II SA/Gl 1449/23

II SA/Gl 1449/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący/
Krzysztof Nowak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 32 ust. 1, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 10 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 czerwca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1731/2023/13135/ w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 5 maja 2023 r. nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 maja 2023 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R., w oparciu o art. 104, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 20 ust. 3 i 4 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 17, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."), uchylono w całości decyzję nr SKO.PSŚ/41.5/3137/2021/14635 z dnia 22 października 2021 r., zmienioną decyzjami: nr [...] z dnia 30 listopada 2021 r. oraz nr [...] z dnia 17 listopada 2022 r., przyznającą D.N. (dalej; "Strona", "Skarżący") świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką R.N. (dalej: "osoba wymagająca opieki"), oraz nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W dniu 5 kwietnia 2023 r. do organu wpłynęła adnotacja urzędowa pracownika socjalnego, że Strona nie sprawuje należytej opieki nad matką, gdyż nadużywa alkoholu. Do adnotacji dołączono oświadczenie osoby wymagającej opieki z dnia 5 kwietnia 2023 r. o braku należytej opieki.
W związku z powyższym w dniu 11 kwietnia 2023 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie uchylenia lub zmiany ww. decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, iż zmianie uległa sytuacja rodzinna.
Organ przywołał brzmienie art. 32 ust. 1 u.ś.r., podał, że z wywiadu środowiskowego z dnia 18 kwietnia 2023 r. wynika, że Strona nie sprawuje należytej opieki nad matką z uwagi na częste spożywanie alkoholu. Pracownik socjalny ustalił również, że zakres sprawowanej przez Stronę opieki nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia. W ocenie organu w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z pracy bądź jej niepodjęciem, a koniecznością sprawowania opieki. Wskazane okoliczności powodują zatem utratę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja została doręczona stronie w dniu 11 maja 2023 r.
Strona w dniu 22 maja 2023 r. wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r. nr. SKO.PSŚ/41.5/1731/2023/13135/, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu aktualnego stanu sprawy, organ odwoławczy wskazał, iż Strona jest synem osoby wymagającej opieki, według dotychczasowych ustaleń mieszka z matką i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Następnie przytoczył wyniki wywiadu środowiskowego, w tym zwrócił uwagę na oświadczenie Strony: "w dniu dzisiejszym wypiłem piwo. Dziennie lub co kilka dni wypijam jedno lub 2 piwa". Strona wskazała, że sprawuje opiekę nad swoją matką, w ramach której przygotowuje posiłki, podaje leki, w tym insulinę, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, sprząta, pierze, wozi matkę na działkę. W trakcie wywiadu obecna była matka Strony, która wyjaśniła, że syn nadużywa alkoholu i nie zajmuje się nią wówczas w sposób należyty, nadto przywołała sytuację spożywania alkoholu przez syna z kolegą.
Organ odwoławczy zauważył, że we wnioskach pracownika socjalnego wyraźnie wskazuje się na okoliczność, że Strona nie sprawuje w sposób należyty opieki nad swoją niepełnosprawną matką, a sporadyczne czynności, które realizuje wobec swojej matki, z powodzeniem pozwalają na podjęcie zatrudnienia.
Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zmienił się zatem stan faktyczny będący podstawą wydania decyzji przyznającej świadczenie - niesprawowanie stałej opieki przez Odwołującego się nad niepełnosprawną matką. Zebrany materiał dowodowy przekonuje, że Strona nie wywiązuje się należycie z deklarowanej opieki nad matką.
Zwrócił także uwagę, że decyzją z 14 kwietnia 2023 r. o nr [...] osobie wymagającej opieki przyznano specjalistyczne usługi opiekuńcze, świadczone w miejscu jej zamieszkania, polegające na pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, pielęgnacji zaleconej przez lekarza, zamawianiu wizyt lekarskich i kontaktu z lekarzem. W opinii organu odwoławczego Strona uzyskując powyższe wsparcie w opiece nad matką, ma aktualnie możliwość podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Decyzja została doręczona stronie w dniu 27 czerwca 2023 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc w dniu 19 lipca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Skarżący podkreślił, że w jego ocenie w sposób należyty zajmował się matką, dla której gotował, prał, sprzątał, wykonywał wszystkie czynności pielęgnacyjne wraz ze zmianą pampersów. Podał, że jest prawdą, iż czasem wypił jedno lub dwa piwa, ale to nie stanowiło zdaniem Skarżącego żadnej przeszkody, żeby należycie zająć się matką.
Zauważył także, że z uwagi na wiek matki i demencję nie można uznać słów matki za wiarygodne, poddał, że matka w każdym wyjściu do sklepu czy apteki upatrywała coś złego. Opieka nad matką stanowiła zdaniem Skarżącego przeszkodę w podjęciu pracy. Poddał także, że aktualnie nie posiada zatrudnienia zatem i środków do życia, a przedmiotowe świadczenie zapewniłoby Stronie chwilową pomoc na bieżące wydatki i opłaty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, że trudno za wiarygodne przyjąć oświadczenia Skarżącego, że opiekuje się matką stale i prawidłowo, gdy sam Skarżący nie neguje skłonności do spożycia alkoholu. Stan faktyczny uległ ponadto zmianie o okoliczność przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 1 tej ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Zatem w oparciu o wskazaną podstawę prawną możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, w tym pielęgnacyjne, jeżeli zaistnieje jedna z sytuacji przewidzianych w tym przepisie. Nadto wykładnia tego przepisu, przewidującego możliwość wzruszenia uprawniającej decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana z uwzględnieniem jego związku z art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Wydanie decyzji na tej podstawie prawnej rodzi po stronie organów orzekających szczególny obowiązek wszechstronnego, wyczerpującego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skoro rozstrzyga się o pozbawieniu uprawnienia strony, która spełniała przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 22 października 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3137/2021/14635 uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia 28 września 2021 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i orzekło co do istoty w ten sposób, że przyznało Stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2021 r. na stałe (karta nr 59 akt administracyjnych). Kolejnymi decyzjami: nr [...] z dnia 30 listopada 2021 r. oraz nr [...] z dnia 17 listopada 2022 r. ww. decyzja została zmieniona w zakresie wysokości przyznanego świadczenia.
Osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. nr [...]wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. na stale (karta nr 10 akt administracyjnych).
Pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie o zmianę lub uchylenie decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że zmianie uległa sytuacja rodzinna (karta nr 72 akt administracyjnych). W aktach pozostaje również oświadczenie osoby wymagającej opieki z dnia 5 kwietnia 2023 r. w którym podano, że Skarżący "nie opiekuje się matką w sposób należyty" (karta nr 70 akt administracyjnych).
Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 18 kwietnia 2023 r. wynika, iż jak podaje matka Skarżącego: "miała miejsce sytuacja w dniu 2 kwietnia 2023 r., kiedy Skarżącego odwiedził kolega, z którym spożywali alkohol", "w tym czasie (syn) nie opiekował się nią". Z wywiadu wynika także, że matka Skarżącego "wymaga pielęgnacji, podawania posiłków i ich przygotowywania, jest osobą leżącą, wymagającą stałej opieki". "W ocenie pracownika socjalnego Skarżący nie sprawuje należycie opieki nad matką, przyznał się do systematycznego spożywania alkoholu – piwa, w trakcie wizyty pracownika również był pod wpływem alkoholu, w ocenie pracownika socjalnego zakres sprawowanej opieki nad matką nie wyklucza podjęcia zatrudnienia" (karta nr 79-82 akt administracyjnych).
Skarżący w oświadczeniu złożonym dnia 18 kwietnia 2023 r. wskazał, iż sprawuje opiekę nad mamą, przygotowuje posiłki, podaje leki, podaje insulinę w zastrzykach, zajmuje się pielęgnacją mamy, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, sprząta, pierze, zabiera mamę na spacer, na działkę. Wyjaśnił także jak przebiegała sytuacja w dniu 2 kwietnia 2023 r. Podał ponadto: "w dniu dzisiejszym wypiłem piwo, dziennie lub co kilka dni wypijam jedno lub dwa piwa" (karta nr 78 akt administracyjnych).
W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, dokonane ustalenia są niewystarczające dla oceny czy przesłanka warunkująca uchylenie decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy.
Analiza przedłożonych do sprawy akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż niewątpliwie nie została wyjaśniona zasadnicza kwestia, czy uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.ś.r., to bowiem ta przesłanka powołana została przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim z akt nie wynika jakich czynności Skarżący nie dopełnia względem matki.
Zwrócenia uwagi wymaga, iż już w 2021 r. matka Skarżącego zgłaszała, że obawia się zostać sama w domu. Jak wynika z wywiadu przeprowadzonego dnia 3 września 2021 r. osoba wymagająca opieki: "samodzielnie nie może wstać z łóżka, czy z fotela", "nie wychodzi samodzielnie z domu", "wizyty lekarskie odbywają się w domu", syn "również w nocy musi być obecny" "nie ma innych osób, które mogłyby się nią zająć", "samodzielnie nie jest w stanie zadbać o siebie" (karta nr 23-30 akt administracyjnych), Strona "w sposób prawidłowy sprawuje opiekę nad matką, która wymaga całodobowej pomocy w zakresie podstawowych czynności życiowych (str. 3 uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia 22 października 2021 r.).
Z wywiadu przeprowadzonego na potrzeby niniejszego postępowania nie wynika, aby stan zdrowia osoby wymagającej opieki się poprawił. Wymaga zatem wsparcia co najmniej takiego jak w czasie ustalania prawa do świadczenia. Jak wyraźnie wskazano w wywiadzie "jest osobą leżącą, wymagającą stałej opieki" (wywiad z dnia 18 kwietnia 2023 r.).
Należy uwzględnić, że nikt inny nie pomaga w sprawowaniu tej opieki, a jednocześnie z wywiadu nie wynika, aby zaniechano konkretnych czynności opiekuńczych, nie wynika także aby osoba wymagająca opieki zgłaszała, że czegoś jej brakuje, takich ustaleń nie poczynił również pracownik socjalny. Osoba wymagająca opieki wskazywała jedynie, że opieka nie była sprawowana w dniu 2 kwietnia 2023 r. Dotychczas zebrany materiał dowodowy prowadzi natomiast do wniosku, że sytuacja z dnia 2 kwietnia 2023 r. miała charakter incydentalny, zatem nie może automatycznie stanowić podstawy uchylenia świadczenia (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 929/21).
Mając na względzie, że podjęcie pracy przez opiekuna nie może wiązać się ze szkodą dla osoby wymagającej opieki, na aktualnym etapie postępowania - w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, konieczne pozostaje ustalenie konkretnych nieprawidłowości w sprawowanej opiece bądź ustalenia innych okoliczności mogących stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia.
Odnotowania także wymaga, że przyznane osobie wymagającej opieki mocą decyzji organu z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr [...] od 18 kwietnia 2023 r. do 30 września 2023 r. specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, nie mogą ze względu na ich wymiar (1 godzinie 3 razy w tygodniu, karta nr 84 akt administracyjnych), stanowić w rozpoznawanej sprawie wyłącznej przyczyny rozstrzygnięcia, tj. ustalenia, że sprawowana opieka traci w związku z ich przyznaniem charakter opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy bowiem pamiętać, że matka Skarżącego wymaga opieki stałej.
W ocenie Sądu organy naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w aspekcie podstawy prawnej określonej w art. 32 ust. 1 u.ś.r.
W rezultacie powyższego, sprawując kontrolę sądowoadministracyjną Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Uznanie decyzji organu za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa wymaga zbadania kolejnych etapów działania organu, w ramach których następuje zgromadzenie materiału dowodowego, uwzględnienie w toku postępowania treści art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy, a następnie wszechstronne i wnikliwe rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ podejmując rozstrzygnięcie ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by dalej w ramach swobodnej oceny dowodów ocenić czy dana okoliczność została udowodniona.
Powyższe uchybienia przepisom postępowania stały się zatem podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Ponadto jak wynika z treści art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W rozpoznawanej sprawie Strona przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji nie została zawiadomiona o przysługującym jej prawie wynikającym z ww. regulacji. Pouczenie Strony nie nastąpiło również w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania (karta nr 72 akt administracyjnych).
Dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Kontrolę nad stosowaniem omawianego wyjątku zapewnia przepis art. 10 § 3 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do utrwalenia w formie adnotacji przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach. W sprawie nie zaistniały jednak tego rodzaju przyczyny mające uzasadniać odstąpienie od ww. zasady.
Uchybienia tego nie dostrzegł organ odwoławczy.
Sąd zwraca uwagę, że prawidłowe zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy wymaga uprzedniego prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego.
Ponadto jak wynika z treści art. 32 ust. 1 u.ś.r., stanowiącej materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wskazane w tej regulacji przyczyny uchylenia decyzji ostatecznej mają charakter rozłączny. Uznanie przez organ zaistnienia jednej z podstaw uchylenia powinno zostać wprost wskazane w treści decyzji.
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, organ obowiązany jest uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym powyżej, a następnie podjąć rozstrzygnięcie uzasadniając swoje stanowisko jak reguluje to art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.