II SA/Gl 1397/20

II SA/Gl 1397/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Rafał Wolnik
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 1739/21 - Wyrok NSA z 2022-11-16
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 32 ust.2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021r. sprawy ze skargi M. S., J. S. na uchwałę Rada Gminy w Krzyżanowicach z dnia 24 czerwca 2010 r. nr XLIV/22/2010 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanowice oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M.S. i J.S. (skarżący) jest uchwała Rady Gminy Krzyżanowice z dnia 24 czerwca 2010r. nr XLIV/22/2010, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanowice w granicach administracyjnych z wyłączeniem terenu planowanego zbiornika retencyjnego "Racibórz Dolny". Uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 20 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80.poz. 717- dalej "u.p.z.p."), po przeprowadzeniu postępowania planistycznego.
Skarżący skargą z dnia 5 października 2020 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości zarzucając Radzie Gminy Krzyżanowice (Rada) podjęcie jej z istotnym naruszeniem: art. 1 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. i wynikającą z tego przepisu naczelną zasadę zachowania ładu przestrzennego; art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(obecnie t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 1333 – dalej "P.b."), które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym prawa własności); art. 32 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 4 P.b i przewidzianą w powołanej normę zasadę równości wobec prawa; art. 7 Konstytucji w związku z art. 4 P.b. na skutek nałożenia przez organy Gminy ograniczeń co do prawa zabudowy w sposób arbitralny i nadmierny. Wnieśli o stwierdzenie nieważności Uchwały w części zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co do działki nr 1. (obręb Bieńkowice), w części dotyczącej zapisów planu odnoszących się do terenów R (w tym A16R), z uwagi na ich niezgodność z przepisami prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.
Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu Uchwały podnieśli, iż są oni aktualnymi właścicielami działki nr 1. (obręb Bieńkowice), co do której miejscowy plan wprowadza regulacje sprzeczne przepisami prawa. Podkreślili, że zostali pozbawieni możliwości zabudowy powołanej działki w tej części, która leży w granicach obszaru A16R. Skarżący nie mają możliwości zrealizowania na działce zabudowy kubaturowej, w tym choćby związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Wskazali, że w uchwalonym przez Radę miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) wyznaczono między innymi tereny R. Natomiast w świetle postanowień planu istnieje między innymi obszar A16R, który obejmuje w znacznej części działkę skarżących nr 1.. Zdaniem skarżących zapisy § 29 m.p.z.p. dotyczące wskazanych obszarów naruszają w sposób oczywisty szereg przepisów prawnych. Wskazali na poważne ograniczenia w możliwości zabudowy ich działki, w zakresie objętych obszarem A16R, gdyż eliminują jakąkolwiek zabudowę. Zapisy planu naruszają zasadę proporcjonalności, o której mowa jest w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem skarżących nie ma uzasadnionych powodów, dla których zabudowa działek mogłaby być tak istotne ograniczona, a zatem organy Gminy działały w tym zakresie zupełnie dowolnie, bezzasadnie i bezcelowo.
Zarzucili, że jako właściciele działki nr 1. (obręb Bieńkowice) zostali postawieni w znacznie gorszej pozycji niż właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Wskazali, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących, na terenie działki nr 2., znajduje się teren A4RU, na którym dopuszczalna jest infrastruktura związana z produkcją i obsługą gospodarstw rolnych, w tym obiekty produkcji roślinnej i zwierzęcej, składy, magazyny i jest to infrastruktura już zrealizowana. Podkreślili, że działka skarżących oraz działka nr 2. (i inne działki leżące w ramach obszarów RU) niczym się od siebie nie różnią. Wobec powyższego w opinii skarżących doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji - właściciele gruntów, znajdujących się w pobliżu działki skarżących znajdują się bowiem w znacznie lepszej sytuacji. Skarżący, nie mogą aktualnie swojej działki po prostu zabudować. Bez odpowiedniej zmiany planu miejscowego lub jego uchylenia we właściwej części, nie istnieje możliwość wykorzystania działki nr 1. w części objętej obszarem A16R, w sposób racjonalny na cele budowlane, co stanowi przejaw nierówności wobec prawa.
Skarżący stwierdzili, że aktualne postanowienia m.p.z.p naruszają również art. 2 pkt 1 u.p.z.p. , gdyż celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ograniczanie skarżącym możliwości jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, z równoczesnym dopuszczaniem na działkach sąsiednich zabudowy, nie spełnia zasady ładu przestrzennego.
Zdaniem skarżących m.p.z.p., zatwierdzony Uchwałą, dotknięty jest poważnymi wadami. Narusza szereg podstawowych praw konstytucyjnych. Jest sprzeczny z zasadami dotyczącymi planowania przestrzennego. Natomiast aby doprowadzić m.p.z.p. do zgodności z przepisami prawa wystarczające i konieczne jest wprowadzenie zmiany co do przeznaczenia działki skarżących, poprzez zniesienie ograniczeń w zabudowie.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że w dniu 28 sierpnia 2020 r. wpłynęło do Rady wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa dotyczące Uchwały. Zarzuty podniesione w wezwaniu były tożsame z podnoszonymi obecnie w skardze. Po dokonaniu analizy wezwania wraz z zarzutami, Rada uznała, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, ponieważ Uchwała odpowiada prawu i nie narusza wskazanych norm prawnych.
