II SA/Gl 1427/23

II SA/Gl 1427/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Tomasz Dziuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6166  Łowiectwo
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1683
46d ust. 1, art. 46e ust. 1, art. 49a ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi G. B. (B.) na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie szacowania szkody łowieckiej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 14 czerwca 2023 r. nr [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. (dalej "organ odwoławczy") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.
W związku z zaistniałą szkodą łowiecką na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości K. G. B. (dalej "skarżący") złożył wniosek o szacowanie szkody do Nadleśnictwa K., tj. zarządcy obwodu łowieckiego nr [...] stanowiącego Ośrodek Hodowli Zwierzyny Lasów Państwowych [...] (dalej jako "zarządca obwodu łowieckiego"). Zarządca obwodu łowieckiego 5 maja 2023 r. dokonał oględzin oraz szacowania szkody poniesionej przez skarżącego. Z czynności spisano protokół nr [...], w którym określono, że szkoda polega na zbuchtowaniu łąki przez dziki na powierzchni 0,31 ha oraz ustalono jej wysokość na 655,65 zł. Skarżący odmówił podpisania protokołu nie zgadzając się ze wskazaną wartością odszkodowania. Tego samego dnia, tj. 5 maja 2023 r. skarżący skierował do zarządcy obwodu łowieckiego propozycję ugody. Zarządca obwodu łowieckiego pismem z 11 maja 2023 r. poinformował skarżącego, że ugoda na zaproponowanych warunkach nie może zostać zawarta, a zatem pozostaje przy ustaleniach zawartych w protokole nr [...].
Skarżący 2 czerwca 2023 r. wniósł za pośrednictwem poczty elektronicznej odwołanie od szacowania zgłoszonej szkody.
Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podstawę prawną postanowienia stanowił w szczególności art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") w związku z art. 46d ust. 1, art. 46e ust. 1 i art. 49a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2022 r. poz. 1173; dalej "p.ł"). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zostało wniesione przez skarżącego 28 dni po szacowaniu ostatecznym szkody. Nie został zatem zachowany 7-dniowy termin do wniesienia odwołania, wynikający z art. 46 ust. 1 p.ł. Skarżący nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zaskarżył w całości postanowienie organu odwoławczego i zarzucił, że postępowanie w sprawie szacowania szkody zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i § 3, art. 11, art. 12 § 1, art. 13, art. 14 § 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz aktu pierwszej instancji. Ponadto skarżący wniósł o przesłuchanie świadków oraz załączenie do akt postępowania nagrania rozmowy telefonicznej z 2 czerwca 2023 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że sporządzony protokół szacowania szkody nie posiada informacji o możliwości, zasadach i terminie odwołania. Także odmawiając przyjęcia propozycji ugodowej zarządca obwodu łowieckiego nie informował skarżącego o zasadach i terminie odwołania. Skarżący wniósł odwołanie drogą elektroniczną, a następnie - na prośbę pracownika nadleśnictwa - dostarczył jego wersję papierową. Skarżący telefonicznie uzyskał informację, że termin na złożenie odwołania wynosi 30 dni.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podniósł argumenty zbieżne z treścią zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wyjaśnił, że z pisma zarządcy obwodu łowieckiego z 8 maja 2023 r. wynika, że skarżący został pouczony o prawie wniesienia odwołania od protokołu oraz o terminie na wykonanie tego prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Sprawa skarżącego została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 p.ł. dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego jest obowiązany do wynagradzania szkód wyrządzonych: 1) w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny; 2) przy wykonywaniu polowania. Szacowanie szkody składa się z oględzin i szacowania ostatecznego. Niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera w szczególności dane i informacje wskazane w art. 46c ust. 5 p.ł. Stosownie do art. 46d ust. 1 p.ł. właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5. W przypadku gdy obwód łowiecki, na terenie którego wystąpiła szkoda łowiecka, został wyłączony z wydzierżawiania i przekazany w zarząd nadleśnictwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, właściwym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania zgodnie z art. 46d jest dyrektor regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody (art. 46f p.ł.).
W zakresie nieuregulowanym w ustawie p.ł lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. (art. 49a ust. 1 p.ł.).
Następnie należy wyjaśnić, że pierwszym etapem postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym jest badanie odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Na tym etapie organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie, które jest ostateczne i może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stanowiło ustalenie, że skarżący wniósł odwołanie od protokołu szacowania ostatecznego szkody łowieckiej 28 dni po popisaniu protokołu, a zatem z uchybieniem 7-dniowego terminu wynikającego z art. 46d ust. 1 p.ł. Skarżący nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Protokół szacowania ostatecznego został sporządzony i podpisany przez przedstawicieli zarządcy obwodu łowieckiego, którzy uczestniczyli w szacowaniu, w dniu 5 maja 2023 r. Skarżący także uczestniczył w ostatecznym szacowaniu szkody, jednakże odmówił podpisania protokołu z uwagi na wskazaną w nim wartość odszkodowania. Termin na wniesienie odwołania od protokołu szacowania ostatecznego szkody upływał z dniem 12 maja 2023 r. Opisane okoliczności faktyczne nie są sporne w sprawie.
Skarżący zarzucił, że nie został poinformowany o zasadach i terminie wniesienia odwołania od protokołu szacowania ostatecznego. Organ odwoławczy – powołując się na pismo zarządcy obwodu łowieckiego z 8 maja 2023 r. – wyjaśnił, że skarżący został pouczony o prawie wniesienia odwołania od protokołu oraz o terminie na wykonanie tego prawa. Poza tym skarżący wielokrotnie inicjował postępowania odwoławcze w sprawach szkód łowieckich, zatem niewątpliwie jest zorientowany w sprawach związanych z ich procedowaniem.
Przepisy p.ł. nie nakładają obowiązku pouczenia strony o zasadach wnoszenia odwołania z art. 46d ust. 1. Jak już to było jednak wskazywane do postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania w zakresie nieuregulowanym w ustawie p.ł lub przepisach wydanych na jej podstawie, przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wynikająca z art. 9 k.p.a. zasada informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek informowania stron obejmuje także pouczenie o prawie do wniesienia odwołania. Zasada informowania jest ściśle skorelowana z zasadą, która expressis verbis nie została wyrażona w żadnej regulacji normatywnej, ale wywodzi się ją z zasady demokratycznego państwa prawnego. Jest nią zasada dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji jest prawem mającym także oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (por. wyrok TK z 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z 20 czerwca 2007 r. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 maja 2020 r., III SAB/Wr 1515/19, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Z powyższych zasad, stosowanych odpowiednio do postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, należy wyprowadzić obowiązek pouczenia poszkodowanego o prawie do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 46d ust. 1 p.ł.
Dla celów dowodowych organ powinien dysponować potwierdzeniem, że poszkodowany szkodą łowiecką został pouczony o prawie i terminie wniesienia odwołania od protokołu szacowania ostatecznego. Niewątpliwie spełnieniem tego wymogu byłoby zamieszczenie pouczenia w samym protokole z art. 46c ust. 5 p.ł.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że protokół z szacowania ostatecznego z 5 maja 2023 r. nie zawiera pouczenia o prawie, trybie i terminie do wniesienia odwołania. W aktach sprawy brak jest także odrębnego dokumentu potwierdzającego fakt pouczenia skarżącego w tym przedmiocie. W ocenie Sądu pismo wewnętrzne przedstawicieli zarządcy obwodu łowieckiego z 8 maja 2023 r. nie stanowi dostatecznego dowodu, że skarżący został poinformowany co do prawa i terminu złożenia odwołania. Pismo to w żaden sposób nie potwierdza, że organ wywiązał się z obowiązku pouczenia skarżącego o środku zaskarżenia.
Skutki naruszenia zasady informowania w zakresie błędnego pouczenia strony określone zostały m. in. w art. 112 k.p.a. Stosownie do tej regulacji błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Za błędne pouczenie uznaje się także brak pouczenia. Na gruncie stosowania tego przepisu występuje rozbieżność poglądów co do konsekwencji braku pouczenia o prawie do wniesienia środka zaskarżenia dla biegu terminu do wniesienia tego środka. Według pierwszego stanowiska brak pouczenia nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1363/15, opubl. w CBOSA). Przepis art. 112 k.p.a. stanowi dla błędnie pouczonej strony gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminowi stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminowi (por. postanowienie NSA z 14 września 2012 r., I OSK 2030/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1330/12 – opubl. w CBOSA). Tym samym brak pouczenia nie oznacza, że w takiej sytuacji termin do wniesienia środka zaskarżenia nie rozpoczął biegu w ogóle. Z kolei drugie stanowisko opowiada się za przyjęciem, że ochrona z art. 112 k.p.a. jest skuteczna z mocy samego prawa, a tym samym nie ma podstaw do odsyłania strony na inną drogę ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 2371/19; z 20 grudnia 2019 r., I OSK 302/19 – opubl. w CBOSA). W przypadku strony niepouczonej, termin do wniesienia odwołania nie rozpoczyna biegu, a zatem taka strona, nawet uchybiwszy terminowi do wniesienia środka zaskarżenia na skutek braku pouczenia, może wnieść odwołanie w każdym czasie bez potrzeby składania wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r., I OSK 1553/11; z 19 kwietnia 2012 r., II OSK 193/11; WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., II SA/Gd 234/19 – opubl. w CBOSA).
