II SA/Gl 1438/24

II SA/Gl 1438/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska /sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 318/25 - Postanowienie NSA z 2025-03-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28, art. 49e  pkt 1,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr WINB-WOA.7721.263.2024.TA w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia 3 lipca 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 sierpnia 2024 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego J. P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia 3 lipca 2024 r., nr [...] , którą organ I instancji nałożył na skarżącego – inwestora i właściciela budynku mieszkalnego jednorodzinnego obowiązek rozbiórki nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...], położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w B.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w efekcie wykonanych robót budowlanych, doszło do zwiększenia wysokości przedmiotowego budynku oraz jego kubatury. Taki wynik prac nie mieści się więc w pojęciu przebudowy obiektu, ani też odtworzenia stanu pierwotnego uzasadniającego zakwalifikowanie robót jako remontu. Organ zaznaczył, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej, dlatego też inwestor, zwiększając wysokość budynku o około 50 cm dokonał jego nadbudowy. Wykonane prace stanowią budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a zatem konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę przed przystąpieniem do ich wykonania. Brak dopełnienia przez inwestora tego obowiązku oznacza, że roboty zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej, a efekt samowoli podlega ocenie w trybie art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że nie ma znaczenia, czy przedmiotowe roboty wykonano w 2007 r. - jak oświadczył skarżący, czy też w latach 2012-2014 - jak wynika z zeznań świadka, ponieważ na ich realizację wówczas, jak i w aktualnym stanie prawnym wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Data realizacji nadbudowanej części obiektu determinuje konieczność prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie zwykłym, nie ma przesłanek do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, gdyż od zakończenia robót nie upłynęło co najmniej 20 lat.
Organ wskazał, że w związku z tym, postanowieniem nr [...] z 10 maja 2023 r. wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową przedmiotowego budynku oraz poinformował o możliwości złożenia przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu, wniosku o legalizację nadbudowanej części budynku mieszkalnego w terminie 30 dni, od dnia doręczenia postanowienia albo od daty, w której to postanowienie stanie się ostateczne. W trzydziestodniowym terminie skarżący nie wystąpił z wnioskiem o legalizację nadbudowanej części budynku, wobec tego organ wydał decyzję o rozbiórce części budynku.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez J. P., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję z dnia 30 sierpnia 2024 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przestawił dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności, przytoczył art. 49e pkt 1, art. 48 ust. 1 oraz art. 48a Prawa budowlanego i wskazał, że ze zgormadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, iż na skutek wykonanych robót budowlanych doszło do wymiany konstrukcji dachu oraz do zwiększenia wysokości budynku o ok. 50 cm (wymiar pomiędzy widocznymi obciętymi w świetle muru zewnętrznego płatwiami w ścianie zachodniej). Podniósł, że przedmiotowe roboty budowlane należało zakwalifikować jako nadbudowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Podkreślił, że o budowie można mówić nie tylko wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany, ale również wtedy, gdy dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana - obiekt budowlany lub jego część. Wykonane przez skarżącego roboty budowlane, z uwagi na zwiększenie kubatury obiektu, obwarowane były koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika natomiast z akt postępowania skarżący nie uzyskał zgód prawnobudowlanych, wobec tego budowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie legalizacyjne uregulowane w art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże skarżący nie złożył wniosku o legalizację wykonanych robót budowlanych. Wobec tego wydana w sprawie decyzja o rozbiórce nadbudowanej części budynku jest prawidłowa. W niniejszej sprawie spełniona została przesłanka z art. 49 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. nie złożono wniosku o legalizację w wymaganym terminie, co obligowało organ I instancji do wydania decyzji rozbiórkowej. Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie tej decyzji nie pozostaje w sferze uznaniowości organu nadzoru budowlanego.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji, skarżący - reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym – zarzucił naruszenie przez organ przepisów postępowania: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2024, poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez brak wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia; - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego, z pominięciem stanowiska skarżącego oraz zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania materiału dowodowego w postaci dokumentacji potwierdzającej dokonanie oraz zakres prac remontowych.
Ponadto podniósł zarzut naruszenia przy wydaniu decyzji przepisów prawa materialnego: - art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową wykładnię oraz uznanie, że przeprowadzone przez skarżącego prace remontowe mają charakter nadbudowy, dla przeprowadzenia której wymagane jest pozwolenie na budowę, a tym samym błędne przyjęcie, że brak pozwolenia stanowi o samowoli budowlanej; - art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że skarżący zobowiązany był do przedłożenia wniosku o legalizację budynku i uiszczenia opłaty legalizacyjnej, zaś brak wykonania ww. czynności stanowił podstawę do wydania decyzji dotyczącej obowiązku rozbiórki części budynku.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (błędnie określonych w skardze jako postanowienia) oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, ponieważ organ stwierdził, że wykonane prace stanowią nadbudowę zrealizowaną bez pozwolenia na budowę, a tym samym samowolę budowlaną i w konsekwencji wydał decyzję rozbiórkową. Dodał, że w sytuacji, gdy nastąpiło błędne zakwalifikowanie obiektu, za błędną należy uznać również decyzję rozbiórkową. Ponadto podniósł, że wydana w sprawie decyzja o rozbiórce jest nieprecyzyjna i w niedostateczny sposób określa przedmiot nałożonego na niego obowiązku. Nie zostało bowiem dostatecznie wyjaśnione, jaki zakres prac rozbiórkowych miałby uczynić zadość wydanej decyzji. Podkreślił, że prace stanowiące przedmiot postępowania polegały na wymianie oraz renowacji konstrukcji dachu oraz zewnętrznego pokrycia dachowego. Brak jest możliwości przeprowadzenia żądanych przez organ prac rozbiórkowych na podstawie wydanej przez niego decyzji, ponieważ nie podał szczegółowych wytycznych, które ukazałyby zakres prac, zaś dokonanie prac rozbiórkowych bez prawidłowej instrukcji organu może spowodować ich przeprowadzenie niezgodnie z treścią decyzji, a tym samym narażenie się przez skarżącego na odpowiedzialność z tego tytułu. Co więcej, zbyt duży zakres przeprowadzonych prac rozbiórkowych stanowiłby istotne zagrożenie dla całościowej konstrukcji budynku, który, chociażby z racji swojego wieku (około 100 lat) wymaga rozważnego działania w zakresie ingerencji w konstrukcję.
Skarżący zarzucił, że organ nie uczynił zadość obowiązkom wynikającym z art. 7 K.p.a., rozstrzygnięcie oparte zostało niemalże wyłącznie na zeznaniach świadków, z pominięciem stanowiska skarżącego, a także przedłożonych przez niego dokumentów. Wskazał, że konsekwencją takiego działania organu jest naruszenie art. 3 ust 6 oraz art. 49e ust 1 ustawy - Prawo budowlane. Organ nieprawidłowo bowiem uznał, że prace przeprowadzone przez skarżącego mają charakter samowoli budowlanej, w związku z czym podjął działania związane z procedurą legalizacyjną. Powyższe okoliczności wskazują na nieprawidłowe działanie organu, w wyniku którego naruszył przepisy postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak i przepisy prawa materialnego poprzez błędne uznanie dokonanych prac za samowolę budowlaną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
W piśmie z dnia 7 grudnia 2024 r. uczestnik postępowania T. S. podniósł, że skarga jest bezzasadna, ma na celu podważenie prawidłowo wydanych decyzji oraz uniemożliwienie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, podkreślając, że "sposób sformułowania obowiązku nie pozwala na oddzielenie substancji legalnej od nielegalnej budynku czyniąc obowiązek niewykonalnym".
Uczestnik postępowania T. S. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia 3 lipca 2024 roku, którą organ I instancji nakazał właścicielowi J. P., rozbiórkę nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] , położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w B.
Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 10 maja 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego zrealizowane przez skarżącego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, informując jednocześnie o możliwości złożenia przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu wniosku o legalizację nadbudowanej części budynku mieszkalnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia albo – w razie wniesienia zażalenia - od dnia, w którym to postanowienie stanie się ostateczne. Ponadto organ zawarł w postanowieniu informację o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o wysokości tej opłaty.
W przedmiotowej sprawie poza sporem było to, że skarżący nie złożył wniosku o legalizację nadbudowanej części budynku mieszkalnego. W związku z tym, organ nadzoru budowlanego – zgodnie z cytowanym wyżej art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego - był zobligowany do wydania decyzji o rozbiórce części obiektu budowlanego, która została zbudowana bez pozwolenia na budowę.
Na tym etapie postępowania – przedmiotem ustaleń i analiz organu były wyłącznie okoliczności stanowiące przesłanki zastosowania art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego.
Natomiast zagadnienia dotyczące zakwalifikowania przeprowadzonych przez skarżącego prac jako nadbudowy, dla której wymagane jest pozwolenie na budowę, były przedmiotem postępowania administracyjnego na wcześniejszym etapie, zakończonym wydaniem ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Zarzuty zawarte w skardze dotyczące tych kwestii, pozostają zatem poza zakresem rozpoznania sprawy na obecnym etapie postępowania.
Natomiast zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące sposobu określenia nałożonego obowiązku rozbiórki. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji pojęcia "rozbiórka", lecz odnosząc się do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na względzie definicję budowy zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, stwierdzić należy, że celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy przez co należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Za rozbiórkę wybudowanego w określonym miejscu obiektu należy uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1764/07).
W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie dotyczy nakazu rozbiórki musi być ono precyzyjne, albowiem z samego założenia powoduje trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2020 r. stwierdził, że "możliwość rozbiórki jedynie części obiektu budowlanego, która to rozbiórka jest wynikiem nakazu wydanego przez organ nadzoru budowlanego, musi wynikać wprost z decyzji tego organu. Decyzja powinna określać, które elementy obiektu mają być rozebrane, a które pozostawione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2812/19).
Odnosząc powyższe stwierdzenia do przedmiotowej sprawy, wskazać należało, że w niniejszej sprawie nie został sprecyzowany zakres rozbiórki, a wydane rozstrzygnięcie - w tej właśnie kluczowej kwestii – ma charakter bardzo ogólny. Samo bowiem określenie, że rozbiórce podlega nadbudowana część budynku, bez wskazania dokładnych wymiarów tej nadbudowanej części, jest nieprecyzyjne w sytuacji, gdy nadbudowa została wykonana na ścianach budynku, które istniały dużo wcześniej, a ponadto – jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji - doszło do wymiany konstrukcji dachu. Przede wszystkim decyzja nie zawiera określenia, które elementy obiektu mają być rozebrane, a które pozostawione.
Niezbędne jest zatem dokładne wskazanie zakresu prac rozbiórkowych, jakie mają być wykonane, bowiem – jak podkreśla się w orzecznictwie - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (z wyjątkami przewidzianymi w art. 28 ust. 1) - rozbiórkę obiektu budowlanego można nakazać jedynie w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Dodatkowo należy wskazać, że tylko precyzyjnie określony obowiązek rozbiórki stanowić może podstawę skutecznie prowadzonej egzekucji, w razie braku dobrowolnego wykonania obowiązku przez inwestora, zaś decyzja nakazująca rozbiórkę jest wyznacznikiem treści egzekwowanego obowiązku. Wobec powyższego organ, nakładając obowiązek rozbiórki powinien określić dokładnie, jaki jest zakres robót, które inwestor musi wykonać w ramach rozbiórki, czyli - które elementy obiektu mają być rozebrane, a które pozostawione.
Zarzuty skargi we wskazanym wyżej zakresie, zasługiwały zatem na uwzględnienie. Zasadnie bowiem skarżący podniósł, że wydana w sprawie decyzja o rozbiórce jest nieprecyzyjna, gdyż nie zostało wyjaśnione, jaki zakres prac rozbiórkowych miałby uczynić zadość wydanej decyzji. Podkreślił przy tym, że prace stanowiące przedmiot postępowania polegały także na wymianie i renowacji konstrukcji dachu oraz zewnętrznego pokrycia dachowego. Wskazał, że brak jest możliwości przeprowadzenia żądanych przez organ prac rozbiórkowych na podstawie wydanej przez niego decyzji, ponieważ nie podał szczegółowych wytycznych, które ukazałyby zakres prac, zaś dokonanie prac rozbiórkowych bez prawidłowej instrukcji organu może spowodować ich przeprowadzenie niezgodnie z treścią decyzji, a tym samym narażenie się przez skarżącego na odpowiedzialność z tego tytułu.
W wyniku przeprowadzenia w określonych wyżej ramach, kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzić zatem należało, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego, wystąpiły przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., gdyż nieprawidłowe wykonanie wymienionego wyżej obowiązku organu, dotyczyło kluczowej kwestii w sprawie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni wskazania wynikające z powyższych rozważań, dotyczące konieczności doprecyzowania rozstrzygnięcia i ewentualnie przeprowadzenia innych czynności niezbędnych do wykonania tego obowiązku.
Przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), określone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis w wysokości 500 zł.