Rada wyjaśniła, że m.p.z.p. przyjęty Uchwałą uchwalony został zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie podjęcia uchwały, w tym zasadami sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliła, że Uchwała została zweryfikowana przez Wojewodę i nie wniesiono do niej zastrzeżeń. Ponadto Uchwała ta jest zgodna z przyjętym ówcześnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanowice z uchwałą nr XXXVII/79/2009 Rady Gminy Krzyżanowice z dnia 3 grudnia 2009 r., które jednoznacznie wskazywało kierunki kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej poprzez ochronę gruntów rolnych w najwyższych klasach bonitacyjnych I-III. W tym właśnie m.in. poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej na terenach rolnych. Celem tego zapisu była ochrona środowiska oraz zachowanie ładu przestrzennego Gminy Krzyżanowice. Zdaniem Rady wprowadzenie ograniczenia w postaci zakazu zabudowy kubaturowej jest zgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wskazuje, że ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, gdy są konieczne dla m.in. ochrony środowiska. Zakaz zabudowy kubaturowej na wszystkich terenach przeznaczonych pod uprawy w tym przypadku pozwala na korzystanie z gruntów rolnych w niezmienionej formie. Wyraziła opinię, że opracowany wówczas plan uznaje zasadę proporcjonalności w zakresie prowadzania ograniczeń, ponadto ograniczenie to wprowadzone zostało w granicach obowiązującego prawa i władztwa planistycznego.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów Rada stwierdziła, że porównaniu poddane zostały dwa różne tereny. Jeden w planie miejscowym oznaczony, jako A16R, czyli tereny upraw polowych, gruntów ornych, łąk i pastwisk gdzie wprowadzony jest zakaz zabudowy kubaturowej, do przeznaczenia działki sąsiedniej oznaczonej symbolem A4RU - tereny produkcji i obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, w tym obiekty obsługi rolnictwa, składy i magazyny, obiekty produkcji zwierzęcej i roślinnej, gdzie dopuszczona została infrastruktura związana z produkcją i obsługą gospodarstw rolnych. Podkreśliła, że właściciel działki z oznaczeniem A16R na etapie sporządzania planu nie złożył wniosku o jego zmianę, jak również nie wniósł zastrzeżeń na etapie wyłożenia planu do wglądu publicznego, pomimo tego, iż przysługiwało mu takie prawo. Ponadto takie ustalenia obowiązywały już w planie zagospodarowania obowiązującym przed rokiem 2010 zarówno dla działki o oznaczeniu A16R, jak i dla działki o oznaczeniu A4RU. Zatem m.p.z.p. z roku 2010 nie wprowadził nowego przeznaczenia dla któregokolwiek ze wskazanych terenów. Uchwalony w roku 2010 m.p.z.p. traktuje w zakresie terenów oznaczonych symbolem R wszystkie tereny całej gminy tak samo. Zaakcentowała, że skarżący nie wskazali konkretnych naruszeń prawa w zakresie uchwalania m.p.z.p.
W piśmie z dnia 21 stycznia 2021 r. Wójt Gminy Krzyżanowice podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
W tych też granicach, w niniejszej sprawie przeprowadzona została przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwała Rady Gminy Krzyżanowice z dnia 24 czerwca 2010 nr XLIV/22/2010, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanowice w granicach administracyjnych z wyłączeniem terenu planowanego zbiornika retencyjnego "Racibórz Dolny", która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm. –dalej "u.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego.
Zaskarżony akt podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a")., zgodnie z którym kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Dokonując w pierwszej kolejności oceny legitymacji skarżących do wniesienia skargi Sąd uwzględnił, że skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.- dalej "u.s.g."), który co należy podkreślić w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w jego brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), tj. wg Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm. Wynika to z treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, wg którego przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała podjęta natomiast została przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.
Stosowany w niniejszej sprawie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Konstrukcja tej regulacji wskazuje zatem, że legitymowanym do wniesienia skargi jest taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i który bezskutecznie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą.
W niniejszej sprawie skarżący dochowali wymogu formalnego wezwania, jak również zachowali termin do wniesienia skargi.
Badając legitymację skarżących do wniesienia skargi w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił, że wskazany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Ten z kolei może wynikać m.in. z prawa własności, którego granice wyznacza art. 140 k.c. W tych też granicach przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 k.c.
W tym kontekście, badając w niniejszej sprawie legitymację skargową, Sąd miał na uwadze, że skarżący – jak wskazali w skardze, posiadają prawo własności działki nr 1., która znajduje się na obszarze objętym zapisami zaskarżonego planu miejscowego. Zarówno w skardze jak i w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący podnieśli jednak naruszenie swojego interesu prawnego wyłącznie w związku z zapisem § 29 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. obejmującym działkę nr 1. w części, w której mieści się ona w obszarze A16R. Stąd też, oceniając legitymację skarżących Sąd uwzględnił, że kontrolowana w niniejszej sprawie Uchwała podlegała zaskarżeniu w części dotyczącej wskazanego zapisu planu i w granicach interesu prawnego skarżących obejmującego tylko część działki nr 1..
