II SA/GL 1414/24

II SA/Gl 1414/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1034/25 - Postanowienie NSA z 2025-09-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 425
art. 12
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1645
art. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w P. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 5 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących przeciwdziałaniu marnowaniu żywności uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne.
Uzasadnienie
R. sp. z o.o. w P. (dalej "Skarżąca" lub "Spółka"), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "ŚWIOŚ" lub "Organ") z 5 września 2024 r., nr 89/2024/NP.
Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym Organ, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 425 z późn. zm.; dalej "u.i.o.ś.") oraz ustaleń udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] zarządził:
- dokonać korekty sprawozdania za rok 2023 o marnowaniu żywności poprzez ujęcie w nim ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (UPPZ) przekazanych do utylizacji oraz
- ponownie wyliczyć opłatę za marnowanie żywności.
Termin realizacji zarządzenia został określony do 25 października 2024 r. Ponadto w zarządzeniu wyznaczono na dzień 31 października 2024 r. termin przesłania do Organu pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym naruszeń. Zarządzenie zostało skierowane do Prezesa Zarządu Spółki.
W uzasadnieniu zarządzenia ŚWIOŚ wskazał, że kontrola przeprowadzona u Skarżącej w dniach od 19 lipca do 9 sierpnia 2024 r., dotycząca hipermarketu [...] zlokalizowanego w C. przy ul. [...], wykazała nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.
Kontrola wykazała, że hipermarket [...] należący do Spółki, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1645; dalej "u.p.m.ż."), sporządził i przedłożył do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. sprawozdanie za rok 2023 o marnowaniu żywności na terenie województwa śląskiego. Ustalono, że dane wykazywane w sprawozdaniu nie są zgodne ze stanem faktycznym.
W sprawozdaniu Spółka wykazała, że w 2023 r. w województwie śląskim zmarnowała 130 103,50 kg żywności. Koszty poniesione na kampanie edukacyjne oraz transport żywności do organizacji, z którą sprzedawca współpracuje wyniosły 5 272,50 zł. Wysokość należnej opłaty Spółka wyliczyła na 6 436,82 zł.
W trakcie kontroli przedstawiciele Spółki zadeklarowali, że w przypadku kontrolowanego hipermarketu zmarnowano 49 183 kg żywności jako odpad o kodzie 16 03 80 – produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia. Koszty poniesione na kampanię edukacyjną oraz transport żywności do organizacji dla kontrolowanej jednostki wyniosły 3 039,74 zł. Wysokość należnej opłaty za marnowanie żywności została przez Spółkę wyliczona na kwotę 1 386,73 zł. W sprawozdaniu za 2023 r. ujęto wyłącznie żywność zmarnowaną i zakwalifikowano ją jako odpad 16 03 80.
Na podstawie przedłożonych w toku kontroli dokumentów oraz danych zawartych w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej "BDO") ustalono, że w 2023 r. kontrolowany sklep wycofał z obrotu 49 183 kg artykułów żywnościowych, jako odpad o kodzie 16 03 80. Dodatkowo ustalono, że w kontrolowanym hipermarkecie przekazano do utylizacji 53 225 kg (w tym 11 256 kg z działu przetwórstwa mięsa) produktów pochodzenia zwierzęcego (UPPZ) nieprzeznaczonych do spożycia dla ludzi lub produktów pochodnych – kat. III, których sklep nie traktuje jako żywności zmarnowanej.
W opinii ŚWIOŚ w kontrolowanym sklepie wycofano z dystrybucji 102 408 kg (odpady 16 03 80 – 49 183 kg i kat. III – 53 225 kg) żywności z uwagi na upływ terminu przydatności do spożycia lub niewłaściwą jakość. Należna opłata za marnowanie żywności powinna zatem dla sklepu wynieść 6 176,98 zł.
Powyższe wskazuje, że Spółka w sprawozdaniu o marnowaniu żywności za 2023 r. nie wykazała produktów pochodzenia zwierzęcego (UPPZ) i w konsekwencji niezgodnie ze stanem faktycznym określiła masę zmarnowanej żywności, a co za tym idzie, błędnie obliczyła opłatę za jej marnowanie.
W skardze na powyższe zarządzenie pokontrolne, Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości.
W skardze zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1 u.p.m.ż. poprzez niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie zawartej w nim definicji "marnowanej żywności" i zakwalifikowanie do niej także ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, co w efekcie doprowadziło do nałożenia na Skarżącą niezasadnego obowiązku skorygowania sprawozdania o zmarnowanej żywności za 2023 r. Wskazano także na naruszenie art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśniła, że już trakcie postępowania kontrolnego zwracała uwagę na błędną interpretację przepisów u.p.m.ż. przez ŚWIOŚ. Wyjaśniała, że nie wzięła pod uwagę masy UPPZ z uwagi na fakt, że UPPZ nie jest odpadem. Odpadem o kodzie 16 03 80 jest przeterminowana żywność inna niż pochodzenia zwierzęcego. Dla odpadów o kodzie 16 03 80 prowadzi się ewidencję odpadów stosownie do art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z póżn. zm.; dalej "u.o."). Natomiast żywność pochodzenia zwierzęcego to uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego, do których u.o. nie ma zastosowania. Postępowanie z UPPZ określa rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r.
Zdaniem Skarżącej marnowaniem żywności w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.m.ż. jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w momencie wycofywania z etapu dystrybucji spełnia wymogi prawa żywnościowego.
Jak wskazała Spółka, w świetle obowiązujących przepisów, dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób kwalifikowane jako marnowanie żywności.
Z przepisów art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1448; dalej "u.b.ż.i.ż.") oraz art. 9 ust. 1 lit. f, art. 14 ust. 1 i ust. 2 i art. 24 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1169/2011 z 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywotności (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 304, str. 18 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie nr 1169/2011") wynika, że żywność, dla której upłynął termin przydatności do spożycia jest żywnością niebezpieczną, nie może być wprowadzana na rynek, natomiast jeśli już na rynku jest – to powinna być z niego wycofana. Niewątpliwie żywność taka nie może być uznana za nadającą się do spożycia.
Jednakże spełnianie wymogów prawa żywnościowego to nie tylko odpowiednie oznakowanie, ale także dochowanie przez środek spożywczy określonych dat (terminów), ponieważ polski ustawodawca zakazał egzystencji w obrocie środków spożywczych "po terminie" (art. 52 u.b.ż.i.ż.). Także prawodawca europejski ustanowił, że po upływie terminu przydatności do spożycia środek spożywczy uzyskuje status niebezpiecznego (art. 24 rozporządzenia nr 1169/2011). Jednakże niespełnianie wymogów prawa żywnościowego przez żywność powinno być także widziane przez pryzmat dochowania przez środek spożywczy określonej daty (terminu) przydatności do spożycia. Oznacza to tyle, że kolejnym wymogiem prawa żywnościowego jest spełnianie przez środek spożywczy wymogu chronologicznego (data, termin przydatności). W tym sensie środek spożywczy "przeterminowany" oczywiście nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Rodzi to taki skutek, że żywność o statusie "przeterminowana" nie będzie podpadać pod przepis art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. ponieważ znajduje on zastosowanie tylko wobec wycofywanej żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego. Przepis ten stanowi generalnie o wymogach prawa żywnościowego, w żaden sposób ich nie limitując. Nie ma więc podstaw aby przyjmować, że pewne wymogi mają być spełnione, a pewne wymogi spełnione być nie muszą. Tym samym wycofanie z obrotu żywności przeterminowanej nie jest marnowaniem żywności w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. bowiem żywność przeterminowana nie może spełniać wymogu (obowiązku) oferowania żywności "bezpiecznej".
Skarżąca zwróciła także uwagę, że definicja marnowania żywności z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. precyzuje, że warunkiem zmarnowania środków spożywczych jest "przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady". W świetle przepisów u.o. podział przetwarzania odpadów na odzysk i unieszkodliwianie jest rozłączny. Dlatego, gdy odpady żywności są przeznaczone do odzysku i nie są unieszkodliwiane, to nie można mówić o zmarnowanej żywności w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.m.ż.
Końcowo Skarżąca podkreśliła, że art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje bezwzględnie konieczność ścisłej wykładni ww. regulacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie ŚWIOŚ art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. obejmuje także sytuację, w której podmiot handlujący żywnością doprowadza do sytuacji, w której dany produkt przestał spełniać wymogi prawa żywnościowego. Przepis ten nie zawiera bowiem w swojej treści jakiegokolwiek zastrzeżenia wskazującego na ograniczenie czasowego atrybutu spełnienia wymogów prawa żywnościowego. Raz dopuszczona do obrotu żywność jest nią stale, a jedynie co ulega zmianie, to jej stan wpływający na możliwość jej spożycia przez ludzi. Jednakże stan ten i ewentualne doprowadzenie do sytuacji, w której produkt nie jest już możliwy do spożycia przez ludzi, jest zależny m. in. – jak w tym przypadku – od przedsiębiorcy prowadzącego handel żywnością. Zdaniem Organu, żywność przeterminowana przekazana przez sprzedawcę do odzysku, jak i uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego (UPPZ) nieprzydatne do spożycia przez ludzi – kat. III stanowią żywność zmarnowaną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.").
W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takimi aktami są m. in. zarządzenia pokontrolne, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Zaskarżone zarządzenie pokontrolne wydane zostało w oparciu o art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 czerwca 2018 r., II SA/Go 207/18, opubl. w CBOSA). Nakazy sformułowane w zarządzeniu pokontrolnym stanowią w istocie przypomnienie praw i obowiązków w sposób oczywisty już przedtem istniejących tj. wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa czy decyzji administracyjnych wydanych w stosunku do kontrolowanego podmiotu.
Do zarządzenia pokontrolnego i do czynności kontrolnych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; zwana dalej "k.p.a."). Zarządzenie pokontrolne jest bowiem wydawane w wyniku odrębnego postępowania kontrolnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 stycznia 2023 r., III OSK 1803/21; 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12; 15 lutego 2011 r., II OSK 281/10 - opubl. w CBOSA). Wobec tego sąd administracyjny dokonując oceny zarządzenia pokontrolnego nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2022 r., III OSK 5434/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 2272/19 - opubl. w CBOSA). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona będzie mogła skorzystać, jeśli w oparciu o protokół kontroli zostanie wszczęte postępowanie administracyjne.
Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej charakter prawny zarządzenia pokontrolnego należy wskazać, że badanie legalności tego aktu sprowadza się zasadniczo do sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym. Badanie to obejmuje ustalenie czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli oraz, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu stwierdzić trzeba, że kontrolę przeprowadził uprawniony organ z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów u.i.o.ś. Z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach od 19 lipca do 9 sierpnia 2024 r., sporządzony został protokół, którego jeden egzemplarz został doręczony dyrektorowi placówki [...] w C., upoważnionemu do reprezentowania Spółki podczas kontroli. Protokół ten został podpisany przez inspektorów, którzy brali udział w czynnościach kontrolnych oraz przez przedstawiciela Spółki. Ze sporządzonego w sprawie protokołu kontroli wynika szczegółowy stan faktyczny sprawy i stwierdzone nieprawidłowości. Zarządzenie pokontrolne zostało prawidłowo skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej - Prezesa Zarządu. Treść zaskarżonego zarządzenia jest spójna z ustaleniami protokołu kontroli.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy tego czy treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Zdaniem ŚWIOŚ w sprawozdaniu o marnowaniu żywności za 2023 rok Skarżąca nie wykazała produktów pochodzenia zwierzęcego (UPPZ) przekazanych do utylizacji. W konsekwencji Skarżąca niezgodnie ze stanem faktycznym i naruszając art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. określiła masę zmarnowanej żywności, a co za tym idzie błędnie obliczyła opłatę za jej zmarnowanie. Zdaniem Organu, żywność przeterminowana przekazana przez sprzedawcę do odzysku, jak i uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego (UPPZ) nieprzydane do spożycia przez ludzi – kat. III, stanowią żywność zmarnowaną w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. W u.p.m.ż. nie wskazano, że żywnością zmarnowaną jest wyłącznie żywność, która w czasie wycofywania z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego. Żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej, została zmarnowana.
Skarżąca twierdzi zaś, że sprawozdanie o marnowaniu żywności za 2023 rok jest prawidłowe, gdyż oparto je o dane dotyczące masy odpadów wykazane w BDO (kod odpadów 16 03 80). UPPZ kat. III nie jest odpadem i nie stanowi zmarnowanej żywności w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.m.ż.
Spór dotyczy zatem wykładni prawa materialnego, a w konsekwencji jego prawidłowego zastosowania do okoliczności faktycznych sprawy.
Przepis art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. stanowi, że użyte w ustawie pojęcie "marnowanie żywności" oznacza wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.; dalej "rozporządzenie nr 178/2002"), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Z kolei w myśl art. 10 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 1 z późn. zm.) materiał kategorii 3 obejmuje produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje rozbieżność co do tego jak należy rozumieć pojęcie "marnowania żywności". Według pierwszego stanowiska zmarnowaną żywnością jest również żywność przeterminowana, przez co jej wycofanie z obrotu stanowi "marnowanie" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2022 r., IV SA/Wa 905/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 11 lipca 2023 r., II SA/Bd 1309/22’ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 grudnia 2024 r., II SA/Gd 763/24 – opubl. w CBOSA). Według drugiego stanowiska żywność przeterminowana, jako nie spełniająca wszystkich wymogów prawa żywnościowego, nie może być potraktowana jako żywność zmarnowana w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 31 maja 2022 r., II SA/Lu 71/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2022 r., IV SA/Wa 969/22; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 kwietnia 2023 r., II SA/Gl 17/23 oraz z 7 lutego 2024 r., II SA/Gl 1654/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 czerwca 2024 r., II SA/Wr 702/23; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3 grudnia 2024 r., III OSK 2364/23; 4 lutego 2025 r., III OSK 3103/23 – opubl. w CBOSA).
Sąd przychyla się do tego drugiego, aktualnie dominującego, stanowiska prezentowanego we wskazanych wyżej orzeczeniach, dlatego za celowe uznał odwołanie się do argumentacji w nich zawartej.
Z literalnej interpretacji przepisu art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. wynika, że marnowanie żywności dotyczy żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego.
W myśl art. 2 pkt 4 u.p.m.ż. żywność to środki spożywcze w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 178/2002, a zatem jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Z kolei prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych (art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002).
Na prawo żywnościowe, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zatem zarówno przepisy prawa krajowego (w tym zwłaszcza u.b.ż.ż.) jak i europejskiego (w tym zwłaszcza rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna).
Zgodnie z art. 52 u.b.ż.ż. środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu. Wskazany przepis przewiduje zakaz obecności na rynku żywności po upływie zamieszczonych w jej oznakowaniu daty minimalnej trwałości bądź terminu przydatności do spożycia. Oznacza to, że podmioty działające na rynku spożywczym są zobowiązane do wycofania przeterminowanych środków spożywczych z obrotu.
W myśl art. 9 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr 1169/2011 data minimalnej trwałości lub termin przydatności do spożycia należą do informacji na temat żywności, których podanie jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ww. rozporządzenia w przypadku środków spożywczych, które z mikrobiologicznego punktu widzenia szybko się psują i z tego względu już po krótkim czasie mogą stanowić bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, datę minimalnej trwałości zastępuje się terminem przydatności do spożycia. Po upłynięciu terminu przydatności do spożycia środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny zgodnie z art. 14 ust. 2-5 rozporządzenia nr 178/2002. Stosownie zaś do art. 14 ust 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002, żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek, zaś środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, jeżeli uważa się, że: a) jest szkodliwy dla zdrowia, b) nie nadaje się do spożycia przez ludzi.
Z kolei pojęcie "wprowadzenia na rynek" zdefiniowano w art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 i oznacza ono posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Do pojęcia tego odsyła u.b.ż.i.ż w art. 3 ust. 3 pkt 52 definiując pojęcie "wprowadzanie żywności do obrotu".
Z przywołanych przepisów wynika, że żywność, dla której upłynął termin przydatności do spożycia jest żywnością niebezpieczną, nie może być wprowadzana na rynek, natomiast jeśli już na rynku jest - to powinna być z niego wycofana.
Następnie należy wskazać, że w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. ustawodawca posługuje się liczbą mnogą i stanowi o "wymogach" prawa żywnościowego.
Oznacza to, że należy uwzględnić również inne, oprócz obowiązku oznakowania, wymogi. Przepis stanowi generalnie o "wymogach" prawa żywnościowego, w żaden sposób ich nie limitując.
Żywność, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości jak i przydatności do spożycia nie spełnia zatem wymogów prawa żywnościowego. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 u.p.m.ż. znajduje potwierdzenie w dalszej jego części, w której wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności - będzie to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy.
W świetle obowiązujących przepisów, dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób zakwalifikowane jako marnowanie żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać. Z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy trudno byłoby, uzasadnić obowiązek usuwania z obrotu towarów, którym grozi przekroczenie terminu przydatności do spożycia, skoro istnieje szansa, że towar ten znajdzie nabywcę przed upływem terminu.
Interpretując art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. należy mieć także na uwadze, że jest to przepis, stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Co więcej, przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, tworząc jeden z elementów normy sankcjonowanej. Niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie opłaty za marnowanie żywności, stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (norma sankcjonująca - art. 9 i art. 11 u.p.m.ż.). Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje bezwzględnie konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe założenia interpretacyjne, należy zwrócić uwagę, że w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. ustawodawca użył czasownika "spełniać" w formie czasu teraźniejszego. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonuje tego Organ. Organ w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji) taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny.
W konsekwencji produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego (UPPZ) nieprzeznaczone do spożycia dla ludzi i przekazane do utylizacji, nie mogą być kwalifikowane jako zmarnowana żywność, a w konsekwencji ujmowanie ich ilości w sprawozdaniach o marnowaniu żywności, jest nieprawidłowe i stoi w sprzeczności z legalną definicją ,,marnowania żywności" zawartą w u.p.m.ż.
Słusznie także wskazała Skarżąca, nawet gdyby UPPZ zostały wycofane przez nią z dystrybucji pomimo wypełniania wymogów prawa żywnościowego, to nawet w takim przypadku nie oznacza to jeszcze, że stają się one żywnością zmarnowaną w rozumieniu u.p.m.ż., bowiem definicja pojęcia "marnowanie żywności" precyzuje, że warunkiem zmarnowania środków spożywczych jest przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o. przez przetwarzanie odpadów należy rozumieć procesu odzysku i unieszkodliwiania, przy czym procesy te są rozłączne. Odzysk odpadów to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o.). Unieszkodliwianiem odpadów jest proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii (art. 3 ust. 1 pkt 30 u.o.). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 13a u.o. odpadami żywności jest żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm.), która stała się odpadami. Zaś zgodnie z art. 2 u.o. przepisów ustawy nie stosuje się do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w tym produktów przetworzonych, objętych rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009, z wyjątkiem tych, które są odpadami przewidzianymi do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, zgodnie z tym rozporządzeniem.
Z treści wskazanych wyżej przepisów wynika, iż albo dany produkt kwalifikowany jest jako UPPZ albo jako odpad. UPZZ podlegają reżimowi prawnemu u.o. tylko w sytuacji, w której mogą zostać zakwalifikowane jako odpad, a więc wyłącznie, gdy są przewidziane do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni. Tylko w takiej sytuacji prawnej można mówić o ich odzysku lub unieszkodliwianiu w rozumieniu u.o. Zatem za zmarnowaną żywność w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. nie można uznać UPPZ, które są wyłączone spod definicji odpadów.
Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Błąd ten doprowadził organ do naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.p.m.ż., poprzez wadliwe uznanie, że Skarżąca nieprawidłowo sporządziła sprawozdanie o marnowanej żywności i zachodzi konieczność jego skorygowania.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.
O kosztach postępowania nie orzeczono, albowiem reprezentujący Skarżącą profesjonalny pełnomocnik, nie zawnioskował o ich zasądzenie. Zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a., strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.