II SA/GL 1400/21

II SA/Gl 1400/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący/
Renata Siudyka /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 1289/22 - Wyrok NSA z 2025-09-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 7 ust. 1-3 w zw. z art. 2a ust.2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2 i 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Psary z dnia 25 czerwca 2002 r. nr XXXV/304/2002 w przedmiocie zaliczenia do kategorii i określenie przebiegu dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Gminy Psary uchwałą nr XXXV/304/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. 2022 poz. 559 – dalej "u.s.g.") oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz.U. 2021 poz. 1386 z późn. zm. – dalej "u.d.p."), zaliczyła do kategorii i określiła przebieg dróg gminnych wykazanych w załączniku do uchwały.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ww. uchwałę Wojewoda Śląski, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako sprzecznej z art. 7 ust. 1-3 w związku z art. 2a ust. 2 u.d.p. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 1992 r., nr 78, poz. 483 ze zm. -dalej "Konstytucja RP")
W uzasadnieniu podano m. in., że podjęcie uchwały w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych powinno wiązać się każdorazowo z precyzyjnym, opisowym lub graficznym wskazaniem drogi podlegającej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, co dotyczy również określenia przebiegu dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych. W przypadku analizowanej uchwały Rada Gminy posłużyła się jedynie wykazem 73 dróg na terenie Gminy Psary sporządzonym w formie tabeli. Organ nadzoru podkreślił, że takie zaliczenie nie pozwala precyzyjnie wskazać działek, które stanowią drogę publiczną, jak szeroka jest ta droga, gdzie się zaczyna, gdzie się kończy. Nadto sposób określenia dróg podlegających zaliczeniu do kategorii dróg gminnych nie pozwala na odniesienie zaliczanych dróg do prawa własności działek, na których położone są drogi. Podkreślił przy tym, że postanowienia uchwały, jako aktu prawa miejscowego, winno być czytelne i jednoznaczne. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji R.P.
Ponadto organ nadzoru wskazał, że na mocy obowiązującego w dniu podjęcia uchwały przepisu art. 7 ust. 3 u.d.p. przebieg dróg gminnych ustala zarząd gminy, a zatem Rada Gminy Psary nie była uprawniona do wskazania przebiegu dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych. Dalej stwierdził, że sposób określenia dróg podlegających zaliczeniu do kategorii dróg gminnych uniemożliwia odniesienie zaliczanych dróg do prawa własności działek, na których położone są te drogi. Zauważył, że art. 2a ust. 2 u.d.p. stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa powiatu lub gminy, a zatem gmina nie może stanowić własności osoby prywatnej lub Skarbu Państwa. Organ nadzoru wyjaśnił, że w trakcie postępowania wielokrotnie zwracał się do Wójta Gminy o informacje jakie działki zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych i jaki był status własności działek, przez które przebiegają drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych na mocy przedmiotowej uchwały, na dzień jej podjęcia. Gmina jednakże nie wykazała, by na dzień podjęcia uchwały, przysługiwało jej prawo własności działek, przez które przebiegają drogi zaliczone do dróg gminnych.
Na podstawie informacji przekazanych przez Gminę organ nadzoru dokonał w dniu 2 września 2021 r. własnych ustaleń w księgach wieczystych, które przedstawił w formie tabelarycznego zestawienia. Z ustaleń tych wynika m.in. że Gmina Psary na dzień podjęcia uchwały była właścicielem jedynie części nieruchomości pod drogami zaliczonymi do kategorii dróg gminnych, do części dróg prawo własności zostało uzyskane przez Gminę na mocy decyzji komunalizacyjnych z 2021 r., natomiast część dróg została zaliczona do kategorii dróg gminnych mimo, że w dacie podejmowania uchwały taką kategorię już posiadała. Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości wynika zarówno z nieprawidłowości w zakresie opisania dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych, jak i z uwagi na brak wykazania przez Gminę prawa własności do działek , przez które przebiegają drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych. Podkreślił, że stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Gmina Psary reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 29 października 1989 r wszedł w życie art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U.z 1998 r nr 133 poz. 872) i przytoczyła jego treść w dniu wejścia w życie ustawy. Stwierdziła, że wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich został ustalony Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r ( Dz. U. z 1998 r nr 160 poz. 1071 ). Natomiast ze względu na fakt, że wykaz dróg do uchwały nr XX/161/81 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 13 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego z dnia 15 sierpnia 1987 r. nr 6, poz.112) nie został opublikowany we wskazanym dzienniku urzędowym, to nie można było uznać, iż drogi ustalone w przedmiotowej uchwale stały się na mocy art. 103 ust. 2 z dniem 1 styczna 1999 r drogami gminnymi. Taki stan prawny, faktyczny oraz ówczesna interpretacja przepisów spowodowała, iż rady gmin i rady powiatów, w tym również Rada Gminy Psary , podejmowały uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych. Zaakcentowała, że skarżona obecnie uchwała obowiązuje od dwudziestu lat, przeszła pozytywną kontrolę Wojewody, który nie stwierdził nieważności uchwały, a uchwała nie podlegała zaskarżeniu przez Wojewodę do sądu administracyjnego. Stwierdziła dalej, że Rada Gminy Psary miała przeświadczenie o zgodności uchwały z przepisami prawa, a treść uchwały oparta została na utrwalonej praktyce i budziła w jej świadomości Rady Gminy racjonalne oczekiwania, że uchwała jest podjęta w sposób zgodny z przepisami prawa. Podkreśliła dalej, że załącznik do skarżonej uchwały z 2002 r, ma budowę tabeli i zawiera takie same pozycje jak tabela do uchwały nr XX/167/87. W ocenie skarżącej, w uchwale z 2002 r. Rada Gminy jednoznacznie i precyzyjnie wskazała drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych zgodnie z obowiązującymi przepisami, a przebieg drogi stanowi opisowe wskazanie drogi podlegającej zaliczeniu do dróg publicznych. Dalej skarżąca zakwestionowała stanowisko organu nadzoru prezentowane w skardze i szczegółowo odniosła się do poszczególnych dróg wykazanych w załączniku do uchwały wyrażając swoje stanowisko.
Podkreśliła, że uchwała Nr XX/161/87 Miejskiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie o zaliczeniu dróg kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego z 1987 nr 6 poz.112 bez załącznika w postaci wykazu dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a uchybienie to zostało sprostowane dopiero w obwieszczeniu Wojewody Śląskiego z dnia 7 października 2009 r. o sprostowaniu błędu (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 14 października 2009 r., nr 183 pod poz. 3337) Wobec powyższego zdaniem skarżącej nie można było uznać, że drogi ustalone w uchwale z 1987 r. stały się na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z dniem 1 styczna 1999 r drogami gminnymi. Ponadto wyjaśniła, że część działek pod drogami zaliczonymi do kategorii dróg gminnych były jej własnością i zostały ujawnione w księgach wieczystych. Natomiast część działek stało się własnością Gminy Psary na podstawie decyzji z 2021 r. Zdaniem Gminy skarga jest nieuzasadniona i winna ulec oddaleniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. 329 z późn. zm -dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. 2022 poz. 559 – dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Uprawnienie do złożenia skargi przez wojewodę wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten daje wskazanemu organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.
Równocześnie podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP rada gminy, jako organ władzy publicznej zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Natomiast stosownie do regulacji art. 94 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym ustawy o samorządzie gminnym.
W przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego.
Przedmiotem skargi Wojewody Śląskiego jest uchwała Rady Gminy Psary w sprawie zaliczenia do kategorii i określenia przebiegu dróg gminnych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (t.j.) Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 71, poz. 838 z 2000 r. z późn. zm.-dalej "u.d.p."), po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu Będzińskiego. Skarżona uchwała została podjęta w dniu 25 czerwca 2002 r., zatem należało uwzględnić ówczesny stan prawny.
Organ uchwałodawczy zaliczył do kategorii dróg gminnych drogi wymienione w załączniku do uchwały. Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu we wskazanym trybie i stanowi ona akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08). Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz.U. 2021 poz. 1386 z późn. zm. – dalej "u.d.p."). W świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się m. in. na drogi gminne. Z kolei według art. 7 ust. 1 – 3 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następowało w 2002 r. w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Przebieg dróg gminnych ustalała rada gminy.
Do dróg gminnych można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z kolei art. 2a ust. 2 u.d.p., dodany do tej ustawy przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668) z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza m. in., że drogi gminne stanowią własność gminy.
Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Należy w związku z tym przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2008 r., II SA/Gl 498/08, gdzie stwierdzono, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych jest legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do tej drogi, a precyzyjniej prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu terytorialnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych. W niniejszej sprawie – jak ustalono – zdecydowana większość dróg wymienionych w załączniku do uchwały nie spełnia powyższego warunku.
W niniejszej sprawie pokreślenia wymaga, że skarżąca dopiero w odpowiedzi na skargę wskazała na decyzje, o których mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzje te dotyczą jedynie części działek i zostały wydane w 2021 r., co potwierdza tezę, że część dróg ujętych w załączniku do uchwały z 2002 r. nie mogło być zaliczone do kategorii dróg gminnych. Art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi, że "Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody." Stosownie zaś do art. 73 ust. 1 wskazanej ustawy "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem." Zauważyć należy, iż decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 wskazanej ustawy, co prawda "(...) ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych", które z kolei uprawniają do podjęcia ewentualnych uchwał w zakresie zaliczenia dróg do określonej kategorii dróg publicznych. Wynika to jednoznacznie z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. Wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2013 r., VII SA/Wa 251/13, wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., I OSK 708/14). Z niekwestionowanych zaś przez skarżącego ustaleń Wojewody wynika jednoznacznie, że na mocy kwestionowanej uchwały jeszcze w dniu 22 września 2021 r. Gmina Psary posiadała tytuł własności jedynie do części działek pod drogami zaliczonymi do kategorii dróg gminnych. Słusznie również Wojewoda zauważył, że zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych w sposób wskazany w załączniku do skarżonej uchwały nie pozwala precyzyjnie wskazać działek, które stanowią drogę publiczną.
Ma rację Wojewoda, że podjęcie uchwały w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych powinno wiązać się każdorazowo z precyzyjnym, opisowym lub graficznym wskazaniem drogi podlegającej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych. Art. 7 ust. 3 u.d.p. mówi bowiem o "ustaleniu przebiegu istniejących dróg gminnych". W przypadku analizowanej uchwały Rada Gminy posłużyła się jedynie wykazem 73 nazw dróg na terenie Gminy. Zaliczenie drogi do danej kategorii wiąże się z określonymi konsekwencjami, w tym z obwiązkami właścicielskimi, zatem nie może być wątpliwości o jaką drogę i o jakim przebiegu chodzi.
Sąd zauważa, że regulacje niejasne, stanowią naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w ww. art. 2 Konstytucji RP. Rada Gminy obowiązana jest do formułowania zawartych w uchwale postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, a regulacje w nim zawarte powinny być jasne, czytelne i przejrzyste. Jak już wyżej wyjaśniono kwestionowane regulacje załącznika do uchwały nie spełniają ww. wymogów.
Powyższe oznacza, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 7 ust. 1-3 w związku z art. 2a ust 2 u.d.p.,oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił art. 147 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd mógł stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, mimo iż od jej podjęcia minął okres dłuższy niż jeden rok, bowiem, jak to zostało wskazane na wstępie, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.