Sąd - opierając się na stanowisku NSA wyrażonym w wyroku z 19 czerwca 2020 r., II OSK 260/20 (opubl. w CBOSA) - przyjmuje, że w sytuacji, gdy dana norma prawna może podlegać odmiennej wykładni należy opowiedzieć się za wykładnią korzystniejszą dla strony wynikającą z drugiego z przedstawionych wyżej poglądów.
W końcu należy zauważyć, że kwestia skutków procesowych braku informowania poszkodowanego szkodą łowiecką o prawie do wniesienia odwołania była przedmiotem oceny sądów administracyjnych. W orzecznictwie przeważa stanowisko, że jeżeli protokół został podpisany, lecz w toku postępowania nie poinformowano poszkodowanego o możliwości złożenia odwołania, to termin do jego złożenia powinien być liczony dopiero od dnia otrzymania przez ww. takiej informacji. Odwołanie zaś wniesione przez poszkodowanego, który nie został pouczony o przysługujących mu środkach prawnych, organ winien natomiast potraktować jako wniesione w terminie, bez konieczności przywracania terminu do dokonania tej czynności (por. wyrok NSA z 11 lutego 2022 r., I OSK 885/21; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 1691/19; wyroki WSA w Szczecinie z 30 stycznia 2020 r., II SA/Sz 1068/19 i z 26 września 2019 r., II SA/Sz 633/19; wyrok WSA w Lublinie z 13 grudnia 2022 r., II SA/Lu 513/22 - opubl. w CBOSA).
Jeżeli zatem skarżący nie został pouczony ani o prawie wniesienia odwołania po podpisaniu protokołu z oszacowania ani o terminie wniesienia odwołania, to takie postępowanie nie może mu szkodzić. Nie ma przy tym znaczenia, jak podnosi organ odwoławczy, że skarżący zna procedurę administracyjną i swoje prawa, co wynika z faktu, że wielokrotnie inicjował postępowania odwoławcze.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na skutek braku pouczenia skarżącego co do prawa do wniesienia odwołania, wniesione przez skarżącego po terminie odwołanie podlegało merytorycznemu rozpoznaniu, a nie stwierdzeniu na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Tylko wobec strony prawidłowo pouczonej o prawie i terminie do wniesienia odwołania, która wniosłaby ten środek zaskarżenia z uchybieniem terminu i bez składania odrębnego wniosku o jego przywrócenie, organ wydaje postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do skorzystania z tego środka zaskarżenia. Wobec tego zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12, art. 13 i art. 14 § 2 k.p.a., a także wniosku o uchylenie aktu organu pierwszej instancji należy wyjaśnić, że sąd administracyjny stosuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przedmiotem orzekania Sądu jest sprawa administracyjna dotycząca postanowienia organu odwoławczego stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ramach tak określonej sprawy administracyjnej Sąd bada jedynie kwestie procesowe, tj. czy zgodne z prawem było działanie organu polegające na stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd nie bada prawidłowości aktu, od którego odwołanie zostało wniesione. Wobec tego sprawa szacowania ostatecznego szkody oraz sprawa stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania są to dwa odrębne przedmioty spraw, których podstawy prawne wynikają z odrębnych przepisów prawa. W rezultacie akt w postaci protokołu ostatecznego szacowania szkody nie może zostać uznany za akt wydany lub podjęty w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, co zaskarżone postanowienie. Z tego względu akt ten nie podlegał ocenie Sądu podobnie jak i te zarzuty skarżącego, które wykraczały poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy.
Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącego należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie kontroluje prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów (w szczególności dowodu z zeznań świadków czy z opinii biegłego), jest niedopuszczalne. Z kolei przeprowadzanie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć uzupełnieniu przez sąd administracyjny materiału dowodowego, ani akt sprawy administracyjnej. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów tylko gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości związanych z tym czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Żądanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków oraz z nagrania rozmowy telefonicznej nie mogło być zatem uwzględnione.
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien uwzględnić oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 134 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (100 zł).