II SA/Gl 1414/25

II SA/Gl 1414/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Siudyka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1576
art. 1 ust. 2 i 3, art. 25
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 167
art. 26
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 36, art. 107 par. 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi O.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 września 2025 r. nr 010070/680/2283144/2023 w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 kwietnia 2024 r.; 2) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił przyznane obecnie skarżącej O. Z. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A. Z. na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie dołączyła dokumentów potwierdzających prawo do legalnego dostępu do rynku pracy w Polsce. Przywołał treść art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazał, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazał też, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze skarżąca jest zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z którego świadczenie zostało wypłacone, powołując się na znak sprawy. Na koniec organ powołał jako podstawę prawną ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 421), zwaną dalej ustawą 800+ oraz art. 26 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 167, z późn. zm.), zwaną dalej specustawą.
Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, częściowo uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko A. Z. na okres od 1 kwietnia 2024 r. do 31 maja 2024 r. w kwocie 800 zł miesięcznie. Jednocześnie odmówił przyznania tego prawa na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 marca 2024 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obywatele Ukrainy, którzy mieszkali w Polsce przed 24 lutego 2022 r. i ubiegają się o świadczenie wychowawcze na dzieci, które przybyły do Polski z Ukrainy po 23 lutego 2022 r., muszą spełnić warunek legalnego pobytu w Polsce wraz z dostępem do rynku pracy zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 ustawy 800+. W odniesieniu do tych osób nie ma zastosowania art. 2 ust. 1 specustawy, a zatem nie stosuje się do nich również art. 26 specustawy. W konsekwencji nie dotyczy ich zwolnienie z warunku posiadania dokumentów potwierdzających ich legalność pobytu w Polsce wraz z dostępem do polskiego rynku pracy. Zdaniem organu oznacza to, że składając wniosek o świadczenie wychowawcze zobowiązani są załączyć dokument potwierdzający legalność ich pobytu w Polsce oraz dostęp do rynku pracy, np. kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (na podstawie, której obywatel Ukrainy ma prawo do wykonywania pracy w Polsce, a jeżeli rodzaj udzielonego mu taką decyzją zezwolenia pobytowego nie uprawnia sam w sobie do wykonywania pracy w Polsce - wraz z dokumentem potwierdzającym możliwość świadczenia pracy w Polsce) lub inny dokument uprawniający cudzoziemca do pobytu na terytorium Polski, który uprawnia do wykonywania pracy, czyli dokumenty wymagane od cudzoziemców na podstawie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Zgodnie z przedłożonym przez skarżącą dokumentem - karta pobytu wydanym przez Wojewodę Śląskiego, skarżąca posiada legalny pobyt w Polsce wraz z dostępem do rynku pracy w okresie od 16 kwietnia 2024 r. do 26 stycznia 2025 r. Skarżąca nie przedłożyła natomiast dokumentów potwierdzających dostęp do rynku pracy w Polsce w okresie między 1 czerwca 2023 r. do 31 marca 2024 r., wobec czego brak jest podstaw do przyznania świadczenia wychowawczego w okresie od 1 czerwca 2023 r. do 31 marca 2024 r.
Organ odwoławczy jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 1576, z późn. zm.).
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia wychowawczego.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w chwili składania wniosku posiadała prawo legalnego pobytu, a do skargi załącza odpowiednie dokumenty potwierdzające ten fakt, w tym: wizę pobytową wydaną przez właściwy organ, pieczątkę z Urzędu Wojewódzkiego potwierdzającą złożenie wniosku o pobyt czasowy oraz ważną umowę o pracę zawartej z polskim pracodawcą. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 ustawy 800+.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu przedstawił argumenty faktyczne i prawne na poparcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł też o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała jej osobistą skargę w całości i dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 1 ust 2 i 3 ustawy 800+ przez błędną wykładnię i uznanie, iż skarżąca nie spełniła wymagań dotyczących legalnego pobytu na terenie Polski, podczas gdy skarżąca przez cały ten okres posiadała prawo do legalnego pobytu oraz prawo do podejmowania zatrudnienia wynikające z art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach;
2. art. 19 ust. 3 ustawy 800+ przez niezastosowanie w sprawie i uznanie, że świadczenie wychowawcze podlega zwrotowi z uwagi na niespełnienie przesłanki legalnego pobytu i dostępu do rynku pracy, podczas gdy brak przedłożenia dokumentacji związanej z pobytem legalnym i pracą był wynikiem długości czasu trwania postępowania przed właściwym organem;
3. art. 25 ust. 1 i 2 ustawy 800+ poprzez przyjęcie, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu pobranego świadczenia wychowawczego i przyjęcie, że pobrane świadczenie jest nienależne, mimo że skarżąca nie działała w złej wierze i nie złożyła fałszywych dokumentów i oświadczeń.
II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli polegające na uprzednio wydaniu decyzji przyznających prawo do świadczenia wychowawczego, kolejno uchylający tę decyzję i żądający zwrotu wypłaty świadczeń;
2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowym było uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przyznanie prawa do świadczeń.
Wobec powyższych zarzutów wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
2. rozważenie przez Sąd uchylenia w całości decyzji organu I instancji;
3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 26 stycznia 2024 r., kserokopii paszportu skarżącej oraz kserokopii karty pobytu - celem wykazania legalności pobytu i zatrudnienia.
Wniesiono ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z uiszczoną opłatą skarbową.
W uzasadnieniu tego pisma przedstawione zostały argumenty na poparcie sformułowanych w nim wniosków i zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie podkreślić wypadnie, że postępowanie w przedmiocie świadczenia wychowawczego jest postępowaniem administracyjnym, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa w tym postępowaniu na zasadach organu administracji państwowej z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wynika to wprost z art. 28 ust. 1 ustawy 800+. Ponadto, zgodnie z tym przepisem, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).
Warto przypomnieć w tym miejscu, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że jedną z podstawowych reguł, którymi kierują się organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji jest ogólna zasada praworządności (legalizmu). Zasada ta stanowi powtórzenie art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przy tym działanie na podstawie prawa oznacza prawidłowe zastosowanie zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przez przytoczenie w decyzji podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, art. 6). Z kolei rolą sądu administracyjnego jest kontrola w zakresie zgodności z prawem (legalności) poddanego tej kontroli działania organu administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2024 r., poz. 1267).
Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli sądowoadministracyjnej stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja ZUS z dnia 19 kwietnia 2024 r., nie spełniają podstawowych standardów proceduralnych, zaś niejasność podjętych rozstrzygnięć powoduje, że również nie sposób uznać je za dające się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa regulującymi materię świadczeń wychowawczych.
Przede wszystkim kontrolowane decyzje nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 1 pkt 3 – 6 k.p.a., co nie tylko wypełnia przesłankę istotnego naruszenia przepisów postępowania, ale również znacznie utrudnia merytoryczną ich kontrolę. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Omawiając kolejno brakujące bądź niewłaściwie skonstruowane elementy decyzji pierwszoinstancyjnej, należy wskazać brak konsekwencji i jednolitości w oznaczeniu strony postępowania (art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wydając decyzję, organ administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) rozstrzyga o treści prawa lub obowiązku konkretnego podmiotu prawa. Oznaczenie strony musi nastąpić w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, ponieważ w sytuacji, kiedy decyzja uzyska przymiot ostateczności (art. 16 § 1 k.p.a.), to właśnie z niej będzie rekonstruowana treść prawa lub obowiązku podmiotu prawa. To z treści decyzji musi wynikać, o czyich prawach i obowiązkach organ rozstrzyga. Oznaczenie strony postępowania musi być każdorazowo wyraźne, aby nie powstały żadne wątpliwości co do tego, komu przyznano uprawnienie albo na kogo nałożono obowiązek (por. np. wyrok tut. Sądu z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 158/22). Oznaczenie strony (adresata decyzji) będącej osobą fizyczną poprzez wskazanie wyłącznie jej imienia i nazwiska nie jest wystarczające. Jakkolwiek przepisy k.p.a. nie precyzują, jak powinna być oznaczona strona, aby spełnione były wspomniane wyżej kryteria, jednak wydaje się, że dla jej identyfikacji, poza imieniem i nazwiskiem, figurować winien co najmniej jej adres zamieszkania lub inny element umożliwiający jednoznaczną identyfikację tej osoby. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy pojawiają się istotne wątpliwości co do prawidłowego oznaczenia adresata decyzji. Otóż zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w zaskarżonej decyzji, poza imieniem i nazwiskiem skarżącej, wskazany został jej adres: "[...]". Z kolei w równolegle rozpoznawanych przez tut. Sąd sprawach ze skarg tej samej skarżącej na inne decyzje Prezesa ZUS wydane w tym samym czasie, adres skarżącej został wskazany jako: "[...]" (zob. decyzje zaskarżone w sprawach o sygn. akt: II SA/Gl 1415/25 i II SA/Gl 1417/25). Co prawda tego rodzaju rozbieżność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała istotnego wpływu na wynik postępowania, jednak stało się to wyłącznie z tego powodu, że skarżąca zaskarżyła również tamte decyzje i została zidentyfikowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie nr PESEL. W przeciwnym wypadku problem braku prawidłowego wskazania adresu strony postępowania mógłby doprowadzić wręcz do niewykonalności decyzji w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym.
Kolejnym mankamentem kontrolowanych decyzji jest niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej ich wydania. Przepis art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraźnie wskazuje na konieczność powołania podstawy prawnej, przy czym załatwienie sprawy w formie decyzji musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę do prowadzenia postępowania przez właściwy organ. Podstawą prawną decyzji administracyjnej może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem w decyzji pierwszoinstancyjnej powołano ustawę 800+ bez wskazania jakiejkolwiek normy prawnej (przepisu prawa) oraz art. 26 specustawy, który normuje przesłanki warunkujące m.in. prawo do przyznania świadczenia wychowawczego obywatelowi Ukrainy, który przybył na terytorium RP po 23 lutego 2022 r. W niniejszej sprawie skarżąca nie należy do tego kręgu osób, co uniemożliwia zastosowanie tego przepisu, a zarazem czyni wskazaną podstawę prawną rozstrzygnięcia nieadekwatną do wyniku sprawy, co poniekąd zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie wyciągnął jednak z tego uchybienia żadnych skutków, a sam jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał przepisy procesowe, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz ustawę 800+ bez wskazania konkretnych jej przepisów. Brak prawidłowego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia znacznie ogranicza prawa strony postępowania, a wręcz uniemożliwia zrozumienie treści tego rozstrzygnięcia i podjęcie właściwej obrony swoich praw. Tego rodzaju uchybienie narusza też wynikające z art. 9 i art. 11 k.p.a. zasady informowania i przekonywania stron co do podjętych działań i rozstrzygnięć.
Przechodząc do kwestii rozstrzygnięcia wynikającego z kontrolowanych decyzji, to nie sposób jednoznacznie odczytać, czy polega ono na uchyleniu prawa do świadczenia (nota bene już wcześniej skonsumowanego), częściowym przyznaniu i częściowej odmowie przyznania tego świadczenia, czy też na stwierdzeniu nienależnie pobranego świadczenia i obowiązku jego zwrotu. Zauważyć przyjdzie, że orzeczenie o uchyleniu prawa zostało zawarte w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej. Z kolei kwestia nienależnie pobranego świadczenia została zasygnalizowana po zacytowaniu art. 1 ust. 2 i 3 ustawy 800+ i przed powołaniem podstawy prawnej i pouczenia. Kwestia ta nie została zresztą w żaden sposób doprecyzowana ani przez wskazanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, terminu jego zwrotu, ani też określenia ewentualnych odsetek. Tymczasem rozstrzygnięcia nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji i innych okoliczności sprawy, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. następuje wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 75/23). Naruszenie w tym zakresie również należało uznać za istotne.
Jeszcze dalej idące wątpliwości budzi rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Z jej osnowy wynika, że organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną jedynie "częściowo" oraz orzekł reformatoryjnie o przyznaniu i odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na wskazane okresy. Wobec opisanego wyżej rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (uchylenie prawa), nie sposób odczytać, w jakiej części decyzja ta została uchylona, a w jakiej pozostaje w mocy. Rozstrzygnięcie sformułowane w zaskarżonej decyzji nie odpowiada żadnemu z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a.
Wreszcie, co do uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, to przypomnieć przyjdzie, że w myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z powołanych przepisów - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej w najmniejszym nawet stopniu nie spełnia tych wymogów. W istocie bowiem, pomijając opisane już wyżej elementy tej decyzji, jej "uzasadnienie" sprowadza się do zdania: "Na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustaliliśmy, że: Nie dołączył/ła Pan/Pani dokumentów potwierdzających prawo do legalnego dostępu do rynku pracy w Polsce". Organ odwoławczy pokusił się co prawda o kilka zdań wyjaśniających (zob. wytłuszczone akapity na str. 1 i 2 zaskarżonej decyzji), jednak nie wyjaśnił, który z przepisów prawa stał na przeszkodzie przyznania świadczenia w świetle okoliczności zgłaszanych przez skarżącą bądź też znanych organowi z urzędu. Dokonana przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę próba rozwinięcia motywów wydania zaskarżonej decyzji nie mogła odnieść skutku, albowiem sprawowana przez sądy administracyjne kontrola odnosi się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania popełnione przez organy obydwu instancji w sposób oczywisty skutkować musiały wyeliminowaniem kontrolowanych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz., 143), zwanej dalej p.p.s.a.
Z naprowadzonych wyżej powodów merytoryczna ocena kontrolowanych decyzji wydawać by się mogła przedwczesna i oparta na niekoniecznie zasadnych domniemaniach Sądu. Tym niemniej, w celu uniknięcia kolejnych błędnych rozstrzygnięć, z pewnością niesłużących pogłębianiu zaufania stron do organów administracji publicznej, przypomnieć wypadnie organowi, że kwestia będąca istotą sporu została przesądzona w licznym i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Orzeczenia w podobnych sprawach zapadały i zapadają przy udziale tych samych organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które orzekały w niniejszej sprawie, a zatem powinny być im znane. Przykładowo wskazać tu można chociażby prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 380/25. W wyroku tym podzielono pogląd (w pełni akceptowany przez skład obecnie rozpoznający sprawę), w myśl którego postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego (art. 27 ustawy 800+) jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną ustalenia prawa do tego świadczenia. Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, wydawana na podstawie art. 27 w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy 800+, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji). Oznacza to, że w trybie art. 27 tej ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Tylko bowiem w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego jest nadal wypłacane, a wyjdą na jaw okoliczności, iż przyznane świadczenie jest nienależne, możliwym jest zastosowanie trybu polegającego na - w pierwszej kolejności - wydaniu decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), oraz późniejszego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o nienależnie pobranym świadczeniu za okres w jakim zostało ono wypłacone (vide m.in.: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 września 2024 r., sygn. II SA/Bd 315/24; wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 347/24; wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 68/25; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 655/25 oraz powołane w tych wyrokach orzeczenia NSA). Niewłaściwa jest zatem wykładnia art. 27 ust. 1 ustawy 800+ prowadząca do uznania, że w trybie powołanego przepisu możliwe jest uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną, tj. w sytuacji, kiedy prawo to już nie jest wykonywane.
Organy winny mieć ponadto na uwadze, co również zostało już przesądzone w orzecznictwie, że skarżąca złożyła wniosek o kartę pobytu, lecz dokument ten nie został w terminie wydany przez właściwą instytucję. W takiej sytuacji rozważenia wymaga, czy nie znajdzie zastosowania przepis art. 19 ust. 3 ustawy 800+, zgodnie z którym w przypadku, gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest brak wydania dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym w odrębnych przepisach terminie, świadczenie wychowawcze przysługuje, począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony.
Organy winny także uwzględnić, że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy 800+ przyznaje uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1152/24 i powołane w nim orzeczenia NSA).
Niezależnie od powyższego, nie sposób nie zauważyć rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów o terminach załatwiania spraw. Otóż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. zasadą jest, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W sytuacji, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to w postępowaniu odwoławczym winna być ona załatwiona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., organ ma obowiązek zawiadomić strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w kontrolowanej sprawie postępowanie odwoławcze trwało od 22 kwietnia 2024 r. (data wniesienia odwołania) do 23 września 2025 r. (data wydania zaskarżonej decyzji), a więc 17 miesięcy. Z akt nie wynika, aby cokolwiek się działo pomiędzy wniesieniem odwołania a jego rozpatrzeniem, co w jakikolwiek sposób mogłoby uzasadniać zwłokę organu odwoławczego. Organ nie dopełnił również obowiązku zawiadomienia skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 k.p.a.).
Mogłoby się wydawać, że naruszenie przepisów o terminach załatwienia sprawy, mimo, że przybiera w niniejszej sprawie charakter rażący, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Otóż jest zgoła inaczej. Jeżeli bowiem zamiarem organów było lub będzie wydanie decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, to wówczas każda zwłoka organu ma niebagatelny wpływ na obowiązki strony i wysokość przypadającej do zwrotu kwoty. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 25 ust. 9 ustawy 800+, kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. Zatem istotnego znaczenia nabiera upływ czasu, jaki mija od uzyskania przez organ informacji, że pobrane świadczenie jest nienależne a wydaniem ostatecznej decyzji, albowiem ma to bezpośredni wpływ na wysokość odsetek. Stąd też okoliczności, które powodują, że do wydania ostatecznej decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnego świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie dochodzi po upływie znacznego okresu, mają znaczenie prawne i wymagają ustalenia w każdym przypadku (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2024 r.: sygn. akt I OSK 1317/22 i I OSK 1319/22).
Organ ZUS prowadząc ponownie postępowanie, w pierwszej kolejności ustali, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 25 ust. 6 ustawy 800+, a w przypadku, gdy od pobrania przez skarżącą świadczenia objętego niniejszym postępowaniem upłynęły 2 lata – umorzy postępowanie w sprawie.
Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). O zwrocie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie orzeczono, pomimo złożonego wniosku w tym zakresie, albowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1154), nie podlega opłacie skarbowej złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa albo jego odpisu, wypisu lub kopii, m.in. w sprawach załatwianych na podstawie przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz przepisów o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło w trybie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., na zgodny wniosek stron.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl