II SA/Gl 1433/24

II SA/Gl 1433/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145, art. 148, art. 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 13, par. 314
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J.L. i J.L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 11 września 2024 r. nr IFXIV.7840.3.24.2024 w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 24 maja 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarne kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 września 2024 r., nr IFXIV.7840.3.24.2024 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 24 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ I instancji, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Prezydenta z 12 czerwca 2023 r., nr [...] , odmówił uchylenia ww. decyzji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 1 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że decyzją ostateczną z 12 czerwca 2023 r. zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Inwestorka" lub "Uczestniczka postępowania"). Inwestycja objęta pozwoleniem polegała na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] numer [...] wraz z kablową linią zasilającą oraz kanalizacją kablową przy ul. [...] w J. na działce nr [...] . Decyzja Prezydenta z 12 czerwca 2023 r. stała się ostateczna 19 czerwca 2023 r.
Organ I instancji wyjaśnił, że wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji nastąpiło na żądanie J. L. i J. L. (dalej "Skarżący"), postanowieniem z 16 kwietnia 2024 r. Skarżący jako podstawę wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że bez własnej winy nie brali udziału jako strona w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący są właścicielami działki ewidencyjnej nr [...] , położonej obok działki inwestycyjnej, na której zaprojektowano stację telefonii komórkowej. Działka Skarżących nie została objęta obszarem oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż projektowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza potencjalnej jej zabudowy.
Dalej Organ I instancji wskazał, że inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z kablową linią zasilającą oraz kanalizacją kablową. Stacja została zaprojektowana jako wolnostojąca konstrukcja i swoim zakresem obejmuje budowę stalowej rurowej wieży, na której zaprojektowano umieszczenie anten sektorowych oraz anten radioliniowych. Urządzenia sterujące zostaną posadowione u podnóża wieży na typowych rusztach. Wieża wraz z urządzeniami zostanie ogrodzona do wysokości 2,18 m n.p.t.
W rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie z 10 września 2019 r."). Krąg stron postępowania wyznacza zgodnie z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b., jako przepis odrębny, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448; dalej "rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól") w związku z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Stronami postępowania są właściciele nieruchomości, na których możliwe jest występowanie natężenia pola elektromagnetycznego (PEM) przekraczające dopuszczalny poziom 10 W/m2. Ocenie podlega czy natężenie pola występuje w takich miejscach przestrzeni zabudowanej i niezabudowanej, gdzie znajdują się miejsca dostępne dla ludności bądź właściciele mają prawo do zabudowy tych przestrzeni zgodnie z parametrami określonymi w planie zagospodarowania przestrzennego.
Pole elektromagnetyczne o gęstości mocy powyżej dopuszczalnej wartości 10 W/m2 zostało przedstawione w projekcie budowlanym obejmującym ww. inwestycję, na projekcie zagospodarowania terenu, dla poszczególnych azymutów anten sektorowych: 100°, 240° i 340°, jako zasięg w odległościach odpowiednio 4,9 m, 6,4 m i 6,4 m, od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania. Oznacza to, że w takiej odległości od stacji, na wysokościach odpowiednio ponad 34,5 m, 33,1 m i 34,4 m nad poziomem terenu, nie może być istniejących i możliwych do wybudowania miejsc dostępnych dla ludności.
Organ I instancji doszedł zatem do wniosku, że z uwagi na ww. przepisy oraz projektowany układ rozmieszczenia i moc anten sektorowych, obszar oddziaływania obejmuje jedynie działkę inwestycyjną. Krańcowy zasięg pola o natężeniu przekraczającym dopuszczalny poziom 10 W/m2 z wszystkich zaprojektowanych anten sektorowych nie przekracza granic działki inwestycyjnej. Skarżącym nie przysługuje zatem status stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z 12 czerwca 2023 r. o pozwoleniu na budowę. Wobec tego powołana przez Skarżących przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpiła, a Organ I instancji w takiej sytuacji zobligowany był do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.
W odwołaniu od decyzji Skarżący zarzucili, że niesłusznie Prezydent uznał, że nie posiadają oni statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Podnieśli, że błędne jest stanowisko Organu I instancji, że obszar oddziaływania obiektu na środowisko, zdrowie i życie ludzi ustala się tylko w odniesieniu do 10 W/m2 bez wskazania nawet dla jakich częstotliwości ten poziom określono. Prezydent błędnie przyjął, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się tylko i wyłącznie do jednego przepisu prawa materialnego i to bez wskazania jego konkretnej jednostki prawnej. Organ I instancji pominął § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie z 26 października 2005 r."), gdyż w projekcie brak jest danych występowania strefy zagrożenia oraz pośredniej.
Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z 24 maja 2024 r.
Po przeanalizowaniu całości zgromadzonych w sprawie akt oraz argumentów wniesionego odwołania, Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa. Organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z 12 czerwca 2023 r. Skarżącym nie przysługiwał w nim status stron bowiem ich nieruchomość nie jest położona w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Nie zachodzi zatem wskazana przez Skarżących przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W świetle art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. Skarżących można by uznać za strony postępowania wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje przepis prawa materialnego, który – w związku z realizacją spornej inwestycji – wprowadza ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości. Jedynym przepisem jaki w rozpoznawanej sprawie może wprowadzić ograniczenie w zabudowie działek sąsiednich jest § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który odsyła z kolei do przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól. Rozporządzenie to określa – dla wskazanych w nim zakresów częstotliwości – dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne. Przekroczenie tych parametrów stanowi ograniczenie w zabudowie działki.
Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego przewidziane do realizacji anteny sektorowe będą pracowały jednocześnie w pasmach częstotliwości 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz i 2100 MHz, a pozostałe trzy – w pasmach częstotliwości 800 MHz i 2600 do 2600 MHz. Z kolei anteny radioliniowe będą pracowały w paśmie częstotliwości 3200 MHz (anteny RL1, RL2 i RL4) oraz 8000 MHz (antena RL3). Zatem dla anten pracujących w paśmie od 400 MHz do 200 MHz obowiązujące dopuszczalne poziomy pół elektromagnetycznych określone zostały w wierszu 10 tabeli nr 2 w załączniku do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól (f200), a dla anten pracujących w paśmie 2 GHz do 300 GHz – w wierszu 11 tej tabeli (10 W/m2). Na podstawie tych wartości Inwestorka ustaliła maksymalny zasięg pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnej gęstości mocy dla poszczególnych anten oraz obliczyła ich maksymalny, sumaryczny zasięg. Z rysunku zagospodarowania terenu wynika, że obszar, na którym sumarycznie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych wartości pól elektromagnetycznych będzie znajdował się wyłącznie na działce inwestycyjnej.
W rozpoznawanej sprawie źródłem interesu prawnego nie może być norma wyrażona w § 9 pkt 2 rozporządzenia z 26 października 2005 r., gdyż nie obowiązywała ona w chwili wydawania pozwolenia na budowę. Zaś regulacja § 9 pkt 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 1040; dalej "rozporządzenie z 26 maja 2023 r.") w tym przedmiocie odsyła do przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, tj. rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 331; dalej "rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy"). Przepisy te mają na celu ochronę pracowników przed negatywnymi skutkami pola elektromagnetycznego, a zatem zawierają normy kierowane do pracodawcy, a nie do inwestora i innych uczestników postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Wbrew twierdzeniom Skarżących źródłem ich interesu prawnego nie może być art. 143 k.c. oraz inne przepisy k.c., a także art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., gdyż przepisy te nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich. Ewentualna immisja pole elektromagnetycznego na działki sąsiednie nieprzekraczająca dopuszczalnych prawem norm może stanowić co najwyżej przedmiot roszczenia cywilnoprawnego. Z punktu widzenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. znaczenie mają jedynie takie oddziaływania obiektu, które – z uwagi na obowiązujące normy prawne – powodują wprowadzenie ograniczeń w zabudowie terenu w otoczeniu tego obiektu, a nie bliżej nieokreślony wpływ obiektu na środowisko, zdrowie i życie oraz obiekty sąsiednie.
Pismem z 25 września 2024 r. Skarżący wnieśli na ww. decyzję Wojewody skargę do sądu administracyjnego. Decyzję Wojewody zaskarżyli w całości i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych.
Skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z:
1) art. 6, art. 107 § 1 pkt 4,5 k.p.a. poprzez brak podania w decyzji mocy anten sektorowych oraz radioliniowych w sytuacji, w której wynoszą one prawie 30 000 W na 2 sektorach i prawie 8 na jednym;
2) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu na środowisko, zdrowie i życie ludzi oraz obiekty sąsiednie ustala się tylko i wyłącznie na podstawie jednego przepisu prawa materialnego i to bez wskazania jego konkretnej jednostki prawnej;
3) § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 26 maja 2023 r. w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 2 p.b. poprzez przyjęcie, iż osoby postronne mogą przebywać w strefie pośredniej oraz zagrożenia, gdyż ustawodawca chroni tylko i wyłącznie pracowników i to w sytuacji w której rozporządzenie wydano na podstawie delegacji wynikającej z p.b.;
4) § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. poprzez jego pominięcie i to w sytuacji gdy Spółka w innych sprawach dokonuje analizy tego przepisu;
5) art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma prawa kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę ponieważ to inwestor decyduje jaki jest obszar oddziaływania inwestycji, a weryfikacja jego stanowiska jest niedopuszczalna;
6) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu zgodnie z przepisami odrębnymi ogranicza się tylko i wyłącznie do jednego przepisu prawa materialnego i to rozporządzenia, w którym nie badano wpływu pola elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzi, co potwierdził Minister Zdrowia;
7) art. 7, 8, 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż na etapie ustalania interesu prawnego przesądza się czy inwestycja wprowadza lub nie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i tylko w przypadku wprowadzenia ograniczeń właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo do kwestionowania dokumentacji i to w sytuacji, w której po wybudowaniu obiektu trzeba wykonać pomiary pola elektromagnetycznego w odległości do kilkuset metrów od anten;
8) art. 38, art. 39, art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól poprzez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy ww. aktu prawnego stanowią przepis odrębny na podstawie którego ustala się obszar oddziaływania obiektu i to w sytuacji w której ww. akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy, ponadto przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części;
9) art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w związku z art. 143 k.c. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu do Skarżących pomimo, że inwestycja narusza ich dobra chronione prawem i z tego powodu mają prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji;
10) § 20 ust. 1 pkt 9 lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie z 11 września 2020 r.") poprzez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z w/w przepisami i tym samym nie udowodnienie, że obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin czyli dla środowiska oraz nie będzie miał wpływu na dobra materialne.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podali argumenty na poparcie zarzutów, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.
Pismem procesowym z 1 lutego 2025 r. [...] z siedzibą w R. (dalej "Stowarzyszenie") wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podnosząc, że w rozpoznawanej sprawie dokumentacja Inwestorki nie uwzględnia odbić od naturalnych przeszkód oraz § 314 w związku z § 9 pkt 2 rozporządzenia z 26 października 2005 r. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. W projekcie brak jest danych o zasięgu występowania strefy zagrożenia oraz pośredniej. W rozpoznawanej sprawie obie strefy występują w odległości większej niż 100 metrów od anten, a przebywanie w nich osobom postronnym jest niedopuszczalne. Natomiast Wojewoda przyjął, że osoby postronne mogą przebywać w strefie pośredniej oraz zagrożenia ponieważ ustawodawca chroni tylko i wyłącznie pracowników i to w sytuacji w której ww. rozporządzenie wydano na podstawie delegacji wynikającej z p.b. Stowarzyszenie zarzuciło także naruszenie § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b.
Stowarzyszenie nie zgadza się z pominięciem Skarżących jako stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżący posiadają bowiem interes prawny. Na poparcie swojego stanowiska Stowarzyszenie przywołało wyroki sądów administracyjnych.
Zgodnie ze statutem celem Stowarzyszenia jest m. in. ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego, w tym przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeżeli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania. Stowarzyszenie realizuje swoje cele m. in. przez występowanie z uwagami, wnioskami, opiniami i skargami do organów administracji, sądów i prokuratur.
Postanowieniem z 10 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.").
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Zaskarżona decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Przypomnieć należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, której istotą jest prawna możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej. Możliwość taka powstaje, gdy postępowanie prowadzące do ostatecznego załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną wskazaną wprost w przepisach k.p.a. lub przepisach szczególnych. Celem wznowionego postępowania jest sprawdzenie, czy któraś z wad postępowania wymienionych w k.p.a. bądź w przepisach szczególnych nie wpłynęła w sposób istotny na treść decyzji. Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej podyktowane jest nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. T. Kiełkowski, Wznowienie postępowania administracyjnego [w:] T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 527).
Wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną następuje m. in. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.).
Postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Pierwszy etap sprowadza się do formalnej oceny dopuszczalności wznowienia postępowania. Dopiero pozytywna ocena dopuszczalności wznowienia, zakończona postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), pozwala na przejście do drugiego etapu, tj. do postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a.
Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi podstawa wznowienia, pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzenie zaś zaistnienia podstawy wznowienia upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie Skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta z 12 czerwca 2023 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z kablową linią zasilającą oraz kanalizacją kablową podnosząc, że zostali pominięci jako strony postępowania zakończonego ww. decyzją.
Organy obu instancji prawidłowo wskazały na spełnienie przesłanek formalnych do wznowienia postępowania, w szczególności na zachowanie przez Skarżących terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z art. 148 § 2 k.p.a. Organ I instancji słusznie wznowił postępowanie przyjmując, że weryfikacja twierdzeń Skarżących co do przysługiwania im w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę statusu stron postępowania powinna nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie można było bowiem uznać, że Skarżący w sposób oczywisty nie posiadali przymiotu stron postępowania, ponieważ ustalenia w tym przedmiocie wymagały dokonania szczegółowej oceny materiału dowodowego (dokumentacji projektowej).
Wznowienie postępowania dało Organowi I instancji podstawę do przeprowadzenia postępowania celem stwierdzenia czy wskazywana przez Skarżących podstawa wznowienia wystąpiła w sprawie. Prezydent powinien zatem zbadać interes prawny Skarżących w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. Wskazać bowiem należy, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06; 16 marca 2009 r., II OSK 1540/08; 11 stycznia 2018 r., II OSK 783/16 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl natomiast art. 3 pkt 20 p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą m.in. przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, czy też prawa wodnego. W orzecznictwie podnosi się, że przepis art. 3 pkt 20 p.b. należy interpretować łącznie z art. 5 ust 1 pkt 9 p.b., który zobowiązuje do uwzględnienia w procesie inwestycyjnym poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., II OSK 303/18, opubl. w CBOSA).
Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., a więc powodujące ograniczenia w zabudowie terenu. Ograniczenia w zabudowie terenu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Obszarem oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego ten obiekt uniemożliwi lub wprowadzi ograniczenia wykonywania robót budowlanych (w tym budowy obiektów budowlanych) ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy.
Podkreślić należy, że właściwe stosowanie normy art. 3 pkt 20 p.b. łączy się z koniecznością uczynienia zadość przez organ administracji publicznej określonym obowiązkom, w tym wynikającym z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oznacza to, że organ powinien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 p.b. Przy tym organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany obszarem oddziaływania obiektu wyznaczonym przez projektanta w projekcie budowlanym. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, a także ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, należy wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Lublinie z 21 lutego 2019 r., II SA/Lu 1275/16; w Gdańsku z 5 kwietnia 2017 r., II SA/Gd 119/17; w Krakowie z 21 marca 2022 r., II SA/Kr 163/22 – opubl. w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie Organ I instancji ocenił, że podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpiła z uwagi na fakt, że projektowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza potencjalnej zabudowy na działce Skarżących. Jedynym przepisem, który w okolicznościach sprawy może wprowadzać ograniczenia w zabudowie działek sąsiednich jest § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów pól. Z dokumentacji budowlanej przedłożonej przez Inwestorkę wynika, że obszar na którym dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych wartości pól elektromagnetycznych będzie znajdował się wyłącznie na działce inwestycyjnej.
Wojewoda uznał decyzję Organu I instancji za prawidłową. Dodatkowo zauważył, że źródłem interesu prawnego Skarżących nie mogą być przepisy § 9 pkt 2 rozporządzenia z 26 października 2005 r. ani § 9 pkt 2 rozporządzenia z 26 maja 2023 r. gdyż odsyłają one do przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w pobliżu urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne. Kwestie te reguluje zaś rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, które nakłada określone obowiązki na pracodawcę użytkującego źródła pole elektromagnetycznego lub przestrzeń pracy, a nie na inwestora. Źródła interesu prawnego Skarżących nie stanowi także art. 143 k.c. ani art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., gdyż przepisy te nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich.
W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie naruszyły wskazane wyżej przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy Skarżącym przysługiwał status stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Skarżący zasadnie zarzucili Wojewodzie pominięcie § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna. Z przepisu tego wynika wprost, że dotyczy on sytuowania innych niż budynki obiektów przesłaniających w kontekście odległości od okna pomieszczenia przesłanianego w budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.
Jak wynika z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (strona 5) i części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego (strona 5) projektowana wieża o szerokości u podstawy 1,4 m, łącznej wysokości nad poziom terenu 37,3 m (włącznie z betonowym cokołem i kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikiem) będzie zlokalizowana w północno-wschodniej części działki, w odległości 7,47 m od północnej granicy działki oraz w odległości 4,50 m od północno-zachodniej granicy działki (wymiary podane w osi wieży). Z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (strona 17) wynika, że inwestycja jest zgodna z § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w odniesieniu do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce Skarżących (odległość 10,77 m). Jednakże projektowana stacja zlokalizowana będzie w odległości 4,50 m od północno-zachodniej granicy działki Skarżących. Jak zaś wskazuje § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy. Organy nie zbadały zatem czy w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla terenu, na którym znajduje się działka Skarżących, sporna inwestycja ograniczy potencjalną rozbudowę istniejącego na działce Skarżących budynku w kierunku granicy z działką inwestycyjną oraz czy ograniczy powstanie nowej zabudowy na terenie działki Skarżących. Zatem organy zaniechały zbadania czy projektowana stacja bazowa będzie ograniczać ewentualną, potencjalną zabudowę nieruchomości Skarżących w kontekście § 13 ust. 3 w związku z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Chociaż § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ma zastosowanie do istniejącej zabudowy, to w świetle art. 3 pkt 20 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. organ powinien oceniać oddziaływanie planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości z uwzględnieniem tej regulacji. Wyważenie interesów prawnych inwestora i właścicieli działek sąsiednich oznacza bowiem uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2006 r. II OSK 1090/05, opubl. w CBOSA).
W pozostałym zakresie Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. W szczególności Sąd podziela stanowisko Wojewody, że uwzględniając charakter inwestycji i przewidziane w dokumentacji budowlanej konkretne rozwiązania projektowe - ilość i rodzaj anten, ich azymuty, wysokość montażu, pasma pracy, maksymalny sumaryczny zasięg - uznać należy, że nieruchomość Skarżących nie jest objęta zasięgiem ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego pochodzącego od projektowanej stacji bazowej. Inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z projektu telekomunikacyjnego stacji bazowej wynika zaś, że pole elektromagnetyczne o gęstości mocy powyżej dopuszczalnej wartości 10 W/m2 dla poszczególnych azymutów anten wystąpi w odległościach od 4,9 do 6,4 m, od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania na wysokościach 34,5 m, 33,1 m i 34,4 m. Powoduje to, że obszar oddziaływania wynikający z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ogranicza się do działki inwestycyjnej.
Ograniczenia w zabudowie terenu wynikające z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wiążą się tylko z ponadnormatywnymi uciążliwościami w zakresie emisji pól elektromagnetycznych. Jeżeli zatem nieruchomość nie jest objęta zasięgiem ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego pochodzącego od stacji bazowej trudno przyjąć, by inwestycja ta powodowała ograniczenia w zabudowie tejże nieruchomości. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie jest wykluczone przyznanie statusu strony podmiotom mającym tytuł prawny do nieruchomości, nad którymi przekroczony ma być dopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego, mimo że będzie to występować na znacznych wysokościach nakazujących objąć je kategorią prawną miejsc niedostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z póżn. zm.; dalej "p.o.ś."). Podstawa przyznania legitymacji do udziału w sprawie nie powinna jednakże obejmować właścicieli nieruchomości, które w ogóle nie są objęte zasięgiem ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 czerwca 2023 r., II OSK 2003/20; 20 grudnia 2023 r., II OSK 1635/22 – opubl. w CBOSA).
Ogólne powoływanie się przez Skarżących na przepisy art. 38, art. 39, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. oraz art. 143 k.c. nie jest wystarczające do wykazania interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę. Z przepisów tych nie wynikają bowiem ograniczenia w zabudowie terenu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Przepisy art. 140 i 144 k.c. mogą stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jedynie w przypadku, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do uwzględnienia prawa własności w stosunkach administracyjnoprawnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 grudnia 2017 r., II OSK 346/17; 21 września 2022 r., II OSK 2407/19 - opubl. w CBOSA). Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z; 21 listopada 2019 r., II OSK 3365/17; 8 grudnia 2015 r., II OSK 905/14; 26 lutego 2013 r., II OSK 2011/11; 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08 – opubl. w CBOSA).
Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., a więc powodujące ograniczenia w zabudowie wynikające z odrębnych przepisów. Nie stanowią podstawy do wykazywania interesu prawnego Skarżących twierdzenia dotyczące negatywnego wpływu spornej inwestycji na zdrowie i życie ludzi oraz na środowisko, bez wskazania naruszeń konkretnych norm prawa. Nieuzasadnione jest wskazywanie na potrzebę uwzględnienia i badania tzw. kumulacji pól elektromagnetycznych. Kwestia ta została ostatecznie przesądzona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/22 (opubl. w CBOSA). W uchwale tej przyjęto, iż przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.
Zarzut nieuwzględnienia § 9 rozporządzenia z 26 października 2005 r. - które to rozporządzenie znajdzie w sprawie zastosowanie z uwagi na przepis przejściowy § 11 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2023 r. - nie jest zasadny. Wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b. obowiązek sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska może nastąpić wyłącznie w granicach zakreślonych przepisami prawa i nie uprawnia do dowolnego poszukiwania przez organ jakiegokolwiek, bliżej nieokreślonego wpływu inwestycji na środowisko. Organy uwzględniły rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól oraz przepis art. 124 ust. 2 p.o.ś. Jednocześnie brak było podstaw do prowadzenia przez organy postępowania dowodowego na okoliczność możliwego działania stacji bazowej na innych parametrach, warunkach technicznych i zasadach niż wynika to z dokumentacji projektowej. Inwestor nie może legalnie zrealizować inwestycji w sposób inny niż przewidziano w projekcie budowlanym (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22).
Z kolei przepisy rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy nie stanowią przepisów wprowadzających ograniczenia w zabudowie terenu. Przepisy ww. rozporządzenia, dotyczące strefy pośredniej i strefy zagrożenia promieniowaniem elektromagnetycznym kierowane są do pracodawcy, a nie do inwestora. Przepisy przywołanego rozporządzenia nie kształtują konkretnej sytuacji prawnej (sfery prawnej) Skarżących, co przesądziło o braku potrzeby uwzględnienia tych przepisów przy ocenie ich statusu jako strony postępowania.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zakresu i formy projektu budowlanego pod kątem zgodności z rozporządzeniem z 11 września 2020 r. należy wskazać, że Organ I instancji po wznowieniu postępowania przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia. Ustalając zaś, że nie zachodzi podstawa wznowienia wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., co zostało zaakceptowane przez Wojewodę. Postępowanie co do istoty sprawy nie było w ogóle prowadzone. Tylko stwierdzenie zaistnienia podstawy wznowienia umożliwia badanie prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie i wydanie decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego zarzut Skarżących należy uznać za przedwczesny.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Organ I instancji winien uwzględnić rozważania i wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. Organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, z zachowaniem wymogów z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w celu ustalenia, czy Skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta z 12 czerwca 2023 r., w szczególności w świetle § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W razie zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji winien rozpatrzyć sprawę administracyjną na nowo w jej całokształcie i zweryfikować zaistnienie przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 202 § 2 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (200 zł).