Zgodnie z kwestionowanym w niniejszej sprawie planem, znajduje się ona w jednostce strukturalnej Bieńkowice o symbolu A16R – tereny użytkowane rolniczo, tereny upraw polowych, gruntów ornych, łąk i pastwisk, na którym zgodnie z zasadami zagospodarowania terenu określone w § 29 ust. 2 pkt 5 Uchwały przewidziano zakaz zabudowy kubaturowej. Skoro bowiem wskazany zapis zaskarżonego aktu określa dla części działki położonej na obszarze oznaczonym w planie jako A16R zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej, który skarżący muszą respektować w zakresie wykonywania prawa własności, to niewątpliwie istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących, a Uchwałą. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Podkreślić jednak wyraźnie trzeba, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżących, choć stanowi warunek konieczny do rozpatrzenia skargi, to jednak nie jest wystarczający do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Rozpoznając skargę sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona.
Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. W takim przypadku, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę, odpowiednio w całości lub w części.
W niniejszej sprawie dokonując oceny zasadności skargi Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją organu. Podejmując Uchwałę organy gminy działały na podstawie obowiązującego prawa i gmina nie przekroczyła granic przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Dokonana w sprawie ocena legalności wykazała zatem, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pomimo braku zarzutów skargi w zakresie naruszenia trybu sporządzania studium sąd zbadał tę okoliczność z urzędu i stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem przepisanej procedury.
Sąd zauważa, że obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w m.p.z.p. z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.
Powołana w skardze argumentacja w zasadniczej mierze sprowadza się do zarzucenia organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie części działki nr 1. skarżących pod tereny rolne, gdzie został wprowadzony całkowity zakaz zabudowy kubaturowej.
W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w m.p.z.p. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.
Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym.
Zauważyć należy, że prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przepisy u.p.z.p. należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę, w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 u.p.z.p.
Za niezasadne należy uznać podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez Radę art. 4 P.b., który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Sąd zauważa, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć zarówno tytuł do władania nieruchomością w rozumieniu podmiotowym, regulujący stosunki majątkowe, jak i prawo wynikające z administracyjno-prawnego przeznaczenia gruntu, uprawniającego dany podmiot do użycia gruntu na określony cel na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. M.p.z.p. wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Przyjęte przez gminę rozwiązania co do sposobu wykorzystania nieruchomości w sposób, który skutkuje ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości – zgodnie z treścią planu - nie oznacza ex definitione, że postanowienia planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, pod warunkiem, że odpowiada to standardom, wynikającym z zasady proporcjonalności, wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Skarżący w skardze porównują dwa różne tereny. Jeden teren w planie miejscowym oznaczony, jako A16R, czyli tereny upraw polowych, gruntów ornych, łąk i pastwisk gdzie wprowadzony jest zakaz zabudowy kubaturowej, porównano do przeznaczenia działki sąsiedniej oznaczonej symbolem A4RU - tereny produkcji i obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, w tym obiekty obsługi rolnictwa, składy i magazyny, obiekty produkcji zwierzęcej i roślinnej, gdzie dopuszczona została infrastruktura związana z produkcją i obsługą gospodarstw rolnych. Jakkolwiek wskazywane przez skarżących działki sąsiadują ze sobą, to jednak ich przeznaczenie w m.p.zp. jest odmienne, a zatem również ograniczenia w możliwości zagospodarowania wskazanych działek wynikają z treści Uchwały.
Zdaniem Sądu, Rada nie naruszyła prawa wprowadzając odmienne uregulowania w odniesieniu do działek sąsiadujących ze sobą. Nie jest kwestionowane przez skarżących, że m.p.z.p. z roku 2010 nie wprowadził nowego przeznaczenia dla któregokolwiek ze wskazanych terenów. Z akt sprawy wynika również, że na etapie sporządzania planu skarżący nie złożyli wniosku o jego zmianę, jak również nie wnosili zastrzeżeń na etapie wyłożenia planu do wglądu publicznego.
Zdaniem sądu orzekającego w niniejszym składzie, w zaskarżonym zakresie Uchwała jest zgodna z treścią poprzedzającego ją w procedurze planistycznej Studium, a ustalenie przez Radę zakazu zabudowy kubaturowej na działce rolnej nie nastąpiło z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego.
Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w zaskarżonym planie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, Sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne Rada władztwa tego nie przekroczyła. W sposób autonomiczny, z zachowaniem zasady ważenia interesu publicznego z prywatnym, zadecydowano o zachowaniu dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania analizowanego terenu, wdrażając przy tym rozwiązania wynikające ze Studium.
Zdaniem Sądu, Rada zrealizowała przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.
Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonana przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozwiązania te, w zakwestionowanym w skardze zakresie, nie naruszają obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady legalizmu określonej w art. 7 Konstytucji, zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 2 Konstytucji
Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa zarzucanych w skardze, ani też innych naruszeń w toku procedury planistycznej, które miałyby charakter istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia procedury.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.