II SA/Gl 1423/22

II SA/Gl 1423/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-01-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Nowak
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1103/23 - Wyrok NSA z 2025-06-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 1188 ust. 5, art. 224 ust.2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2, art. 16 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 lipca 2022 r. nr SKO.OS.41.9/336/2022/9690/KK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 8 lutego 2022 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 180, art. 183, art. 220 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zmianami – dalej p.o.ś.), art. 104 §1 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zmianami – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , ustalił dopuszczalną wielkość, rodzaje oraz warunki emisji zanieczyszczeń do powietrza z instalacji eksploatowanych na terenie U. Sp. z o.o., ul. [...], [...] W. Jako charakterystykę prowadzonej działalności podano, że jest to wytwarzanie ciepła oraz ciepłej wody użytkowej dla potrzeb komunalnych. W okresie letnim wytwarzana jest woda dla potrzeb C.W.U., natomiast w okresie zimowym wytwarzana jest ponadto gorąca woda dla potrzeb centralnego ogrzewania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) ) decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r., nr SKO.OS/41.9/228/2022/5961/KS, wydaną na podstawie art. 105 §1 k.p.a., umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Starosty [...] z dnia 8 lutego 2022 r., udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji jw., w zakresie punktu 4 sentencji.
W uzasadnieniu podano m. in., że powyższa decyzja nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Pismem z dnia 13 kwietnia 2022 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ), powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (j.t. Dz. U z 2021 r., poz. 1070 ze zm. – dalej i.o.ś.) złożył do SKO wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności pkt. 4 decyzji Starosty [...] z dnia 8 lutego 2022 r. Wskazano, że w punkcie 4 ww. decyzji określono dopuszczalne emisje zanieczyszczeń dla poszczególnych emitorów wyrażone w kg/h, podczas gdy powinny zostać wyrażone w mg/m3. Z treści art. 22 ust. 4 p.o.ś. wynika, że ustawodawca dopuścił możliwość stosowania różnych jednostek dla określenia wielkości emisji. Zatem Starosta mógł dokonać wyboru wielkości dopuszczalnej emisji, w tym w jednostkach kg/h. Zdaniem SKO decyzja Starosty, w zakresie punktu 4 sentencji, nie jest dotknięta żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby orzeczenie o stwierdzeniu jej nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpoznaniu wniosku Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia 20 lipca 2022 r., nr SKO.OS.41.9/336/2022/9690/KK, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 czerwca 2022 r.
W uzasadnieniu podano m. in., że w świetle art. 224 ust. 2 p.o.ś. określając w pozwoleniu warunki, o których mowa w art. 188 ust. 2 pkt 2 ustawy, ustala się rodzaje i ilość gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza, wyrażone w mg/m3 gazów odlotowych w stanie suchym w temperaturze 273 K i ciśnieniu 101,3 kPa, albo w kg/h albo w kg na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu. Dotyczy to każdego źródła powstawania i miejsca wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. Dlatego też jeżeli ustawodawca w ustawie – Prawo ochrony środowiska dopuścił możliwość stosowania różnych jednostek, to właściwe organy w tej sprawie mogły dokonać wyboru wielkości dopuszczalnej emisji w jednostkach kg/h.
Skargę na powyższą decyzję złożył przez pełnomocnika Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach. Zarzucono:
1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia 7 czerwca 2022 r., mimo iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa - co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania przez SKO decyzji uchylającej w całości decyzję SKO z dnia 7 czerwca 2022 r. i stwierdzającej nieważność decyzji - w zakresie puntu 4 sentencji - Starosty [...] z dnia 8 lutego 2022 r., mimo iż zaistniała ustawowa przesłanka stwierdzenia nieważności tejże decyzji;
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz brak rzetelnej, pełnej i obiektywnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z dnia 8 lutego 2022 r., dotkniętej w zakresie punktu 4 sentencji wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przejawiający się ogólnikowym, lakonicznym i niewyczerpującym uzasadnieniem faktycznym i prawnym;
Ponadto decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzja Starosty [...] z dnia 8 lutego 2022 r. nie jest dotknięta wadą wskazaną w tym przepisie, podczas gdy decyzja ta została – w zakresie punku 4 sentencji — wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z rażącym naruszeniem:
- art. 224 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. w związku z art. 188 ust. 5, art. 146 ust. 1 p.o.ś. oraz § 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 1860);
- art. 6 k.p.a.
Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie obu decyzji SKO w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podano m. in., że stwierdzenie braku przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego. W sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uzna, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., powinien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji niezależnie od tego, czy postępowanie było wszczęte na wniosek strony, czy z urzędu. Orzekając w II instancji SKO w rzeczywistości powtórzyło stanowisko zespołu orzekającego w I instancji, pomijając milczeniem argumentację podnoszoną przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sytuacji, w której skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywał, że instalacja spalania paliw eksploatowana na terenie Spółki objęta jest standardami emisyjnymi, zadaniem Kolegium było odniesienie się do jego twierdzeń, przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a następnie wyrażenie własnej oceny w uzasadnieniu wydanej decyzji. Kolegium ograniczyło się natomiast do zaakceptowania stanowiska organu I instancji. W pkt 4 wskazanej decyzji, stanowiącej pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji eksploatowanych na terenie Spółki, określono dopuszczalne emisje zanieczyszczeń dla poszczególnych emitorów, wyrażone w kg/h. Zgodnie z art. 146 ust. 1 p.o.ś. dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów ustala się standardy emisyjne w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. Standardy emisyjne z instalacji określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów. Zgodnie z § 5 rozporządzenia standardy emisyjne określa się dla źródeł spalania paliw o nominalnej mocy cieplnej nie mniejszej niż 1 MW, innych niż enumeratywnie wyliczone w tej regulacji. Wyłączenia wskazane w przywołanej regulacji nie dotyczą rodzaju instalacji spalania paliw eksploatowanej na terenie Spółki. Wobec tego opisana instalacja objęta jest standardami emisyjnymi wynikającymi z rozporządzenia. Standardy emisyjnie dla źródeł spalania paliw zostały określone w § 3 tego aktu. Zgodnie z § 3 ust. 2 stężenie substancji w gazach odlotowych wyraża się w miligramach substancji na metr sześcienny gazów odlotowych. Dla kotła węglowego stanowiącego źródło istniejące w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 7b rozporządzenia standardy emisyjne zostały określone w załączniku nr 2 do rozporządzania, a dla kotłów gazowych i silników stanowiących źródła nowe w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 8b rozporządzenia standardy emisyjne zostały określone w załączniku nr 5 do wskazanego rozporządzania. Analiza decyzji wydanej przez Starostę [...] w dniu 8 lutego 2022 r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ ten, wbrew wymogom art. 224 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., określił wielkość dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń dla instalacji eksploatowanej na terenie Spółki przy użyciu jednostki kg/h, zamiast jednostki mg/m3. W ocenie skarżącego okoliczność ta wskazuje na rzucającą się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią tego rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podano, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stał się głównie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd miał na uwadze, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady ich trwałości, wynikającej z art. 16 §1 k.p.a. i dlatego może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy akt dotknięty został w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. (wyrok NSA z 5 lutego 1988 r., IV SA 948/87). Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym ma jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania aktu przesłanek z art. 156 §1 k.p.a., a zatem rozstrzygając kwestie czysto prawne (np. wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 592/13).
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 roku, OSK 1134/04).
Przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnych. Chodzi tu niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji aktów administracyjnych z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (A. Matan, Komentarz do 156 k.p.a., LEX-el.).
Postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym, jest to nowa sprawa administracyjna. Może ono toczyć się nie tylko na żądanie strony, ale i z urzędu. Zatem organ nie jest ograniczony inicjatywą dowodową podmiotu inicjującego takie postępowanie i nie jest jedynie biernym obserwatorem. Ma natomiast obowiązek dokonać wszechstronnej analizy okoliczności sprawy, w tym stanu prawnego (art. 7 k.p.a.).
Skarżący stwierdza m. in., że analiza decyzji wydanej przez Starostę [...] prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ ten, wbrew wymogom art. 224 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., określił wielkość dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń dla instalacji eksploatowanej na terenie Spółki przy użyciu jednostki kg/h, zamiast jednostki mg/m3. W ocenie skarżącego okoliczność ta wskazuje na rzucającą się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią tego rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
Zgodnie z art. 224 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. "Określając w pozwoleniu warunki, o których mowa w art. 188 ust. 2 pkt 2, ustala się rodzaje i ilość gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza, wyrażone w mg/m3 gazów odlotowych w stanie suchym w temperaturze 273 K i ciśnieniu 101,3 kPa, albo w kg/h, albo w kg na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu - dla każdego źródła powstawania i miejsca wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza; w przypadku gdy dla instalacji albo procesu technologicznego lub operacji technicznej, prowadzonych w instalacji, są ustalone standardy emisyjne, wielkość dopuszczalnej emisji wyraża się w pozwoleniu w jednostkach, w jakich wyrażone są te standardy".
Na pewno nie można twierdzić, że uchybienie, które zarzuca skarżący, ma charakter oczywisty. Nie można twierdzić, że proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Art. 224 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. wprowadza zarówno jednostki takie jak kg/h (jak w decyzji Starosty), jak i odwołuje się do jednostek, w jakich wyrażone są te standardy. Wszystko to wymaga przeprowadzenia daleko idących analiz każdego przypadku, także w kontekście współstosowanych §3 ust. 2 i §5 ww. rozporządzenia z dnia 24 września 2020 r., zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Nie można mówić o jakichkolwiek oczywistych uchybieniach. Gdyby Starosta w ogóle nie określił żadnych wymogów albo nie podał żadnych jednostek, można by ewentualnie uznać, że zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności jego decyzji.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma na celu zapewnienia dodatkowej instancji zwykłej, w przypadku, gdy dany podmiot uznaje, iż doszło do uchybień. Jest to tryb nadzwyczajny, stosowany wyjątkowo.
Zgodnie z art. 16a ust. 1 i.o.ś. "W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania przez organy ochrony środowiska decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska organ Inspekcji Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Według ust. 2 organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych (ust. 3).
Skoro art. 16a ust. 1 i.o.ś. mówi o możliwości złożenia "wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji", stąd nie było prawidłowe wszczęcie przez SKO postępowania z urzędu (mimo skierowania stosownego pisma przez WIOŚ), które spowodowało jego umorzenie. Jednak nie jest to żadne uchybienie, które powinno skutkować uchyleniem decyzji, bowiem skutek jest taki sam, w postaci braku stwierdzenia nieważności decyzji.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 127 §3, 138 §1 pkt 1 i 2, 156 §1 pkt 2, 158 §1 k.p.a., art. 224 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. w związku z art. 188 ust. 5, art. 146 ust. 1 p.o.ś. oraz § 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.