II SA/Gl 1393/20

II SA/Gl 1393/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1701/21 - Wyrok NSA z 2022-11-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 6 art. 7 art. 17 art. 119 art. 121
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o. o. w K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. (dalej: "PINB") pismem z dnia [...] r., nr [...], wezwał "A." Sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka") do wykonania obowiązku polegającego na zdemontowaniu zagrożonych zawaleniem fragmentów drewnianej więźby dachowej oraz murów nieużytkowanego poddasza i ewentualnie części III piętra ze szczególnym uwzględnieniem elewacji zachodniej i południowej w budynku przemysłowym usytuowanym przy ul. [...] w C., działka o numerze geodezyjnym 1, obręb [...]. Obowiązek ten wynika z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] roku, znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W dalszej kolejności PINB wystawił na Spółkę tytuł wykonawczy z dnia [...] r., nr [...], wraz z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, który został doręczony w dniu [...] lutego 2020 r.
W odpowiedzi Spółka pismem z dnia 14 lutego 2020 r. poinformowała, że obowiązek wynikający z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r. zostanie niezwłocznie wykonany.
W dniu [...] roku PINB przeprowadził kontrolę w sprawie wykonania decyzji PINB numer [...] z dnia [...] r. i uznał, że obowiązek z niej wynikający nie został wykonany w żadnym zakresie.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], PINB, nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 40 000,- zł. z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r. oraz wezwał do jego wykonania, w terminie czternastu dni od daty otrzymania postanowienia, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego.
W protokole z dnia [...] r. w sprawie wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] r. PINB stwierdził, że została ona wykonana w części dotyczącej demontażu drewnianej więźby dachowej, jednakże pozostawiono nadal mury nieużytkowanego poddasza.
Spółka wniosła zażalenie z dnia 24 czerwca 2020 r. na postanowienie PINB z dnia [...] r., uzupełnione pismem z dnia 31 lipca 2020 r., w którym domagała się umorzenia postępowania w tej sprawie.
Postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") z dnia [...] r., nr [...], działającego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia Spółki, utrzymane zostało w mocy postanowienie PINB z dnia [...] r. W jego uzasadnieniu ŚWINB zauważył, że nakładając grzywnę, organ egzekucyjny nie bada przyczyn niewykonana obowiązków, wynikających z egzekwowanej decyzji. Nie dopatrzył się również w działaniu organu egzekucyjnego naruszeń przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza art. 6-7 i art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie t.j. Dz. U. 2020 poz. 1427, w skrócie: "u.p.e.a."). Zgodnie z przedłożonym materiałem dowodowym Spółka nie wykonała w całości zobowiązania wynikającego z decyzji PINB numer [...] z dnia [...] roku. O ile zdemontowała zagrożone zawaleniem fragmenty drewnianej więźby dachowej w budynku przemysłowym usytuowanym przy ul. [...] w C., to zobowiązanie nie zostało wykonane w zakresie zdemontowania murów nieużytkowanego poddasza, co może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i środowiska. Nie mniej jednak ŚWINB uznał, że PINB zasadnie nałożył grzywnę, na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. w wysokości 40 000 zł. Poinformował także, iż zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał nałożony na niego obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (por. art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego).
Skargę na postanowienie ŚWINB z dnia [...] r. wniosła Spółka. Zarzuciła organom egzekucyjnym naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie, że nie został wykonany obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia [...] r., nr [...], mimo, iż mury części III piętra są w dobrym stanie i nie jest wskazany ich demontaż wobec braku zagrożenia zawaleniem. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, a także zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania ich wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania zainicjowanego niniejszą skargą. W jej uzasadnieniu zaakcentowała, iż dokonana w dniu [...] r. doraźna kontrola bez udziału przedstawiciela Spółki potwierdziła wykonanie zaleconych prac w postaci zdemontowania zagrożonych zawaleniem fragmentów drewnianej więźby dachowej i murów nieużytkowego poddasza, co potwierdzają zdjęcia elewacji zachodniej i południowej. Nałożony na Spółkę obowiązek został zatem wykonany, gdy tylko pozwoliły na to warunki pogodowe, w miesiącu lutym 2020 r. Jednakże ŚWINB nie zapoznał się z dokumentacją zdjęciową i nie rozważył, czy wynikający z tej dokumentacji stan III piętra budynku wskazuje, że mury wymagają zdemontowania z uwagi na zły stan techniczny.
ŚWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z póżn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tak rozumianej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano normy prawa materialnego. Uchylenie zaskarżonego aktu w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie ŚWINB z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] r., czyli rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, jako organów egzekucyjnych w przedmiocie nałożenia na Spółę grzywny w celu przymuszenia w wysokości 40 000,- zł. za niewykonanie obowiązku niepieniężnego, nałożonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] r., nr [...], polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku należącego do Spółki. Okolicznością niesporną jest, że ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Obowiązki z niej wynikające nie zostały w całości wykonane (protokół kontroli obiektu z dnia [...] i [...] r., akta administracyjne bez numeru). Dlatego też PINB wysłał do Spółki upomnienie z dnia [...] r., które zostało skutecznie doręczone w dniu [...] sierpnia 2019 r. oraz domagał się dobrowolnego wykonania pozostałych obowiązkowych prac. Przeprowadzone kontrole wykazały bowiem tylko częściowe wykonanie nałożonego decyzją obowiązku wyłącznie w zakresie demontażu zagrożonych zawaleniem fragmentów drewnianej więźby dachowej, jednakże nadal nie wykonano obowiązku polegającego na zdemontowaniu zagrożonych zawaleniem fragmentów murów nieużytkowego poddasza, które stanowią realne zagrożenie dla osób i mienia. Następnie PINB wystawił na Spółkę i doręczył tytuł wykonawczy z dnia [...] r., nr [...], wraz z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Spełnione zostały tym samym przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W pierwszym rzędzie trzeba zauważyć, ze postępowanie egzekucyjne prowadzone według stanu prawnego na dzień wszczęcia postępowania w wyniku doręczenia tytułu egzekucyjnego, co nastąpiło w dniu [...] r. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070) do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (u.p.e.a.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 30 lipca 2020 r. (por. art. 29).
W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno-prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Nadto, w niniejszej sprawie nie mogą odnieść zamierzonego skutku zgłaszane zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, w tym zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a.
Stosownie do treści art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązki wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Na mocy art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego niż wykonanie zastępcze.
Sąd podziela rozważania ŚWINB, co do kwestii wykonalności przedmiotowego obowiązku, dopuszczalności egzekucji i co do adekwatności zastosowanego środka egzekucyjnego i jego miary.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nadzoru budowlanego dokonały wyboru właściwego środka egzekucyjnego. W przypadku obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest preferowanym środkiem egzekucyjnym. Bez wątpienia mniejsze są koszty robót budowlanych i czynności budowlanych związanych z demontażem, aniżeli zlecenie wykonania zastępczego przez organ egzekucyjny profesjonalnemu wykonawcy. Chociaż wykonawca jest zobowiązany dochować należytej staranności przy jego realizacji, to ewentualnie szkody powstałe w toku wykonania zastępczego wskutek ryzyka obciążałyby zobowiązanego. Nadto wskazać należy, że spośród przewidzianych w u.p.e.a. środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 179/11). Niewątpliwie takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia, skoro wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością wykonania robót budowlanych przez podmiot nie posiadający co do zasady prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykonanie zastępcze byłoby bardziej dolegliwe dla Spółki także dlatego, że kosztami wykonania robót ostatecznie obciąża się zobowiązanego.
Należy przy tym zauważyć, iż zgodnie z art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek. Stosownie do art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone. Pogląd niniejszy znalazł odzwierciedlenie w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1029/15, w tezie którego wskazano, że co do zasady, grzywna w celu przymuszenia zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przepisy te wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienie z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia wykonania zastępczego (art. 127 i art. 128 u.p.e.a.), co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością. Zatem koszty związane z wykonaniem zastępczym mogłyby być znacznie dotkliwsze niż skutki zastosowania grzywny w celu przymuszenia.
W niniejszej sprawie prawidłowo została również określona wysokość grzywny, zgodnie z treścią art. 121 u.p.e.a. W orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 43/07). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć więc na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny, także ze względu na treść art. 7 § 2 u.p.e.a.
W ocenie Sądu, określając grzywnę w celu przymuszenia dla wykonania obowiązków określonych ostateczną decyzją organów nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęto za podstawę jej nałożenia art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. dochowując wymogów prowadzenia postępowania. Dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Grzywna nie będąc karą musi być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Działając w ramach uznania administracyjnego uzasadnienia postanowień zawierają odniesienie się do zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a.): praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie), celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku). Końcowo zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu. Nie ma tutaj też zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych Spółki.
Z przepisu art. 122 § 1 u.p.e.a. wynika, że w razie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązanemu doręczane są dwa akty, a mianowicie odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Od każdego z wymienionych aktów przysługuje jednak inny środek zaskarżenia. W przypadku tytułu wykonawczego jest to prawo do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a od postanowienia o nałożeniu grzywny służy prawo do wniesienia zażalenia. Różny jest zatem przedmiot zaskarżenia obu aktów. Przedmiotem zarzutów mogą być tylko okoliczności wyczerpująco określone w art. 33 u.p.e.a., zaś w zażaleniu można powoływać okoliczności nie wymienione we wskazanym przepisie. Oznacza to, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności wskazane w art. 33 u.p.e.a. W zażaleniu tym, można podnosić jedynie te okoliczności, które nie mogą stanowić przedmiotu zarzutów (wyrok NSA z 13 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1441/10).
W tym stanie rzeczy wobec uznania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi, o czym orzeczono w sentencji wyroku.
Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl