układzie i kompozycji przestrzennej.
Zaznaczono, aby przeprowadzić postępowanie scaleniowe bez dodatkowych spłat i dopłat, z uwagi na spełnienie warunków z art. 8 ust. 2 u.s.w.g. Jednocześnie zastrzeżono, że wniosek nie dotyczy wymiany gruntów w znaczeniu art. 5 ust. 1 u.c.w.g. Wyjaśniono w tym zakresie, że podjęte próby zamiany działek z M. D. (właścicielką działki nr 5) nie przyniosły pożądanego efektu.
W końcowej części wniosku zawarto deklarację, że uczestnicy postępowania gotowi są ponieść koszty scalenia gruntów.
Decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego dla obszaru zakreślonego w podaniu Skarżących. W uzasadnieniu organ I instancji wyraził stanowisko, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia twierdzenie, że zakreślone we wniosku założenia nie służą realizacji celów wyrażonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g., a ponadto obszar mający być poddany scalaniu nie ma charakteru rolnego. Mianowicie, jak zaznaczył organ I instancji, są to grunty zalesione i zakrzewione, leżące wśród skał [...], których nie da się prawidłowo ukształtować jako rolnej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, która da możliwość poprawy życia i pracy na wsi. Ponadto zdaniem Starosty, scalenie ma doprowadzić do przeniesienia właściciela działki 5 z kompleksu pomiędzy zamkami, na co on nie wyraża zgody. W tej sytuacji uznał, że realizacja obowiązków czy też działalność inwestycyjna w zakresie ochrony zabytków nie stanowi ustawowej przesłanki do wszczęcia postępowania scaleniowego w oparciu o ustawę o scalaniu i wymianie gruntów.
W odwołaniu z dnia 14 czerwca 2022 r. pełnomocnik Skarżących zarzucił decyzji organu I instancji:
1) obrazę przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
a) art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 u.s.w.g. poprzez niewszczęcie postępowania scaleniowego mimo, iż istniały przyczyny uzasadniające wszczęcie przedmiotowego postępowania, a podanie wniesione zostało przez podmioty będące legitymowane w sprawie;
b) art. 7 i art 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 u.s.w.g. poprzez wadliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na niewłaściwym ustaleniu, iż:
– "na tak małym obszarze, w przeważającej części zalesionym i zakrzewionym, leżącym wśród skał [...], stanowiącym w decydującej części własność poszczególnych członków jednej rodziny, nie da się prawidłowo ukształtować rolnej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, która da możliwość poprawy życia i pracy na wsi",
– dla obszaru objętego wnioskiem brak ma być przewidzianego kierunku rozwoju, który umożliwiałby przeprowadzenie scalania i wymiany gruntów,
– scalenie i wymiana gruntów objętych wnioskiem zmierzać miałoby do ochrony zabytków, co zaś ma wykluczać, w ocenie organu, zasadność wszczęcia postępowania scaleniowego,
w sytuacji gdy wszystkie działki objęte wnioskiem scaleniowym spełniają kryteria objęcia ich postępowaniem scaleniowym, zaś Skarżący wykazali, iż scalenie i wymiana gruntów pozwoli osiągnąć cele przewidziane w art. 1 ust. 1 u.s.w.g., a nadto w sytuacji, gdy realizacja działalności inwestycyjnej w zakresie ochrony zabytków stanowi jedynie dodatkowy pozytywny skutek dokonania scalenia, a to obok realizacji celów przewidzianych w tej regulacji;
c) art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez faktyczne nieuzasadnienie wydanej decyzji, a tylko przytoczenie w motywach wydanego rozstrzygnięcia lakonicznych i ogólnikowych stwierdzeń mających uzasadnić odmowę wszczęcia postępowania;
d) art. 24 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 u.s.w.g. poprzez nieprzeprowadzenie działań zmierzających do weryfikacji ewentualnego zaistnienia przesłanek uzasadniających wyłączenie części pracowników organu I instancji, a to z uwagi na fakt tendencyjnego sprzyjania wyłącznie jednemu uczestnikowi postępowania,
co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania stron postępowania do władzy publicznej, zasady informowania i wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie określonej treści;
2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.s.w.g. poprzez ich niezastosowanie i niewszczęcie postępowania scaleniowego w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, iż:
– działki wskazane we wniosku kwalifikują się do objęcia ich postępowaniem scaleniowym uregulowanym w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów,
– Skarżący wykazali, iż wszczęcie postępowania i scalenie gruntów prowadzić będzie do osiągnięcia celów scalenia gruntów przewidzianych w ustawie,
– organ zobowiązany był wszcząć postępowanie scaleniowe w przedmiotowej sprawie;
b) art. 3 ust. 3 u.s.w.g. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy ziszczeniu uległy przesłanki warunkujące wszczęcie tego rodzaju postępowania, wobec czego organ zobowiązany był wydać postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego (art. 7 ust. 1 u.s.w.g.).
Argumentując zarzuty podkreślono, że Starosta nie dostrzegł, że scalenie może dotyczyć nie tylko gruntów rolnych, ale również leśnych. Działki wskazane we wniosku, zgodnie z faktycznym ich wykorzystywaniem są terenem leśnym lub zalesionym. Zauważono również, że proces scalenia ma służyć realizacji celów określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g., a ochrona zabytków ma wymiar dodatkowej korzyści. Według pełnomocnika, stanowisko organu I instancji o braku możliwości ukształtowania przestrzeni produkcyjnej w obszarze należącym do jednej rodziny, dyskryminuje gospodarstwa rodzinne. Posłużono się ponadto argumentacją, która została zaprezentowana we wniosku.
Wojewoda nie uwzględnił odwołania, w związku z czym decyzją z dnia 4 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jej uzasadnieniu wskazano, że odwołanie zostało wniesione jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu na dokonanie tej czynności, a który jest określany na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.w.g. Jednak, jak uznał Wojewoda, pozostaje to bez znaczenia dla skuteczności owego środka zaskarżenia. Przechodząc do zagadnień merytorycznych organ odwoławczy zauważył, że w art. 3 ust. 3 u.s.w.g. wprost nie wymieniono powodów z jakich organ zobligowany jest odmówić wszczęcia postępowania scaleniowego. Nie budzi jednak jego wątpliwości to, że taka odmowa powinna nastąpić wtedy, gdy już z treści wniosku wynika, że został on złożony w innym celu, niż ten, jakiemu ma służyć scalenie. Dodał także, że oceny tej dokonuje się w ramach uznania administracyjnego.
Odnosząc to do rozpatrywanej sprawy Wojewoda zauważył, że powierzchnia proponowanego obszaru scalenia, tj. 7,8155 ha stanowi zaledwie 2,99 % powierzchni wsi B., która wynosi 261,6377 ha. Kontynuując ten wątek stwierdził, iż ze względu na cel scalenia gruntów nakreślony przez art. 1 ust. 1 u.s.w.g. przyjęcie, że na tak małym obszarze cel ten zostałby zrealizowany jest fikcją. Następnie wyraził pogląd, że grunty Wnioskodawców stanowią zwarty obszar o prawidłowo ukształtowanym rozłogu. Podkreślono przy tym, że grunty pozostają niezabudowane, a więc jakakolwiek zmiana położenia działek na zaproponowanym obszarze pozostaje bez znaczenia dla istniejącego rozłogu. W dalszej kolejności wskazano, że scalenie służy likwidacji zjawiska tzw. szachownicy, a więc łączenia gruntów należących do jednego właściciela, które są porozmieszczane na większym obszarze i porozdzielane gruntami należącymi do innych podmiotów. Natomiast samo zmniejszenie ilości działek może nastąpić wskutek działań w zakresie ksiąg wieczystych. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, nie zachodzi konieczność dostosowania granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg czy też rzeźby terenu. Co prawda, część działek nie posiada dostępu do drogi, o charakterze drogi publicznej, ale uzyskaniu takiego dostępu, może ale nie musi nastąpić w postępowaniu scaleniowym. Zauważono także, że grunty zaproponowane do scalenia znajdują się w obrębie wyznaczonego w Studium parku kulturowego, a tym samym nie przewiduje się na tym terenie produkcji rolnej, ani też leśnictwa, a obszar scalenia powinien obejmować przede wszystkim tereny przewidziane w planach miejscowych na cele rolne bądź leśne. Zasygnalizowano również, że część celów znajduje się poza zakresem art. 1 ust. 1 u.s.w.g.
Reasumując Wojewoda uznał, że na poddanym analizie obszarze prace scaleniowe nie wniosłyby żadnych wymiernych korzyści w rozwój rolnictwa lub leśnictwa, a z treści wniosku i odwołania wynika, że faktycznym celem Wnioskodawców jest usunięcie i przesunięcie w inne miejsce właściciela działki nr 5, który nie jest zainteresowany przeprowadzeniem tego procesu.
W tym kontekście organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania za bezpodstawne. Dotyczy to także zarzutu dotyczącego wyłączenia części pracowników organu I instancji z uwagi na fakt tendencyjnego sprzyjania jednemu uczestnikowi postępowania. W ocenie organu odwoławczego, jest to subiektywna opinia Skarżących, nie mająca nic wspólnego ze stanem faktycznym i nie ma żadnego pokrycia w aktach sprawy, ani też czynnościach i działaniach podjętych przez organ scaleniowy.
W skardze z dnia 5 września 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawców zarzucił decyzji Wojewody:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 3 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 u.s.w.g. poprzez uznanie, iż zasadnym było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego, a to z tego względu, że w sprawie nie jest rzekomo możliwe osiągnięcie jakichkolwiek celów postępowania scaleniowego, podczas gdy w okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, iż:
– działki objęte wnioskiem kwalifikują się do objęcia ich postępowaniem scaleniowym uregulowanym w ustawie,
– Skarżący wykazali, iż wszczęcie postępowania i scalenie gruntów prowadzić będzie do osiągnięcia celów scalenia gruntów przewidzianych w ustawie,
– organ zobowiązany był wszcząć postępowanie scaleniowe w przedmiotowej sprawie;
b) art. 7 ust. 1 u.s.w.g. poprzez niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego na podstawie złożonego przez Skarżących wniosku, pomimo istnienia ku temu przesłanek;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 33 ust. 1 u.s.w.g. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji oraz nie orzeczenie co do istoty sprawy, a to poprzez wszczęcie właściwego postępowania administracyjnego oraz dokonanie scalenia gruntów zgodnie z żądaniem Skarżących, mimo iż w okolicznościach sprawy zachodziły okoliczności uzasadniające wszczęcie i przeprowadzenie tego rodzaju postępowania, ewentualnie:
b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a to mimo dopuszczenia się przez tenże organ uchybień procesowych wskazanych w odwołaniu;
c) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez wadliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na niewłaściwym ustaleniu, iż na poddanym analizie obszarze prace scaleniowe nie wniosłyby żadnych wymiernych korzyści w rozwój rolnictwa lub leśnictwa, jak również, że nie doszło do ziszczenia się przesłanek uzasadniających dokonanie scalenia gruntów, w sytuacji gdy wszystkie działki objęte wnioskiem scaleniowym spełniają kryteria objęcia ich postępowaniem scaleniowym, zaś Skarżący wykazali, iż scalenie gruntów pozwoli osiągnąć cele przewidziane art. 1 ust. 1 u.s.w.g.;
d) art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 140 k.p.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające w szczególności na ogólnikowym zakwestionowaniu zasadności dochodzenia przez Skarżących scalenia gruntów w zaproponowanym przez nich trybie i ogólnikowym wskazaniu, iż zastosowanie winny mieć w tym zakresie inne procedury administracyjne (niewykluczające jednak zastosowana procedury scalenia i wymiany gruntów);
e) art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. wprowadzających do procesu administracyjnego zasady ogólne, zgodnie z którymi prowadzone powinno być postępowanie, a w szczególności zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli, zasadę informowania, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę wysłuchania stron, zasadę przekonywania.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto w skardze zawarto żądanie zobowiązania Starosty do wydania w określonym terminie decyzji, wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, tj. wszczęcia właściwego postępowania administracyjnego i dokonania scalenia gruntów zgodnie z wnioskiem. Pełnomocnik zawnioskował także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Uzasadniając skargę podniesiono, że wbrew twierdzeniu organów, wnioskowane scalenie realizuje cele u.s.w.g., a złożenie wniosku podyktowane było istnieniem przeszkód dla prowadzenia racjonalnej gospodarki, które były niemożliwe do usunięcia w innych trybach. Mianowicie grunty Skarżących są rozdrobnione i przedzielone działką nr 5, która jest zalesiona i nie posiada dostępu do drogi, a ponadto od kilkudziesięciu lat nie była wykorzystywana gospodarczo. Jej właściciel, jak zaznaczył pełnomocnik, nie podejmuje woli jej zamiany na nieruchomość o korzystniejszych parametrach i dostępie do drogi publicznej. Następnie wskazano, że Skarżący prowadzą na swoich działkach działalność leśną w rozumieniu ustawy o lasach (m.in. w zakresie pozaprodukcyjnej funkcji lasu), polegającą na utrzymaniu w należytym stanie terenów zalesionych i leśnych, pielęgnacji zalesienia, usuwaniu wiatrołomów, zwózki suszu, pielęgnacji nasadzeń. Ponadto w ramach swoich gospodarstw rolnych, Skarżący prowadzą także na tym terenie działalność polegającą na mechanicznej pielęgnacji terenu, która ma istotny wpływ na pozaprodukcyjne funkcje lasu i tereny zalesione, takie jak wartości estetyczne, krajobrazowe i kulturalne. Zwrócono także uwagę, że np. działki nr 17, 18, 23 wchodzące do obszaru scalania, przywrócono do produkcji rolnej. Na działkach tych, w ramach lepszego gospodarowania, utworzono np. łąkę [...] w celu ochrony i pielęgnacji wartości estetycznych i krajobrazowych, ale także jako przygotowanie do możliwości uprawy ekologicznej.
Zaznaczając na mapie obszar proponowany do scalenia wskazano, że ukształtowanie terenu pozwala na jego skomunikowanie wyłącznie przez działkę nr 5. Ponadto działka ta nie jest utrzymywana w należytym stanie (brak działań ochronnych i gospodarczych), co niweczy prace podejmowane w sąsiedztwie (np. powalone drzewa niszczą drzewostan na nieruchomościach sąsiednich). Wyklucza to także podjęcie skutecznych prac melioracyjnych. Według pełnomocnika, organ w sposób nieuprawniony zawęża cel ustawy polegający na dostosowaniu struktury obszarowej do systemu dróg, jedynie do dostępu do dróg publicznych, nie dostrzegając szerszego jego znaczenia polegającego na polepszeniu aspektów komunikacyjnych na scalanym terenie.
Zauważono również, że wbrew stanowisku Wojewody, powierzchnia obszaru objętego wnioskiem – z punktu widzenia u.s.w.g. - pozostaje bez znaczenia dla oceny jego zasadności. W ten sam sposób oceniono kwestię braku zainteresowania scaleniem ze strony właściciela działki nr 5. Dodano przy tym, że z racji na cechy tej działki, przydzielenie innej o parametrach korzystniejszych z pewnością nie naruszy jego interesów.
Autor skargi podniósł również, że wszczęcie i przeprowadzenie postępowania scaleniowego nie jest uzależnione od określenia przeznaczenia danego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym akt ten nie może stanowić podstawy dla odmowy wszczęcia postępowania scaleniowego (tym bardziej, że organ odwoławczy nie wyjaśnił sprzeczności wniosku z treścią studium). Jak podkreślił pełnomocnik, ocena funkcji terenu winna natomiast być dokonana w oparciu o jego faktyczne wykorzystywanie, które w niniejszym przypadku dotyczy gruntów leśnych.
W skardze wyrażono pogląd, że możliwość osiągnięcia celów w innych trybach nie przesądza o przeszkodzie dla wszczęcia postępowania scaleniowego. O wyborze drogi do osiągnięcia określonych założeń decyduje bowiem wnioskodawca.
W dalszej części skargi wyrażono stanowisko, że zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy doprowadziło do wydania niekorzystnego rozstrzygnięcia dla Skarżących. Wskazano także na ogólnikowość uzasadnienia co narusza zasady jego sporządzania zawarte w art. 107 § 3 k.p.a.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 4 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania scaleniowego dla obszaru określonego we wniosku Skarżących.
Kluczowym zagadnieniem, które jednocześnie stanowi zasadniczy przedmiot sporu, jest ocena, czy zaistniały podstawy dla negatywnego ustosunkowania się organu do żądania Skarżących, tj. zainicjowania postępowania scaleniowego. W szczególności wyjaśnienia wymaga kwestia, czy przeprowadzenie scalenia w obszarze wyznaczonym przez Skarżących służy realizacji celów określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. W tak nakreślonym stanie rzeczy organy obu instancji prezentują stanowisko, że założeniem, które faktycznie legło u podstaw żądania Wnioskodawców jest przeniesienie własności działki nr 5 w inny obszar, co ma umożliwić realizację planów inwestycyjnych Skarżących, a więc celów innych niż wynikających z art. 1 ust. 1 u.s.w.g. Zwrócono także uwagę, że z racji na mały obszar, który miałby być objęty scaleniem, w stosunku do powierzchni wsi B., niemożliwym byłoby, aby ziściły się okoliczności dla których wszczynane jest postępowanie scaleniowe.
Odmiennego zdania są Skarżący, którzy konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego podtrzymują, że przeprowadzenie scalenia jest konieczne dla poprawy warunków prowadzonej przez nich na tym terenie gospodarki leśnej, która - jak podkreślono - nie musi mieć charakteru produkcyjnego, ale może przybierać postać tzw. pozaprodukcyjnej funkcji lasu. Przede wszystkim wskazano, że ukształtowanie terenu utrudnia dostęp do wszystkich działek pozostających w proponowanym obszarze scalenia. Przeprowadzenie sprzętu mechanicznego wykorzystywanego do różnego rodzaju prac możliwe jest tylko i wyłącznie przez teren działki nr 5, która rozdziela grunty Wnioskodawców. Zwrócono przy tym uwagę, że działka ta jest zaniedbana, a także nie jest wykorzystywana gospodarczo. Skarżący wyrazili wobec tego pogląd, że wskazanego w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. celu dostosowania struktury obszarowej do systemu dróg nie należy wiązać jedynie z zapewnieniem nieruchomości dostępu do drogi publicznej, ale należy go rozumieć szerzej. Mianowicie – w opinii Wnioskodawców -zabieg ten ma służyć polepszeniu aspektu komunikacyjnego na określonym obszarze. Zaznaczono w skardze ponadto, że inne cele, które zostały wymienione we wniosku, a nie związane z tymi wynikającymi z art. 1 ust. 1 u.s.w.g., niejako będą zrealizowane przy okazji (np. zachowanie walorów historycznych czy kulturowych terenu).
Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 3 ust. 3 u.s.w.g., który stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania scaleniowego następuje w drodze decyzji starosty. Ustawodawca nie precyzuje jednak kryteriów warunkujących wydanie wskazanego rozstrzygnięcia. Z pewnością podstawą do odmowy wszczęcia takiego postępowania będzie sytuacja, gdy wniosek w tym przedmiocie nie zostanie złożony przez większość właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub gdy wniosek pochodzi od właścicieli gruntów, których łączny obszar nie przekracza połowy powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Ponadto zasadnym jest stwierdzenie, że organ właściwy w sprawie winien w fazie wstępnej, tj. poprzedzającej wszczęcie na wniosek postępowania scaleniowego dokonać jego oceny pod kątem celów realizowanych w jego trakcie. Zostały one skonkretyzowane w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. Zgodnie z nim celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.
Przyjąć należy, że scalenie gruntów to nic innego, jak rozwiązania mające charakter techniczny, których celem, a w konsekwencji także i skutkiem, ma być poprawa warunków gospodarowania w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.s.w.g. Polega to na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania, a także przeznaczenia. Poza osiągnięciem celu w postaci efektywniejszego wykorzystania danego terenu scalenie ma służyć jednocześnie stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek. Podkreślić przy tym należy, że "postępowanie scaleniowe ma określony cel i tylko jemu winno służyć, w żadnej mierze nie może jednak zastępować innych postępowań, jak np. postępowania rozgraniczeniowego czy postępowania o aktualizację ewidencji gruntów. Tym samym nowe kształtowanie granic działek, w tym ich przesuwanie jest dopuszczalne wówczas, jeżeli w rezultacie prowadzi do poprawy warunków, o których mowa w art. 1 ustawy scaleniowej" (wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II OSK 380/14, Lex nr 2002669).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, że wniosek Skarżących spełnia warunek formalny z art. 3 ust. 2 u.s.w.g. Otóż złożony został przez większość właścicieli działek wskazanego do scalenia obszaru, a niezależnie od tego obszar ich działek przekracza połowę powierzchni projektowanego scalenia. Ponadto, jak słusznie podniesiono w skardze, wszczęcie postępowania scaleniowego nie jest warunkowane kryterium powierzchniowym, tj. przepisy prawa nie wprowadzają minimalnej powierzchni gruntów, jaki uzasadniałby przeprowadzenie scalenia gruntów.
Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem prezentowanym w decyzjach wydanych przez organy obu instancji, że założeniem Skarżących nie jest osiągnięcie celów wynikających z art. 1 ust. 1 u.s.w.g., lecz doprowadzenie do ukształtowania na wyznaczonym terenie stosunków własnościowych, których nie udało się osiągnąć w drodze innych działań. Mianowicie stwierdzenie to dotyczy działki nr 5, której właściciel nie jest zainteresowany zamianą gruntu na inny. Jak twierdzą Skarżący, zaoferowano właścicielowi tej działki grunt o większej powierzchni i korzystnym ukształtowaniu, a także z dostępem do drogi publicznej. Mimo to, jak wskazano we wniosku oraz skardze, działania ta nie przyniosły pożądanego efektu.
Jak twierdzą Wnioskodawcy, obecny układ działek - ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji działki nr 5 - uniemożliwia racjonalną gospodarkę leśną, prowadzoną także z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego. Wskazano w tej materii, że wspomniana działka jest zaniedbana i niewykorzystywana gospodarczo. W związku z tym podejmowane przez Skarżących działania gospodarcze na ich terenie są niweczone przez zaniechania ze strony właściciela działki nr 5. Jako przykład wskazano m.in. na wiatrołomy, które są przez niego nie tylko nie usuwane, ale które niszczą roślinność znajdującą się na gruntach Wnioskodawców. Nade wszystko wskazano na konieczność skomunikowania działek Skarżących leżących po obu stronach działki nr 5, co z racji na ukształtowanie terenu odbywać się może jedynie poprzez jej teren.
Wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania scaleniowego musi być poddany ocenie w kontekście całości jego treści. Zatem samo sformułowanie w nim celów, które zawierają się w hipotezie art. 1 ust. 1 u.s.w.g. jest niewystarczające dla przyjęcia jego zasadności. Dokonując więc kompleksowej analizy podania Skarżących, przy uwzględnieniu poczynionych wcześniej ustaleń, przychylić się należy do twierdzenia, że postępowanie scaleniowe nie doprowadziłoby do poprawy warunków gospodarowania. Jak bowiem zauważono wyżej, główną podawaną przez Wnioskodawców przeszkodą mającą utrudniać prowadzenie gospodarki leśnej w obszarze przez nich wyznaczonym jest brak właściwego skomunikowania tego terenu, co jest spowodowane przebiegającą w poprzek tego obszaru zaniedbaną działką nr 5. Nie można jednak przychylić się do tego stanowiska Skarżących. Mianowicie w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że Skarżący nie uzasadnili twierdzenia dotyczącego niemożliwości przemieszczania się sprzętu mechanicznego pomiędzy dwiema częściami obszaru rozdzielonego działką 5. Nie wystarczającym jest bowiem samo wskazanie na "ukształtowanie terenu", chociażby z racji na to, że w pracach czy to rolnych, czy też leśnych wykorzystywany jest sprzęt przystosowany do poruszania się w trudnych warunkach terenowych. Ponadto prześledzenie stanu posiadania Skarżących, którzy w oświadczeniach z maja 2022 r. wymienili działki wchodzące w skład ich gospodarstw rolnych, prowadzi do konkluzji, iż umożliwi on bezpośredni dostęp do poszczególnych części projektowanego obszaru scalenia, prowadzący od strony drogi łączącej miejscowości M. i B. Jedynie tytułem przykładu należy wskazać, że: B. L. jest właścicielką działki nr 26 i 27, J. L. jest właścicielem działki nr 28. Ponadto do Skarżących, jak wynika ze wspomnianej analizy oświadczeń, należą działki znajdujące po stronie zachodniej granicy obszaru, tj. działki nr: 29, 30, 31 stanowią własność A. M., a działki nr: 32, 33, 34, 35, 36 należą do B. M. Wprawdzie to Wnioskodawcy kreują zakres swego żądania co do obszaru mającego podlegać scaleniu, ale trudno nie dostrzec braku uzasadnienie dla ich pominięcia we wniosku mającym inicjować scalenie. W tym kontekście przyjąć należy, że zmiany w obszarowe polegające na wyznaczeniu innego układu działek nie będzie stanowiło o poprawie warunków gospodarowania, w tym również dostosowaniu do struktury dróg.
Kontynuując wątek realizacji celów z art. 1 ust. 1 u.s.w.g. podnieść również należy, że z uwagi na niewykazanie istnienia urządzeń melioracji, scalenie nie może prowadzić do dostosowania do ich struktury. Nie można również w żaden sposób przyjąć, aby celem scalenia miałoby być dostosowania granic do rzeźby terenu. Wprawdzie założenie to zostało wymienione we wniosku, to jednak kwestia ukształtowania terenu pojawiła się w kontekście komunikacji w obszarze projektowanego scalenia dopiero w skardze i została wyjaśniona we wcześniejszej części uzasadnienia. Nie można także przyjąć, aby wnioskowane postępowanie miałoby prowadzić do racjonalnego ukształtowania rozłogów gruntów. Argumentując to stanowisko przytoczyć należy definicję legalną "rozłogu gruntów" zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 3 u.s.w.g. Zgodnie z nią przez rozłóg gruntów rozumie się rozmieszczenie gruntów gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych. Oznacza to, że scalenie ma służyć również poprawie rozmieszczenia gruntów względem zabudowań gospodarstwa. Tymczasem tereny wymienione we wniosku nie są zabudowane, jak również te leżące w bezpośrednim sąsiedztwie.
Konkludując w świetle powyższych rozważań organ odwoławczy nie naruszył prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 u.s.w.g., gdyż zasadnie odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego. Skarżący wbrew wskazywanym we wniosku celom zamierzali w tym trybie doprowadzić do zmiany lokalizacji działki nr 5, aby móc realizować zamierzenia niemieszczące się w dyspozycji art. 1 ust. 1 u.s.w.g., tj. związane de facto z działalnością inwestycyjną dotyczącą ochrony zabytków i obsługą turystów.
W świetle powyższego brak jest zatem podstaw dla uznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Otóż organy nie tylko zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia, ale także dokonały prawidłowej jego oceny, czemu dały wyraz w sporządzonych uzasadnieniach.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 252 r. poz. 18 z późn. zm.).