II SA/Gl 143/06

II SA/Gl 143/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Łucja Franiczek
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
639
Sygn. powiązane
II OSK 751/07 - Wyrok NSA z 2008-03-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skarg Spółki A w W. i Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę Spółki A w W., 2. ze skargi Wojewody Ś. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części III tekstu Studium, stanowiącego załącznik nr 1 (§ 2 pkt 1 uchwały), w następującym zakresie: III – [...] – w jakim jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży nie większej niż 400 m2, III – [...] – w jakim określa wytyczne do planów miejscowych ustalające maksymalną dopuszczalną powierzchnię sprzedaży dla nowych sklepów spożywczych do 400 m2, a dla innych obiektów handlu detalicznego do 2.000 m2, III – [...] – w jakim jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje obiekty handlu detalicznego lub zespoły handlowo-usługowe o powierzchni sprzedaży od 400 m2 do 1.000 m2, III – [...] – w jakim określa wytyczne do planów miejscowych ustalające maksymalną dopuszczalną powierzchnię sprzedaży dla nowych sklepów spożywczych do 400 m2, a dla innych obiektów handlu detalicznego do 1.000 m2, III – [...] – w jakim jako podstawowy kierunek przeznaczenia terenów przewiduje przy usługach publicznych i komercyjnych sklepy spożywcze o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 400 m2 oraz inne obiekty handlu detalicznego lub zespoły handlowo usługowe o powierzchni sprzedaży do 1.000 m2, III – [...] – w jakim zakazuje lokalizacji supermarketów spożywczych oraz dopuszcza usługi komercyjne i handel w obiektach o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 2.000 m2, III – [...] – w jakim jako podstawowy kierunek przeznaczenia terenów przewiduje sklepy i zespoły handlowo-usługowe o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 400 m2 dla sklepów spożywczych oraz 2.000 m2 dla pozostałych sklepów, III – [...] – w jakim określa wytyczne do planów miejscowych ustalające dopuszczalną maksymalną powierzchnię sprzedaży dla nowych sklepów spożywczych do 400 m2, a dla innych obiektów handlu detalicznego do 2.000 m2, III – [...] – w jakim jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje obiekty handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 400 m2, III – [...] – w jakim określa wytyczne do planów miejscowych ustalające maksymalną dopuszczalną powierzchnię sprzedaży dla nowych sklepów do 400 m2, III – [...] – w jakim jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje usługi gastronomii i sklepy o jednostkowej powierzchni sprzedaży do 400 m2, III – [...] oraz III – [...] – w jakim jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje obiekty handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 400 m2, III – [...] oraz III – [...] – w jakim jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje sklepy spożywcze o powierzchni sprzedaży do 400 m2, III – [...] – w jakim jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 400 m2.
Uzasadnienie
Rada Miejska w C. uchwałą dnia [...] nr [...], z powołaniem się na przepisy art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. Tekst Studium stanowił załącznik nr 1 do uchwały, rysunek Studium w skali 1 : 10.000 – załącznik nr 2, a rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag – załącznik nr 3. Jednocześnie Rada Miejska uchyliła uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C..
Wojewoda Ś. w ustawowym terminie nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego /uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu [...]/, jednakże w dniu [...] wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] w części III załącznika nr 1 do tej uchwały – tekst Studium, w zakresie oznaczonym w skardze, jako sprzecznej z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zakwestionowane przez Wojewodę Ś. zapisy w tekście Studium wprowadziły ograniczenia dotyczące maksymalnych powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, w sposób sprzeczny z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Zdaniem Wojewody każde ograniczenie lokalizacji takich obiektów o powierzchni innej niż wymieniona w tym przepisie stanowi niezgodne z prawem ograniczenie w wykonywaniu prawa własności czy innego prawa, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością. Ponadto Wojewoda zakwestionował zapisy zawierające ograniczenia dotyczące branż obiektów handlowych. Tymczasem brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia takich ograniczeń. Przedmiot /zakres ustaleń/ zarówno Studium, jak i planu miejscowego jest ściśle określony dyspozycjami art. 10 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stąd nie może być przez organy gminy rozszerzony o dziedziny nie związane z ustaleniem przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu.
Uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] zaskarżyła również Spółka A w W. w części odnoszącej się do zapisów tekstu Studium w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem [...] jako rażąco naruszającej art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniesienie skargi poprzedzało bezskuteczne wezwanie Rady Miejskiej o usunięcie naruszenia prawa.
Zdaniem skarżącej Spółki w Studium bezpodstawnie na terenie produkcyjno-usługowo-handlowym [...] jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenu wprowadzono ograniczenie lokalizacji sklepów spożywczych tylko o powierzchni sprzedaży do 400 m2. Narusza to prawo własności skarżącej, która w [...] zakupiła łącznie kilka hektarów gruntu na tym terenie w celu realizacji konkretnych zamierzeń inwestycyjnych /budowy centrum handlowego również o profilu spożywczym/, co było zgodne z ustaleniami ówczesnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym Rada Miejska nie uwzględniła w Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, jak również uwarunkowań wynikających ze stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, co wynika wprost z treści art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy.
W odpowiedziach na obie skargi, udzielone z upoważnienia Prezydenta Miasta C., organ wniósł o ich oddalenie. W odniesieniu do skargi Wojewody Ś. organ wskazał, że ograniczenia dotyczące maksymalnych powierzchni sprzedaży oraz branż handlowych zostały zamieszczone w Studium w oparciu o wyniki analiz jakie przeprowadzono na potrzeby określenia polityki samorządu w stosunku do lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na terenie miasta, w kontekście roli handlu wewnętrznego w gospodarce miasta i strategii jego rozwoju. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdecydowanie zwiększyły wymagania w zakresie szczegółowości ustaleń studium w stosunku do wymagań wynikających z dotychczasowego art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W studium należało więc określić "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" /art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy/, zatem minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju /§ 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – Dz.U. Nr 118, poz. 1233/. Wprowadzenie więc zapisów typu "nie mniej niż 400 m2", czy "od 400 m2 do 1.000 m2" jest jak najbardziej uzasadnione. Pogląd taki wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 152/05. Za uprawnione również uznał organ wprowadzenie do Studium ograniczenia dotyczące branż handlowych. Wynikający z art. 10 ustawy katalog składników studium stwarza taką możliwość, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Poza tym organ dotychczas nie spotkał się z kwestionowaniem przez organ nadzoru w studium i planach ograniczeń w zakresie lokalizacji stacji benzynowych, czy też rozróżnienia handlu detalicznego lub hurtowego.
W odpowiedzi na skargę Spółki A organ stwierdził, że z chwilą utraty mocy obowiązującej dotychczasowego planu miejscowego /dla terenu, o którym mowa w skardze, plan przewidywał strefę przemysłowo-usługową z zaliczeniem obiektów handlowych i usługowych/ sposób użytkowania terenu określa faktyczny sposób jego wykorzystania. Obecnie teren użytkowany jest jako grunty orne, w większej części łąki i pastwiska i marginalnie tereny zurbanizowane. Studium w zaskarżonej części przewiduje możliwość lokalizacji sklepów spożywczych w pomieszczeniach do 400 m2 oraz obiektów handlu detalicznego artykułami nieżywnościowymi, w tym o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2. Ustalenia zawarte w Studium w żaden sposób nie naruszają prawa własności skarżącej, ograniczenia w tym zakresie może narzucić tylko plan miejscowy.
Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Wojewody Ś. zmienił żądanie zawarte w skardze wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej części uchwały, do czego przyłączył się również pełnomocnik skarżącej Spółki.
Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w odpowiedziach na skargi, z tym że w odniesieniu do skargi Spółki A złożył alternatywny wniosek o jej odrzucenie z tej przyczyny, że wezwanie do usunięcia naruszenia skarżąca skierowała nie do Prezydenta Miasta lecz do Rady Miejskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
W pierwszej kolejności do rozważenia pozostaje dopuszczalność obu skarg. Aczkolwiek organ, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, nie podnosi takiego zarzutu w odniesieniu do skargi Wojewody Ś., Sąd wyraża pogląd, że upływ 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, nie pozbawia organu nadzoru uprawnienia do zaskarżenia uchwały organu gminy w trybie art. 93 ust. 1 tej ustawy w każdym czasie. Zatem także po upływie 30 dni od upływu terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pogląd taki w ostatnim czasie w orzecznictwie sądowym wydaje się być utrwalony /por. w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt II OSK 513/05/. Oznacza to, że dopuszczalna jest skarga Wojewody, wniesiona do sądu administracyjnego w dniu [...], a zatem 6 miesięcy po upływie 30-dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały Rady Miejskiej w Częstochowie, co nastąpiło w dniu [...].
Za dopuszczalną uznać również trzeba skargę Spółki A, wniesioną w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Bezspornym jest w sprawie, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego poprzedzało wezwanie Rady Miejskiej w C., a zatem organu Gminy C., który podjął kwestionowany akt, o usunięcie naruszenia prawa. Brak podstaw do prezentowania stanowiska, by takie wezwanie należało skierować wyłącznie do organu wykonawczego gminy – reprezentującego gminę na zewnątrz /art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/, a więc w niniejszej sprawie do Prezydenta Miasta C.. Żaden przepis prawa, w szczególności zaś art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym takiego warunku nie przewiduje. Negatywne stanowisko organu gminy w przedmiocie wezwania może być zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia /por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt III RN 54/00/, może zatem przyjąć formę pisma wójta, burmistrza lub prezydenta miasta albo pisma przewodniczącego rady gminy /por. postanowienia NSA z dnia 7 października 1999 r., sygn. akt IV SA 992/99, z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1796/06/. Skoro więc w następstwie wezwania skarżącej negatywne stanowisko zawarte w piśmie Przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia [...] doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu [...], stąd skarga złożona w dniu [...] w siedzibie organu jest wniesiona w terminie. Na marginesie należy zauważyć, że w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwanej dalej ustawą, brak jest w odniesieniu do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy odpowiednika art. 7, a zatem by na takiej podstawie upatrywać niedopuszczalność skargi.
Przechodząc do merytorycznych rozważań w punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne prowadzone przez organy gminy w trybie i na zasadach określonych w ustawie. I tak, ustawa w art. 8 ust. 1 i 3 stanowi, że w celu określenia polityki przestrzennej, w tym lokalnych zasad zagospodarowania terenu, dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy winien zostać sporządzony i uchwalony akt planistyczny w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwalenie studium należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jego ustalenia mają niezwykle istotne znaczenie, gdyż są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych /art. 9 ust. 4 i 5 ustawy/. Zestawienie treści art. 10 i art. 15 ustawy wskazuje, że inne są zakresy przedmiotowe studium oraz planu miejscowego. W studium winny zostać określone uwarunkowania odnoszące się do zagospodarowania przestrzennego gminy, których katalog wymieniony został w art. 10 ust. 1 ustawy. Nie jest to katalog zamknięty, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności", tym niemniej ich analiza pozwala przyjąć, że uwarunkowania zawarte w studium są to jedynie nie zawierające ustaleń dane dotyczące spraw związanych z polityką przestrzenną oraz dane wynikające z przepisów prawnych. Studium winno także określać kierunku zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. koncepcję rozwoju przy uwzględnieniu polityki przestrzennej gminy /art. 10 ust. 2 ustawy/. Również i ten obszar problemowy wymieniony został przykładowo, gdyż w zależności od potrzeb i uwarunkowań w studium mogą zostać określone inne jeszcze elementy polityki przestrzennej gminy. Trafnie zauważył organ, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, że obowiązująca ustawa zwiększyła wymagania dotyczące szczegółowości ustaleń studium w stosunku do wymagań określonych w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże ustalenia studium nie mogą wkraczać w dziedzinę zastrzeżoną do planu miejscowego. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienia warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych /por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 80/. Uszczegółowienie treści studium w odniesieniu do kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób przekraczający ramy wyznaczone przepisem art. 10 ust. 2 ustawy może oznaczać, że już w akcie planistycznym nie będącym aktem prawa miejscowego organ gminy w sposób precyzyjny ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Materia ta zastrzeżona jest do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 4 ust. 1 ustawy/, wskazuje na to zakres przedmiotowy planu określony w art. 15 ust. 2 ustawy. O ile więc w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy mowa jest o tym, że w studium określa się "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania przestrzennego, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", to już w art. 15 ust. 2 ustawa wskazuje, że w planie miejscowym należy obowiązkowo określić "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy" /pkt 6/ oraz "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy" /pkt 9/. Zestawienie tych przepisów, w ocenie Sądu, w sposób przejrzysty obrazuje różnicę między kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy, które winno określać studium, a ustaleniami planu miejscowego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie znajduje uzasadnienia wprowadzenie w części III tekstu Studium, stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w C. ograniczeń dotyczących maksymalnych powierzchni sprzedaży obiektów handlowych /do 400 m2, od 400 m2 do 1.000 m2, do 1.000 m2, do 2.000 m2/ oraz ograniczeń dotyczących branż obiektów handlowych /sklepy spożywcze, supermarkety spożywcze, gastronomia, usługi gastronomii, handel detaliczny/, co trafnie dostrzegł Wojewoda Ś.. Jednakże Sąd nie podziela poglądu organu nadzoru, że ograniczenie lokalizacji obiektów handlowych ze względu na powierzchnię sprzedaży, inną niż określona w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy stanowi naruszenie tego przepisu. Z przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy wynika jedynie tyle, że jeśli na terenie gminy zachodzi potrzeba określenia obszarów rozmieszczania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, w studium granice tych obszarów winny zostać obligatoryjnie wyznaczone, wskazał już na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 613/04. Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, że każde ograniczenie lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży innej niż 2.000 m2 stanowi niezgodne z prawem ograniczenia wykonywania prawa własności czy innego prawa, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością. Przyjęcie takiego poglądu mogłoby prowadzić do wniosku, że także w planie miejscowym organ gminy nie mógłby wprowadzić ograniczenia lokalizacji takich obiektów co nie znajduje dostatecznego uzasadnienia prawnego. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone na gruncie nie obowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawarte w wyroku z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 152/05, przywołanym zresztą w odpowiedzi na skargę Wojewody Ś., które pod rządem obowiązującej ustawy zachowuje moc. Zasadniczo wprowadzenie w studium ograniczeń dotyczących maksymalnych powierzchni sprzedaży oraz ograniczeń dotyczących branż narusza i to w sposób istotny powołany już na wstępie art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nie są to bowiem wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, nie można również przyjąć, by wprowadzenie takich ograniczeń umożliwiał zapis o dopuszczalności określenia w studium terenów wyłączonych spod zabudowy. Organ, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, dopuszczalności wprowadzenia do tekstu studium wymienionych ograniczeń nie może upatrywać w regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy /Dz.U. Nr 118, poz. 1233/, wydanym z upoważnienia delegacji zawartej w art. 10 ust. 4 ustawy, przede wszystkim z § 6 pkt 2 tegoż rozporządzenia. W przepisie tym wskazano, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Użyty w tym przepisie zwrot "minimalne i maksymalne parametry" może odnosić się wyłącznie do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów /art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy/, nie zaś do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu. Ostatnio wymieniona materia wchodzi już w zakres przedmiotowy planu, nie zaś studium /por. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy/. Określenie w studium, że na danym terenie jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje się budowę obiektów handlowych, z kolei, że inny teren wyłączony jest spod zabudowy takimi obiektami czyniłoby zadość wymogowi z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy. Tego rodzaju ustalenia studium w powiązaniu z wyznaczeniem na innym terenie obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, stanowiłyby wiążące ustalenia dla organów gminy na dalszym etapie postępowania planistycznego.
Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że zasługuje na uwzględnienie skarga Wojewody Ś. kwestionująca legalność zaskarżonej uchwały w części III tekstu Studium, stanowiącego załącznik nr 1 /§ 2 pkt 1 uchwały/ w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia dotyczące maksymalnych powierzchni sprzedaży obiektów oraz branż obiektów handlowych, chociaż nie w pełni z przyczyn zawartych w skardze. Wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały w zaskarżonym zakresie /art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. Uznając jednak, że istniały ku temu podstawy wobec naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny – ze skargi organu nadzoru – stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie z mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia
30 stycznia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie skarga Spółki A w W., wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnoszący skargę musi zatem wykazać, że wskutek podjęcia uchwały lub zarządzenia został naruszony jego własny, indywidualny interes albo uprawnienie, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia przez tę uchwałę lub zarządzenie jego własnych uprawnień /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 1997 r., sygn. akt II SA 8/97 – Wspólnota 1997 r. nr 41, str. 26/. Zdaniem Sądu skarżąca Spółka nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Przede wszystkim należy powtórnie zauważyć, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w C. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a zatem akt planistyczny nie będący aktem prawa miejscowego. Uchwała ta – jako akt wewnętrzny – wiąże wyłącznie organy gminy w trakcie dalszej procedury planistycznej, nie może zaś stanowić podstawy prawnej do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć względem osób trzecich. W szczególności uchwała w sprawie studium nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu bądź decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżąca Spółka nie może upatrywać w tym, że pod rządem poprzednio obowiązującego planu miejscowego, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r., na terenie objętym w studium symbolem [...] – tereny produkcyjno-handlowo-usługowe, skarżąca zakupiła grunty z zamiarem realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego, którego wykonanie ustalenia studium wykluczają /budowy obiektu handlowego z artykułami spożywczymi o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2/. Trafnie podniósł organ, że skoro dotychczasowy plan miejscowy utracił moc, sposób użytkowania tego terenu określa faktyczny sposób jego wykorzystania. Studium nie wprowadza przy tym ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, takie ograniczenia władny jest określić dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego /art. 6 ust. 1 ustawy/.
Kierując się powyższymi względami, wobec niewykazania przez skarżącą Spółkę naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę tej Spółki na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił. Ubocznie jedynie zauważyć przyjdzie, że w zakresie objętym skargą Spółki A Sąd ze skargi Wojewody Ś. stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim w jednostce [...] jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje się obiekty handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 400 m2.
SJ/