II SA/Gl 1407/24

II SA/Gl 1407/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 95 pkt 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. S., J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 9 września 2024 r. nr SKO.4104.58.2024 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 29 lipca 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżących solidarnie 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia 29 lipca 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej – k.p.a.) oraz art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. - dalej u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku J. K. i J. S. (dalej: strony, skarżący, wnioskodawcy) odmówił zatwierdzenia projektu podziału działki nr 1 o pow. 0,0808 ha położonej w Z. - obręb Z., karta mapy [...], stanowiącej własność ww. osób.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że właściciele wnioskiem z dnia 14 maja 2024 r. wystąpili o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości jw. w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., tj. niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wnioskiem celem podziału było wydzielenie działki niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego znajdującego się na działce oznaczonej na mapie z projektem podziału nr 2. Projektowana do wydzielenia działka oznaczona numerem 2 nie jest niezależna, jeśli chodzi o wyposażenie w infrastrukturę techniczną. Przyłącza gazu, kanalizacji i wody są wspólne zarówno dla projektowanej do wydzielenia działki nr 2 jak i dla projektowanej działki nr 3, co jest sprzeczne z założeniem definicji działki budowlanej. W przypadku zmian właścicielskich jednej z wydzielonych działek wątpliwa jest możliwość racjonalnego korzystania z części projektowanej do wydzielenia działki nr 3 (znajdującej się za budynkiem mieszkalnym i garażem), do której nie będzie możliwości dojazdu. W przedmiotowej sprawie otwory okienne zlokalizowane są w ścianie, przy której biegnie projektowana granica. W przypadku zmian właścicielskich jednej z działek brak będzie możliwości zapewnienia bezkonfliktowego i bezpiecznego korzystania z budynku, co w konsekwencji może rodzić przyszłe spory sąsiedzkie. Analizując przedmiotowy projekt podziału oraz na podstawie oględzin nieruchomości organ nie dostrzega konieczności wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Obecny kształt, dostęp do drogi publicznej oraz zagospodarowanie przedmiotowej działki wraz ze znajdującą się na działce infrastrukturą techniczną umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków.
Pełnomocnik wnioskodawców złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzucił m. in. naruszenie art. 95 pkt 7 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 3a u.g.n., poprzez niewłaściwą interpretację oraz art. 80 k.p.a. i wadliwą ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwe ustalenia faktyczne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia 9 września 2024 r., nr SKO.4104.58.2024, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m. in., że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, iż istnieje wymagany cel podziału, o którym stanowi art. 95 pkt 7 u.g.n. Brak jest uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, by brak podziału przedmiotowej działki uniemożliwiał wnioskodawcom, jako właścicielom nieruchomości, realizację uprawnień budowlanych związanych z posadowionym na ww. działce budynkiem mieszkalnym. W oparciu ustalony stan faktyczny sprawy, w tym mając na uwadze definicję działki budowlanej zawartej w art. 4 pkt 3a u.g.n., nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. Obecny kształt i wielkość przedmiotowej działki przeznaczonej do podziału, a także dostęp do drogi publicznej, wyposażenie w infrastrukturę techniczną, umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego na tej działce.
Strony złożyły przez pełnomocnika skargę na ww. decyzję SKO, w której zarzuciły naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 7, 77 § 1, 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez niedokonanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkujące dowolnym ustaleniem stanu faktycznego oraz dowolną interpretacją mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa oraz brakiem uwzględniania merytorycznych argumentów strony;
b) art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie niewłaściwej oceny dowodu w postaci projektu podziału nieruchomości i dowolne uznanie, że nie ma podstaw do zatwierdzenia projektu podziału, podczas gdy projekt spełnia wszystkie wymogi z art. 97 pkt 7 u.g.n.;
c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i uznanie, że decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest prawidłowa;
2. przepisów prawa materialnego, to jest:
a) art. 95 pkt 7 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 3a, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że wnioskowany podział nieruchomości nie spełnia warunków określonych w ww. przepisie, bowiem skarżący nie wykazali istnienia konieczności wydzielenia działki budowalnej umożliwiającej korzystanie z budynku, a także warunku dotyczącego braku możliwości dotychczasowego korzystania z niego, w tym realizację uprawnień budowalnych związanych z budynkiem mieszkalnym, podczas gdy taką konieczność skarżący wykazali w toku dotychczasowego postępowania;
b) art. 95 pkt 7 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 3a, poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie i przyjęcie, że warunkiem dokonania podziału w trybie ww. przepisu jest wykazanie, że dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiają właścicielom nieruchomości korzystanie z zabudowanej działki, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym w sytuacji, gdy w sprawie zaproponowany podział nieruchomości spełniał wszelkie wymagania przewidziane dla podziału dokonywanego w trybie ww. przepisu, a przyjęcie stanowiska organów obu instancji prowadziłoby do sytuacji, w której art. 95 pkt 7 u.g.n. musiałby zostać uznany za "martwy" i niemożliwy do zastosowania w żadnym wypadku, co doprowadziło do przyjęcia przez organ II instancji, że zaproponowany przez właścicieli nieruchomości podział nieruchomości jest niedopuszczalny;
c) art. 95 pkt 7 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 3a, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten w ogóle nie dopuszcza możliwości podziału działki w przypadku, gdy działka ta spełnia wymogi niezbędności dla budynku mieszkalnego i błędnym uznaniu, że proponowana do wydzielenia działka budowlana nr 2, umożliwiająca prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego, usytuowanego na tej działce, nie może być wydzielona z tego powodu, że nie można uznać, że podział działki nr 1 na dwie działki uzasadniony mógłby być powstaniem działki budowlanej niezbędnej do korzystania z tego budynku mieszkalnego, a działka nr 1 jako całość zapewnia możliwość korzystania z budynku, co w dalszej kolejności, zdaniem SKO, oznacza brak podstaw do dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., gdy tymczasem w związku z tym, iż budynek znajdujący się na proponowanej do wydzielenia działce nr 2 został wykonany i zaprojektowany zgodnie z przepisami prawa, a więc spełniał warunki, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, parametry proponowanej działki nr 2 - jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej - spełniają warunki, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce, która to okoliczność skutkuje zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości.
Mając na uwadze podniesione zarzuty, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zwrot kosztów postępowania.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Jednym z istotnych dowodów w sprawie były oględziny przeprowadzone w dniu 28 maja 2024 r. Sporządzono z nich notatkę służbową, podpisaną przez bliżej niedookreśloną osobę. Tymczasem przeprowadzenie oględzin przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej wymagało sporządzenia protokołu (art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a.). Obowiązku tego nie zrealizowano.
Nadto, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, co do zasady, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 u.g.n. (a zatem bada się zgodność planowanego podziału z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).
Art. 95 pkt 7 u.g.n. z kolei stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu "(...) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego".
Art. 95 pkt 7 u.g.n. jest więc przepisem szczególnym, wyjątkowym i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Jednocześnie, skoro art. 95 pkt 7 u.g.n. odwołuje się w pierwszej kolejności do ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu do decyzji o warunkach zabudowy, należałoby odnieść się do tych przesłanek. Jedną z dyrektyw wykładni jest reguła, że żadnego fragmentu przepisu nie można traktować tak, jakby był zbędny.
Wykładnia systemowa powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ilekroć dokonuje się podziału nieruchomości w oparciu o ustalenia planu miejscowego, nawet jeżeli celem tego podziału jest wydzielenie działki budowlanej, to czyni się to na podstawie art. 93 (ew. 94), a nie 95 u.g.n. Jedna z podstawowych reguł wykładni mówi: "Przepis ustanawiający wyjątek od zasady, nie może zastąpić tej zasady". Mówiąc innymi słowy, wyjątek nie może stać się zasadą (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 1872/07).
Art. 95 pkt 7 u.g.n. posługuje się bardzo ogólnym sformułowaniem odnoszącym się do "wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego". Przy tym w niektórych przypadkach można wyobrazić sobie dokonywanie podziału na zasadzie art. 93 u.g.n., który to podział także będzie służył "wydzieleniu działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego", choć w zgodzie z planem miejscowym. Dopiero brak tej zgodności powoduje, że norma wywodzona z art. 95 pkt 7 u.g.n. nabiera specyficznej treści.
Organy nie wykazały zatem wszystkich przesłanek zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. jako przepisu wyjątkowego, w oparciu o który należałoby rozpoznać sprawę. W żaden sposób nie wskazano o jaki plan miejscowy może chodzić i z jakiego powodu sprawę rozpatrywano w kontekście art. 95 pkt 7 u.g.n.
Jest to istotne także z tego powodu, że SKO pisze wprost: "Interpretacja art. 95 u.g.n. nie może prowadzić tylko do obejścia zasady, że podział powinien być zgodny z m.p.z.p. (...)" (s. 3 i 4 decyzji).
Nie jest rzeczą Sądu, by prowadzić ustalenia za organy, ewentualnie domyślać się jakie były motywy rozstrzygnięć. Uzasadnienia decyzji koncentrują się na przedstawieniu przebiegu sprawy, na treści przepisów, nawiązują do orzecznictwa w innych sprawach oraz poglądów doktrynalnych, natomiast nie analizują w wystarczającym stopniu przesłanek w konkretnej, kontrolowanej obecnie sprawie.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że art. 95 pkt 7 u.g.n. podlega wykładni także z uwzględnieniem ustawowej definicji "działki budowlanej", zawartej w art. 4 pkt 3a u.g.n.: przez "działkę budowlaną" należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.
Kwestia oceny stosowania prawa materialnego przez organy może jednak nastąpić dopiero wtedy, gdy postępowanie zostanie przeprowadzone prawidłowo.
Nie wszystkie aspekty sprawy zostały zatem należycie ocenione i uzasadnione (art. 107 §1 i 3 k.p.a.). Tymczasem stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 k.p.a., [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 k.p.a., [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.
Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.
Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23).
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Jeśli podstawą rozstrzygnięcia ma być art. 95 pkt 7 u.g.n. należy odnieść się do wszystkich jego przesłanek, także z uwzględnieniem argumentów wnioskodawców.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.