II SA/Gl 1422/20

II SA/Gl 1422/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Rafał Wolnik
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 223/23 - Wyrok NSA z 2024-03-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 51 ust. 1 pkt 1 i  ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2022 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 18 grudnia 2019 r. nr WINB.WOA.7721.305.2019.PZ w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia 28 maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. w R. (PINB), decyzją z dnia 28 maja 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm- dalej "P.b.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.-dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zgodności z przepisami budowy ogrodzenia części dziatki [...] położonej przy ul. [...] w R. nakazał B.S. (skarżąca) - rozbiórkę ogrodzenia części dziatki nr [...] od strony drogi [...] w R. - zgodnie z zakresem przedstawionym na załączniku graficznym.
W dniu 6 czerwca 2018 r. do siedziby PINB wpłynęły pisma, z wnioskiem o sprawdzenie zasadności i poprawności wznoszonego ogrodzenia przez właściciela posesji nr [...] przy ul. [...] w R., utrudniającego przejazd ul. [...] oraz dojazd do posesji wnioskodawców. W dniu 8 czerwca 2018 r. wpłynął kolejny wniosek - Prezydenta Miasta R., dotyczący sprawdzenia zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) m.in. budowy ogrodzenia w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. [...] w R..
W toku czynności sprawdzających, w dniu 8 czerwca 2018 r. PINB przeprowadził kontrolę budowy wnioskowanego ogrodzenia, pod nieobecność skarżącej. W toku czynności kontrolnych ustalono, że kwestionowane ogrodzenie dotyczy fragmentu działki nr [...] o pow. ok. 22 m2 zajętego w 2009 r. przez Gminę Miasta R. pod asfaltową nawierzchnię ul. [...]; ogrodzenie to zostało wykonane z siatki stalowej ogrodzeniowej rozpiętej na słupkach (3 drewnianych i 5 z bloczków betonowych), o wysokości 1,33 m. Na każdym ze słupków umieszczono znak drogowy U - 3a, słupki owinięto biało-czerwoną taśmą; stwierdzono, że przedmiotowe ogrodzenie zawęża światło drogi wraz z poboczem w najwęższym miejscu do 2,45 m.
Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. PINB zwrócił się do Prezydenta Miasta R.z wnioskiem o wytyczenie w terenie i utrwalenie przez uprawnionego geodetę linii rozgraniczających pasa drogowego na długości dziatki nr [...], mające na celu określenie dokładnej lokalizacji obiektu.
Pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r., Zastępca Prezydenta Miasta R. przekazał do PINB następujące dokumenty: wypisy i wyrysy z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (MPZP) dla dziatki nr [...] obowiązujących w okresie od 14 maja 2005 r. do 25 grudnia 2009 r. oraz od 24 kwietnia 2011 r. do 28 czerwca 2015 r. (Uchwała [...]); w okresie od 26 grudnia 2009 r. do 23 kwietnia 2011 r. (Uchwała Nr [...]); w okresie od 29 czerwca 2015. do nadal (Uchwała Nr [...]); sporządzone przez uprawnionego geodetę wyrysy z mapy zasadniczej w skali 1:500 i szkice pomiarowe, na których zostały naniesione dla poszczególnych MPZP określone w nich: nieprzekraczalne linie zabudowy, granice pomiędzy strefami MN — zabudowa mieszkaniowa niska i KDD — droga publiczna klasy dojazdowej oraz granice pasa drogowego.
PINB ustalił, że na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w R. zlokalizowany jest jednorodzinny budynek mieszkalny zbudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z 8 września 2010 r. zmienionej następnie decyzją nr [...] r. z 27 czerwca 2011 r. Budynek został wybudowany w okresie obowiązywania MPZP zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z [...] r. Plan ten obowiązywał od 26 grudnia 2009 r. do 23 kwietnia 2011 r. Usytuowanie budynku narusza nieprzekraczalną linię zabudowy naniesioną na szkicu pomiarowym sporządzonym przez uprawnionego geodetę dot. MPZP 2009 w stopniu, który w opinii organu mieści się w granicach dopuszczalnych.
Działka nr [...] posiada stałe ogrodzenie (niezależne od będącego przedmiotem postępowania nowego ogrodzenia, wykonanego w 2018 r.), wykonane w linii pozostałych ogrodzeń istniejących po tej samej stronie ulicy [...]. Na podstawie daty zgłoszenia zakończenia budowy budynku mieszkalnego z 2 maja 2012 r. przyjęto, że ogrodzenie zostało wykonane w 2012 r. Z wyrysu z mapy zasadniczej 1:500 oraz szkicu pomiarowego sporządzonego przez uprawnionego geodetę, na których naniesiono między innymi nieprzekraczalną linię zabudowy określoną w MPZP wynika, że przedmiotowe ogrodzenie przekracza linię rozgraniczająca tereny określone w planie jako MN i KDD. PINB ustalił że ogrodzenie działki nr [...] zostało wykonane legalnie, a usytuowanie ogrodzeń w liniach rozgraniczających drogi publicznej określonych na rysunku obowiązującego MPZP odbyło się za zgodą zarządcy z zastrzeżeniem, że ogrodzenia te w przypadku podjęcia inwestycji polegającej na dostosowaniu istniejącej drogi do parametrów określonych w przepisach dot. dróg publicznych będą musiały zostać rozebrane.
Na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie czynności kontrolnych w dniu 8 czerwca 2019 r. stwierdzono, że będące przedmiotem postępowania ogrodzenie, dotyczy fragmentu działki nr [...] zajętego w 2009 r. bez zgody właścicielki przez Gminę Miasta R..
Sąd Rejonowy w R. I Wydział Cywilny wyrokiem z [...] r., sygn. akt [...] nakazał Gminie Miasta R. wydanie B.S. przedmiotowego fragmentu działki nr [...]. a Sąd Okręgowy w G. [...] Wydział Cywilny wyrokiem z [...] r , sygn. akt [...] apelację Gminy Miasta R. oddalił.
Na dzień budowy przedmiotowego ogrodzenia (czerwiec 2018 r.), roboty związane z jego realizacją nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 P.b. W wyniku powyższych ustaleń, zostało przez PINB wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie zgodności z przepisami budowy tymczasowego ogrodzenia działki nr [...] przy ul. [...] w R..
PINB zauważył, że obowiązek dokonywania przez organ nadzoru budowlanego kontroli zgodności z prawem dotyczy również robót budowlanych nie podlegających reglamentacji w Prawie budowlanym.
W toku postępowania, w dniu 11 stycznia 2019 r. przeprowadzono oględziny będącego przedmiotem postępowania ogrodzenia, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. W toku czynności sporządzono szkic roboczy. B.S. i K.S. — uczestnicy kontroli, odmówili podpisu pod przedmiotowym szkicem. Z czynności został sporządzony protokół.
Pismem z dnia 5 października 2018 r. skarżąca zakwestionowała wiarygodność pracy geodezyjnej wykonanej przez S.B. z 3 sierpnia 2018 r. dołączonej do dokumentów przesłanych przez Prezydenta Miasta R.. W dniu 24 października 2018 r. oraz w dniu 12 marca 2019 r. przesłuchano w charakterze świadka — geodetę uprawnionego S.B., który złożył zeznania w zakresie przeprowadzonych czynności geodezyjnych oraz dokumentów znajdujących się w aktach niniejszego postępowania.
PINB ustalił, że budowa przedmiotowego ogrodzenia części działki nr [...]położonej przy ul. [...] w R., miała miejsce w 2018 r., tj. w okresie obowiązywania MPZP zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z [...] r. Zgodnie z przedmiotowym planem, działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym 84 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz na terenie oznaczonym 16 KDD (tereny dróg publicznych klasy dojazdowej). Geodeta na wyrysie z mapy zasadniczej w skali 1:500 obrazującej aktualne usytuowanie obiektów i urządzeń budowlanych naniósł określone w MPZP 2015: nieprzekraczalną linię zabudowy, linię granicy pomiędzy terenami 84 MN i 16 KDD oraz linię granicy pasa drogowego i wykonał szkic pomiarowy ustalając odległość poszczególnych ww. linii od elewacji frontowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Na ww. szkic pomiarowy naniesiono wymiary ze szkicu sytuacyjnego wykonanego przez inspektorów PINB 11 stycznia 2019 r. ustalając usytuowanie ogrodzenia wykonanego w 2018 r. w stosunku do linii rozgraniczającej pomiędzy terenami 84 MN i 16 KDD. Z opracowania geodety uprawnionego wynika, że przedmiotowe ogrodzenie w całości zlokalizowane jest w terenie oznaczonym w MPZP 2015 jako 16 KDD. Zgodnie z zapisami rozdziału 2 MPZP z 2015 r. "Ustalenia dla całego obszaru objętego planem- w § 4 pkt 3c) ustalono "zakaz sytuowania ogrodzeń w terenach dróg publicznych ograniczonych liniami rozgraniczającymi.
W ocenie PINB stan taki oznacza, że przedmiotowe ogrodzenie narusza przepis § 4 pkt 3c) obowiązującego MPZP — prawa miejscowego. Zastosowanie w takim przypadku ma art. 50-51 P.b.. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w przypadku realizacji robót w sposób niezgodny z przepisami, obligatoryjne jest wdrożenie procedury naprawczej przewidzianej przepisami art. 51 P.b. Zdaniem PINB nie budzi wątpliwości naruszenie przepisów obowiązującego miejscowego planu, który wprost zakazuje lokalizacji ogrodzeń w liniach rozgraniczających tereny dróg publicznych. W rozpatrywanym przypadku brak jest możliwości doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem — w ocenie organu PINB, stan taki może zaistnieć tylko w sytuacji rozbiórki obiektu, w całości zlokalizowanego na terenie, który nie dopuszcza lokalizacji ogrodzeń. PINB zaznaczył, iż odcinek drogi (ul. [...]), przy którym położona jest działka nr [...], nie jest aktualnie drogą publiczną, fakt ten nie ma jednak wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż MPZP zabezpiecza między innymi tereny pod przyszłościowe inwestycje drogowe gminy (KDD) i w tym zakresie ogranicza prawo właścicieli nieruchomości do dysponowania nimi na cele budowlane.
W odniesieniu do pism przedkładanych przez strony w toku postępowania PINB zaznaczył, że organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, oparł się na zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie, w tym przekazanymi oficjalną drogą dokumentów, w związku z czym brak jest podstaw do twierdzenia bądź negowania autentyczności bądź prawidłowości przedmiotowych aktów.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów i uwag zawartych w przedkładanej korespondencji PINB zważył, iż dotyczą one spraw cywilnoprawnych.
W odwołaniu od decyzji PINB skarżąca reprezentowana przez K.S. zarzuciła naruszenie m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust 7 Pb, art. 51 Pb, art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 61 a § 1 i 2 k.p.a w związku z art. 105 k.p.a, art. 3 ust. 1 pkt 1 P.b., art. 3 ust. 1 pkt 9 P.b., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 76 k.p.a. i art. 75 k.p.a., art. 84 ust. 2 pkt 1 P.b., art. 81 c P.b., art. 7, 7a, 8, 9, 11, 77, 80 k.p.a., 107 § 2 k.p.a., art., 81 a ust. 2 i 3 P.b. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu stwierdziła, iż wskazany w decyzji fragment ogrodzenia jest w istocie ogrodzeniem międzysąsiedzkim pomiędzy prywatnymi działkami [...] i [...]. Dalej zarzuciła PINB manipulację zapisu § 4 pkt 3c MPZP, który zakazuje lokalizacji ogrodzeń w liniach ograniczających tereny dróg publicznych. Wyjaśnił, ze ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] nigdy nie była i nie jest drogą publiczną, co poświadczają dokumenty akt sprawy. Podkreślił, że MPZP wiążąco określa dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości ale tego zagospodarowania nie zmienia, gdyż muszą zostać wypełnione określone procedury. Zdaniem skarżącej PINB ukrywa fakt nielegalnej budowy drogi przez Gminę R. na działkach prywatnych. Skarżąca stwierdziła dalej, że MPZP z 2009 r. został uchylony przez WSA w Gliwicach, co zostało pominięte przez PINB. Podkreślił, że akt prawa uchylony przez WSA w Gliwicach nie rodzi żadnych skutków prawnych.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB)22222, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji PINB z dnia 28 maja 2019 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń.
Po dokonaniu analizy akt sprawy ŚWINB zważył, co następuje.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji PINB będącej przedmiotem niniejszego postępowania, stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 P.b. Zauważył, że zgodnie ze definicją zawartą w art. 3 pkt 9 P.b. przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym. Wskazał, że zasadniczą kwestią jest ustalenie kto był inwestorem przedmiotowych robót budowlanych. Stwierdził, że nieruchomość położona przy ul. [...] jest własnością skarżącej, która także była inwestorem wykonanych robót budowlanych.
ŚWINB po przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdził, iż PINB trafnie uznał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane w postaci budowy ogrodzenia okalającego działkę nr [...] położonej w R. przy ul. [...] naruszają przepisy MPZP. Zauważył, że zgodnie z MPZP, przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym 84 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz na terenie oznaczonym 16 KDD (tereny dróg publicznych klasy dojazdowej). Geodeta na wyrysie z mapy zasadniczej w skali 1:500 obrazującej aktualne usytuowanie obiektów i urządzeń budowlanych, naniósł określoną w MPZP z 2015 r.: nieprzekraczalną linię zabudowy, linię granicy pomiędzy terenami 84 MN i 16 KDD oraz linię granicy pasa drogowego i wykonał szkic pomiarowy, ustalając odległość poszczególnych ww. linii od elewacji frontowej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...]. Na ww. szkic pomiarowym naniesiono wymiary ze szkicu sytuacyjnego wykonanego przez inspektorów PINB w dniu 11 stycznia 2019 r. ustalając usytuowanie ogrodzenia wykonanego w 2018 r. w stosunku do linii rozgraniczającej pomiędzy terenami 84 MN i 16 KDD. Z opracowania jw. jednoznacznie wynika, że przedmiotowe ogrodzenie w całości zlokalizowane jest w terenie oznaczonym w MPZP 2015 jako 16 KDD.
ŚWINB zauważył, że zgodnie z zapisami rozdziału 2 MPZP z 2015 r. "Ustalenia dla całego obszaru objętego planem" w § 4 pkt 3c) ustalono "zakaz sytuowania ogrodzeń w terenach dróg publicznych ograniczonych liniami rozgraniczającymi". Mając na uwadze powyższe ŚWINB stwierdził, że PINB prawidłowo uznał, że przedmiotowe ogrodzenie narusza przepis § 4 pkt 3c) obowiązującego MPZP - prawa miejscowego. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości naruszenie przepisów obowiązującego miejscowego planu, który wprost zakazuje lokalizacji ogrodzeń w liniach rozgraniczających tereny dróg publicznych. Zaznaczył, że w rozpatrywanym przypadku brak jest możliwości doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, iż budowa ogrodzenia w dniu wszczęcia postępowania była już zakończona, stosownie do przepisu art. 51 ust. 7 P.b. nie wydano postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty (art. 50 ust. 1).
ŚWINB stwierdził, że odcinek drogi przy (ul. [...]), przy którym położona jest działka nr [...], nie jest aktualnie drogą publiczną, jednakże fakt ten nie ma większego wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż MPZP zabezpiecza między innymi tereny pod przyszłościowe inwestycje drogowe gminy (KDD) i w tym zakresie ogranicza prawo właścicieli nieruchomości do dysponowania nimi na cele budowlane. Z uwagi na powyższe stwierdził, że PINB prawidłowo określił zakres czynności jakie mają zostać wykonane przez inwestora, w celu doprowadzenia wykonanych robót przy budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem tj. zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdzie znalazł się zapis o dopuszczalnej linii zabudowy, poprzez rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Stwierdził, że PINB rzetelnie przeprowadził postępowanie administracyjne, dzięki czemu zastosował odpowiedni reżim prawny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, adwokata M.W. zaskarżyła w całości decyzję ŚWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB
Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie art.35 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn zm. – dalej "u.p.z.p") w związku z zapisami § 1 ust 6 pkt 1 i 2 oraz zapisami Rozdz. II § 4 pkt. 3c uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. uchwalającej MPZP-2 dla dzielnicy R. — [...] oraz w związku z art.64 ust.2 oraz art.32 ust.1 Konstytucji RP; art.7 k.p.a. i art.7a § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony przy oczywistej rozbieżności stanowisk organu i strony w kwestii interpretacji prawa, a w szczególności charakteru drogi jako drogi publicznej, gdzie za stanowiskiem strony stoją rozliczne wygrane postępowania sądowe w tym przedmiocie; art.77 § 1 k.p.a., art.79 § 1 i 2 k.p.a. art. 79a § 1 i 2 k.p.a., art.80 k.p.a., art.81 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom udziału w czynnościach oraz wypowiedzenia się co do poszczególnych dowodów w toku postępowania administracyjnego i naruszenia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu: art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., art.52 P.b., art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 P.b. poprzez błędną i sprzeczną charakterystykę obiektu w ramach uzasadnienia decyzji; art.81a ust.2 i 3 P.b. przez odstąpienie od wymogów stawianych tymi przepisami w czasie przeprowadzenia przez organy czynności; art.35 § 1, 2, 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 i § 2 k.p.a., art. 11 k.p.a., art.12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.
Wobec powyższego wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji w całości; dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że ŚWINB nie odniósł się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 35 u.p.z.p. w związku z brzmieniem § 1 ust 6 , pkt 1 i 2 uchwały Miasta R. nr [...] r. z dnia [...] r. Nadto w rozdziale 2- MPZP z 2015 r. § 4 pkt 3c ustalono: "zakaz sytuowania ogrodzeń w terenach dróg publicznych ograniczonych liniami rozgraniczającymi". W ocenie skarżącej wskazane zapisy MZPP z 2015 r. dają podstawę do umorzenia postępowania w trybie art.105 k.p.a. Organy zarówno ŚWINB jak i PINB jednoznacznie stwierdzają, że przedmiotowe ogrodzenie jest tymczasowym.
Uznała za bezzasadne twierdzenie ŚWINB, iż przedmiotowe ogrodzenie narusza zapisy MPZP2- § 4, pkt 3c ponieważ zapis ten dotyczy dróg publicznych. Skarżąca stwierdziła, że zaskarżone decyzje organów nadzoru budowlanego są wydane przy całkowitym ignorowaniu dotychczas wydawanych orzeczeń, poprzez wskazywanie w decyzjach nieistniejącej "ul. [...]", ani jakiejkolwiek innej , publicznej lub prywatnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Rzekoma ul. [...] nigdy nie została wydzielona geodezyjnie, nie jest drogą publiczną, zaś istniejący asfalt został położony przez Gminę R. w warunkach samowoli budowlanej na jesieni 2009 r., na gruntach osób prywatnych, bez ich zgody, bez zezwolenia na budowę, bez projektu, odbiorów itd. Stwierdziła, że teren przeznaczony w MPZP pod drogę publiczną stanie się drogą publiczną dopiero po zrealizowaniu szeregu czynności techniczno - prawnych obejmujących wydzielenie działek pod tę drogę, nabycie wydzielonych działek przez podmiot publiczny, faktyczne wykonanie drogi, a następnie nadanie jej odpowiedniej kategorii w drodze uchwały Gminy. Zaakcentowała, że na odcinku od ul. [...] do ul. [...] jakakolwiek droga w sensie prawnym nie istniała i nie istnieje zaś zrealizowane ogrodzenie jest ogrodzeniem międzysąsiedzkim.
Stwierdziła, że ŚWINB nie odniósł się do jakiegokolwiek zarzutu wskazywanego w odwołaniu z dnia 20 czerwca 2019 r . od decyzji PINB, nie wskazał przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji zaś przytoczone przepisy prawa budowlanego są błędne Skarżąca podniosła szereg zarzutów odnoszących się do wadliwego, w jej ocenie, prowadzenia postępowania, w tym nie sporządzenia protokołów z kontroli oraz wadliwego uzasadnienia decyzji ŚWINB. Skarżąca zacytowała fragmenty uzasadnienia ŚWINB, które świadczą o niedbalstwie organu m.in. odnoszące się do pomieszczenia gospodarczego i linii zabudowy. Sprzeciw skarżącej wzbudza wskazywanie przez ŚWINB na pracę geodezyjną wykonaną przez S.B., który sporządził ją jako pracę prywatną, nie zatwierdzoną i nie zweryfikowaną. Ponadto zostało wszczęte postępowanie prokuratorskie dotyczące wydania różnych w układzie graficznym wersji części graficznej MPZP-2. Dodatkowo skarżąca podała, że podjęła szereg działań procesowych zmierzających do zakwestionowania decyzji ŚWINB. Zdaniem skarżącej istotnym brakiem decyzji jest niewskazanie przez organy nadzoru budowlanego w decyzjach elementów podlegających rozbiórce, a opisany stan w decyzji PINB nie odpowiada stanowi faktycznemu co uniemożliwia stwierdzenie zakresu rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1422/20 zawiesił postępowanie sądowe ze względu na tożsamy przedmiot postępowania ze sprawą toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. VII SA/Wa 1885/20.
Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2022 r. o sygn. II SA/Gl 1422/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podjął postępowanie sądowe w sprawie.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej adwokat M.W. podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze. Natomiast będący również pełnomocnikiem skarżącej wskazał między innymi, że stan faktyczny jest odmienny niż ten prezentowany w decyzjach organów budowlanych. Zauważył, że obecnie całość działki obecnie oznaczona jest jako B.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2022 r., poz. 329- dalej "p.p.s.a.").
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) z dnia 18 grudnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 28 maja 2019 r., którą nakazano B.S.(skarżąca) - rozbiórkę ogrodzenia części działki nr [...]od strony drogi [...] w R. - zgodnie z zakresem przedstawionym na załączniku graficznym.
Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych .warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. który w przypadku robót budowlanych wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 P.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, w sytuacji gdy organ wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych. Nakazy określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. mogą być zastosowane, gdy nastąpiło naruszenie prawa, którego nie można usunąć, w związku z czym nie da się doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny. W judykaturze wielokrotnie wyrażone było stanowisko, że stan zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - Prawa budowlanego, oznacza niewątpliwie zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr[...] położonej w R., obręb [...] zawarte są uchwale nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. obejmującego obszar oznaczony symbolem MPZP2. Zgodnie z planem działka nr [...]położona jest na terenie oznaczonym 84 MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz na terenie oznaczonym 16 KDD (tereny dróg publicznych klasy dojazdowej). Zgodnie zapisami rozdziału 2 MPZP z 2015 r. "Ustalenia dla całego obszaru objętego planem" w § 4 pkt 3c ustalono "zakaz sytuowania ogrodzeń w terenach dróg publicznych ograniczonych liniami rozgraniczającymi". W § 1 ust 6, pkt 1 i 2 MPZP z 2015 r. wskazano, że w planie nie określa się szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy (pkt 1); sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.
W niniejszej sprawie przedmiotem badania zgodności z prawem jest ogrodzenie wykonane z siatki ogrodzeniowej o wysokości 1,33 m na słupkach drewnianych (3 szt.) i bloczkach betonowych (4 szt.) o łącznej długości 16,10 m Ogrodzona została część działki nr [...]o pow. około 22 m 2 , będącej własnością skarżącej, co spowodowało przewężenie ulicy "[...]". Światło drogi wraz z poboczem w najwęższym miejscu zostało zawężone do 2,45 m. Nie jest sporne w sprawie, że nie jest to droga publiczna. Zdaniem skarżącej powstałe ogrodzenie jest ogrodzeniem międzysąsiedzkim, a Gmina R. samowolnie zajęła prywatne nieruchomości celem utworzenia asfaltowego dojazdu do działek. W tym miejscu podkreślić należy, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. budowa ogrodzeń - co do zasady - została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w ograniczonym zakresie została poddana reżimowi zgłoszenia. W art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. ustawodawca nałożył bowiem na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W niniejszej sprawie realizacja omawianego ogrodzenia zwolniona była z obowiązku zgłoszenia, jednakże organy nadzoru budowlanego mogą podejmować działania przewidziane w przepisach prawa budowlanego również wówczas, gdy chodzi o obiekty budowlane lub roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu organowi. Nawet brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zgodności wykonanych robót z przepisami, sztuką budowlaną, jak też pod kątem występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, czy też zgodności z przepisami prawa w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powinny też prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto jak wynika z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy organy nie sprostały obowiązkom wynikającym z przytoczonych powyżej przepisów k.p.a., przy czym związane z tym naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły, czy ogrodzenie zbudowane przez skarżącą w roku 2018 r. ma charakter stały, czy też tymczasowy. Przyjęły, że ogrodzenie w całości zlokalizowane jest w terenie oznaczonym w MPZP z 2015 r. narusza ustalony w § 4 pkt 3c) MPZP z 2015 r. "zakaz sytuowania ogrodzeń w terenach dróg publicznych ograniczonych liniami rozgraniczającymi." ŚWINB nie odniósł się do twierdzeń skarżącej, że w istocie jest to ogrodzenie międzysąsiedzkie, co mogło mieć wpływ na określenie stron postępowania. Tymczasem nie jest sporne, że wyasfaltowany przejazd nie jest i nigdy nie był drogą publiczną. Gmina R. samowolnie wyasfaltowała przejazd przez prywatne działki w 2009 r. i mimo upływu lat oraz kolejnych zmian MPZP nie podjęła żadnych działań zmierzających do utworzenia w miejscu samowoli budowlanej drogi gminnej.
Nadto ŚWINB w sposób lakoniczny w uzasadnieniu odniósł się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, co skutkuje naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i wynikającego z tego przepisu wymogu, wedle którego wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione należy wskazać dowód, na którym organ się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto w tym samym uzasadnieniu ŚWINB wyjaśniając motywy, którymi kierował stwierdził: "Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że organ I instancji prawidłowo określił zakres czynności jakie mają zostać wykonane przez inwestora, w celu doprowadzenie wykonanych robót przy budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem t.j. zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdzie znalazł się zapis o dopuszczalnej linii zabudowy, poprzez rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia.", gdy tymczasem przedmiotem postępowania nie był budynek gospodarczy.
W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że organ I instancji przedwcześnie stwierdził, iż budowa tymczasowego ogrodzenia narusza zapis § 4 pkt 3c) obowiązującego MPZP i nie odniósł się do brzmienia § 1 ust 6 , pkt 1 i 2 MPZP z 2015 r., czym naruszył wskazane powyżej przepisy k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć na wynik sprawy. Jednocześnie organy naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. przedwcześnie nakładając na skarżącą obowiązki przewidziane w tym przepisie.
Dodatkowo Sąd wskazuje, że budowa ogrodzenia jest budową obiektu budowlanego. Wprawdzie pojęcie ogrodzenia nie ma ustawowej definicji, jednakże zaliczane jest do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym (art. 3 pkt 9 P.b.). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym, a za uznaniem ogrodzenia za obiekt budowlany przemawia przede wszystkim treść art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz treść art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z treścią art. 1 i art. 3 pkt 6 P.b.. Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. mówią bowiem o budowie, które to pojęcie odnosi się, zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 tej ustawy, wyłącznie do obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego zachodzi konieczność uchylenia kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzję.
O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł, czyli łącznie w kwocie 997 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 205 § 1, art. 206, art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).
Wskazania co dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.